气象部门防雷安全监管职能分析与探讨

王月宾 廖良清 王仕星 周福 周奔 丁海芳 史海锋 陈昊

(1.中国气象局,北京 100081;2.浙江省气象局，浙江 杭州 310002)

1 审批制度改革对气象部门防雷安全监管职能的影响

1.1 改革前气象部门防雷管理职能

我国于2000年出台了《中华人民共和国气象法》(以下简称《气象法》),明确各级气象主管机构应当加强对雷电灾害防御工作的组织管理,并会同有关部门指导对可能遭受雷击的建筑物、构筑物和其他设施安装的雷电灾害防护装置的检测工作。2004年,《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》明确“防雷装置检测、防雷工程专业设计、施工单位资质认定”、“防雷装置设计审核和竣工验收”许可由气象部门实施。中国气象局先后颁布一系列部门规章,对气象部门全面实施防雷行政许可和防雷安全监管作了具体规定。

根据法律法规规定,改革前,气象部门承担防雷装置检测资质、防雷工程设计施工资质、各领域新改扩建建设工程防雷设计审核和竣工验收的许可职能;承担与许可有关的事中事后监管职能;承担雷电监测预警、雷电灾害调查鉴定、制订防雷标准等公共服务职能。

1.2 国务院对防雷管理职能的调整

2014年以来,国务院相继印发了《国务院关于优化建设工程防雷许可的决定》等一系列文件,对防雷管理职能进行了优化整合。将气象部门承担的房屋建筑工程和市政基础设施工程防雷装置设计审核、竣工验收许可,整合纳入建筑工程施工图审查、竣工验收备案,统一由住房城乡建设部门监管;公路、水路、铁路、民航、水利、电力、核电、通信等专业建设工程防雷管理,由各专业部门负责。油库、气库、弹药库、化学品仓库、烟花爆竹、石化等易燃易爆建设工程和场所,雷电易发区内的矿区、旅游景点或者投入使用的建(构)筑物、设施等需要单独安装雷电防护装置的场所,以及雷电风险高且没有防雷标准规范、需要进行特殊论证的大型项目,仍由气象部门负责防雷装置设计审核和竣工验收许可。取消了气象部门防雷产品使用备案核准、防雷专业工程设计、施工单位资质许可等审批事项。

1.3 地方审批制度改革对防雷管理职能调整的要求

在国务院审批改革的基础上,地方政府推进企业投资项目承诺制、群众和企业到政府办事“最多跑一次”等改革,采取减少办事环节、减少申请材料、缩短办事时间等措施,提高审批效率。这些改革对气象部门履行防雷审批管理职能提出了新要求。

2 浙江对防雷安全监管职能改革的实践和探索

为落实改革后防雷安全管理职能,浙江省气象部门进行了一系列的实践和探索。

2.1 会同相关部门落实建设工程防雷管理职能

2.1.1 落实建设项目防雷许可的优化整合

整合后由各相关部门分别承担建设工程防雷安全监管职能;气象、建设会同相关专业部门制定建设工程防雷管理协调会议方案,确定协调会议成员名单,建立部门协调会议机制;与建设部门共同明确建设项目竣工验收备案时应当提交具有相应资质的防雷检测机构出具的防雷装置检测合格报告,气象、建设部门加强对施工图审查机构、防雷检测机构联合监管,发现防雷检测机构存在违法行为统一由气象部门作出行政处理,处理结果同时纳入建筑市场不良行为记录。

2.1.2 细化明确气象部门实施防雷行政许可范围

气象部门会同各协调会议成员单位,制定防雷行政许可的项目清单。油气场所以“库”为标准纳入许可,不涉及“库”的油气管道等设施项目,由能源部门管理;其他石化等化工产品以“易燃易爆”为标准,非易燃易爆物品不纳入许可;建设项目以“设计功能”和项目“单体”为标准,设计功能符合“生产和储存场所”、“库”等功能的“单体”纳入许可;矿山和旅游景区景点除房屋和市政工程项目外,需要安装防雷装置的建筑和设施项目纳入许可;国家没有发布雷电易发区标准之前,按照防范标准就高的原则,全省矿山和旅游景区按雷电易发区对待。根据以上原则,明确气象部门实施防雷许可的项目清单。

2.1.3 完善防雷工程施工资质的延续管理

防雷工程资质对市场不能中断供给,根据信赖保护原则,气象与建设部门共同制定气象部门原审批的防雷工程资质延续管理制度,设立一年过渡期,原经省气象局认定的防雷工程施工企业资质在过渡期内继续有效,过渡期满前根据建设部门的资质认定条件申请新的资质。

2.2 地方政府落实防雷管理职能

2.2.1 健全管理服务机构

防雷改革以前,市县防雷公共服务等职能,主要依靠当地政府成立的防雷检测机构承担。改革后,防雷检测技术服务向市场开放,地方政府通过调整原有防雷检测地方气象机构职能、核定财政预算和机构编制等保障方式,强化气象部门防雷机构的管理服务职能。

2.2.2 落实属地管理职能

地方政府将雷电灾害防御纳入考核体系;将气象防灾减灾(防雷安全)纳入乡镇、街道“三定”方案;将防雷审批、监管和公共服务经费纳入地方财政预算;将气象行政执法职能委托地方政府成立的公益类事业机构承接等。

2.3 防雷管理制度建设

省市县政府以出台落实防雷改革相关文件的形式,强化防雷改革的制度建设。气象部门探索建立防雷检测机构红黑名单管理制度、防雷安全监管双随机抽查制度、防雷检测机构信用评级制度,规范落实防雷安全主体责任。

2.4 调整职能适应地方审批改革

气象部门建立企业投资项目负面清单,对负面清单以外实施承诺制的项目建立防雷准入标准,以承诺制代替受理环节许可。根据省政府实施的企业到政府部门办事“最多跑一次”改革部署和《政务办事“最多跑一次”工作规范》要求,气象部门梳理13个事项为“最多跑一次”事项,对服务事项的办事指南、申请材料等八要素进行全省“八统一”梳理,通过申请材料部门共享等措施,减少办事环节和申请提交材料。

2.5 落实旅游景区防雷主体责任

对照旅游景区防雷安全标准,联合旅游、建设部门开展3A级以上旅游景区防雷安全隐患排查,落实景区景点防雷安全主体责任,推进旅游景区防雷安全标准化建设。

3 当前履行防雷安全监管职能存在的问题

3.1 部门间职责界面不清晰

建设工程防雷许可优化整合后,上位法没有对已投入使用防雷装置防雷安全监管的职能部门进行明确界定,部门职能仍不清晰。

3.2 政府属地管理职能落实不到位

《国务院关于优化建设工程防雷许可的决定》明确要求“地方各级政府要继续依法履行防雷监管职责,落实雷电灾害防御责任”。但是,地方各级政府落实机构、经费、职能还未完全到位,乡镇街道防雷管理职责还没有全面落实到“三定”方案中。

3.3 气象部门的组织管理职能不清晰

《国务院关于优化建设工程防雷许可的决定》提出了气象部门要加强对雷电灾害防御工作的组织管理。在建设工程防雷安全由多部门共同管理的情况下,气象部门需履行哪些组织管理职责,需要重新明确。

3.4 地方审批制度改革存在突破上位依据的问题

地方推行减环节、减材料,容许“次要条件或手续有欠缺”的容缺受理等改革,审批部门实施中存在突破上位法的问题。

3.5 审批改革与现行法律法规存在权责不一致的问题

国务院调整气象部门的职能以后,《气象灾害防御条例》已进行了修改,但《气象法》和部门规章中仍然存在气象部门权责不一致的制度。

4 气象部门履行防雷监管职能的思考和建议

4.1 厘清相关部门防雷监管职能

4.1.1 厘清气象部门实施许可的项目清单

实际工作中,可根据前文阐述的界定原则,明确下列范围实施防雷许可:油库(加油站)、气库(加气站);各类火药、炸药、弹药及其制品和雷管、导火索等民用爆炸危险物品的生产和储存场所;烟花爆竹生产和储存场所;具有易燃易爆性质的化学品生产和储存场所;雷电易发区内的矿区、旅游景点或者投入使用的建(构)筑物、设施等需要单独安装雷电防护装置的场所;雷电风险高且没有防雷标准规范、需要进行特殊论证的大型项目。

4.1.2 厘清投入使用防雷装置的部门监管职能

气象与建设部门对投入使用防雷装置的防雷监管职能,可采取以下二种方式确定。一是部门协商的方式。气象与住建部门经协调达成共识,由一个部门监管,另一个部门向监管部门移交监管项目清单。二是采取谁审批谁监管的方式。气象、建设部门对各自审批的项目负责监管,对防雷装置所有人或受托人落实防雷安全主体责任。公路、交通等专业部门,应按照谁审批、谁监管的原则,负责对投入使用防雷装置的防雷安全监管。

4.1.3 修改法律法规落实职能

改革后,《中华人民共和国安全生产法》中在防雷职能方面“负有安全生产监督管理职责的部门”的部门已从气象部门调整为气象、建设及其他相关专业部门。应根据调整后的建设工程管理范围和谁审批、谁监管的原则,及时修订《气象法》和地方法规规章,删减气象部门超范围管理职能,赋予建设和其他专业部门管理职责。对气象部门规章及时修订,删减气象部门超范围管理职责。

4.2 创新法律制度适应地方审批改革要求

创新法制,建立与地方政府容缺受理、企业承诺制等改革相适应的部门规章,让地方审批改革处于法的框架下实施,为国家审批制度改革的法制建设提供经验。

4.3 推动政府落实职能

推动地方政府成立公益类事业机构,承接防雷公共服务职能;将防雷工作纳入地方社会发展规划;将防雷安全纳入党委政府的目标管理考核体系或安全生产考核体系;将气象防灾减灾(防雷管理)工作纳入乡镇街道“三定”方案;将雷电灾害防御的组织管理经费纳入地方财政预算。

4.4 强化防雷监管职能的履行

4.4.1 依法调整配套制度

根据调整的法律法规,及时做好规范性文件的制订、清理、修订和废止工作,及时修订并公布气象部门防雷监管权力清单和责任清单,接受社会监督。

4.4.2 加强检测机构信用管理

强化防雷检测信用管理制度建设,建立气象部门全国统一的信用管理平台,加强征信管理和失信惩戒,促进检测机构信用水平的提升。

4.4.3 加强联合监管

气象、建设部门树立统一监管的理念,落实联合监管措施,解决部门职责交叉问题,不增加相对人分辨监管部门的义务,维护政府管理形象。