产教融合：完善职业教育和培训体系的关键之举——《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》解读

/余祖光

在全国职教战线认真学习党的十九大精神，积极推进“深化产教融合、校企合作，完善职业教育与培训体系”之际，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）（以下简称《意见》）亮相登场。《意见》是十九大之后发布的首个推动教育综合改革的重头文件，在总结近年来职业教育改革发展经验的基础上，扣住长期影响职业教育发展大局的企业主体参与不足、积极性不高和优化教育结构功能等关键问题，拿出治本之策。《意见》根据习近平新时代中国特色社会主义思想，以五位一体的总布局为统领，根据新经济体系将人力资源纳入产业体系的新要求，以职业教育与培训一体化的体系目标为依据，以“深化产教融合、校企合作”为体制改革、制度创新的必由之路，设计了综合改革的蓝图，制定了路线图和时间表。

一、《意见》扣住了职业教育发展中主体动力不足这一主要矛盾

职业教育与产业发展有着天然的紧密联系，教育与产业、学校与企业的合作反映了职业教育的本质特征。十八届三中全会首次使用了“产教融合”，十九大报告“深化产教融合、校企合作”将这一提法固定下来。这一提法是对以往产教结合、校企合作发展道路的充分肯定和进一步提升：所谓“肯定”，在于职业教育改革开放以来的发展，一直坚持服务经济、促进就业，依靠行业企业不动摇；所谓“提升”，就是要在新的发展布局和发展思路的统领下有所创新有所突破，解决教育供给与产业人才需求仍然存在的“两层皮”现象，解决职业教育的重要主体（企业）地位不明、参与不够、积极性不高的痛点和难点问题。职业教育的改革发展工作千头万绪，这个关键问题不解决，现代职业教育与培训体系就不能说基本建成。因为这一问题直接制约着职教和培训体系充分发挥服务产业经济、促进就业和促进青年全面发展的功能，同时制约了党统一领导下的政府、企业、学校、学习者和社会多元共治的办学体制的建立和完善。

以往产教结合、校企合作的长期努力和经验积累，体现了中央和地方政府的重视，在教育部门努力下，一批骨干示范学校和有实力的企业形成了有效的合作机制。2010年以来，教育部倡导每年都组织若干行业企业与职业教育的对话合作活动，教育部组建的59个行业教育指导委员会在职业教育标准制定、专业建设、教学改革方面发挥了积极作用，特别是在定期与教育部门交流本行业发展动态及其对于人才培养的需求信息和意见建议方面发挥了重要作用。然而，由于没有通过组织建设、法规建设形成产教融合、校企合作制度，所以，深入的产教融合、校企合作仍然停留在部分发达地区、先进行业、具有实力的学校与企业之间，典型虽不少但推广起来困难不少。由于缺乏真正意义上的制度创新，许多改革（比如现代学徒制试点）难以深入下去。因此，《意见》以深化产教融合为主要任务，扭住了影响职业教育现代化建设的关键问题，并通过试点城市、试点企业实施改革，将会对现代职业教育和培训体系的建立做出重要贡献。

二、《意见》出台顺应了我国新时代有利于职业教育发展的大势

党的十九大对教育工作做了系统性和全局性的部署，其中“优先发展教育事业”是总战略，“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”。《意见》的出台正值中央政治、经济、社会、文化和生态五位一体的总体布局得到贯彻之时，这一布局改变了以往单纯以某一方面为中心的做法，使得与政治、经济、社会等相关的职业教育受到全面重视，得到多方面的政策支持。

企业主体地位的明确和参与职业教育责任的确认，还要归功于现代经济体系的构建。其中，新的产业体系将实体经济、科学技术、金融和人力资源列为必要构成要素，使支持教育、参与职业教育成为新形势下企业自身的需求与责任，而不仅仅是企业外在的负担。同时，职业教育与培训体系连为一体，对企业来讲更迫切的在职员工培训成为职业教育的重要组成部分，这也必然增强职业教育对企业的吸引力。在此情况下，强调企业在职业教育中的主体责任更加顺理成章。

十九大提出：我们的发展要以人民为中心。职业教育涉及千家万户，关乎亿万青年人的前途命运，如何提高职业教育的吸引力，不仅要优化职业教育自身的教育环境和质量，还要改善职业教育毕业生的生存和发展空间，这也是影响职业教育发展的重要外部环境。十九大之前，中共中央、国务院印发的《新时期产业工人队伍建设改革方案》对于产业工人和技能人才在政治地位、素质提高和权益维护诸方面都给予了有力的政策支持。同时，责成全国总工会牵头落实相关政策措施。这对于未来的产业大军——职业教育的学生来说无疑是一种极大的鼓舞。这也是从根本上增强职业教育对青年吸引力的有力导向，同时，工会作为产业工人和技能人才的代表介入职业教育，无疑将大大增强职业教育学生这一主体的发展动能。

三、《意见》遵循了职业教育规律，借鉴了世界先进经验

（一）部门协同与政策组合

由于职业教育至少涉及教育、产业经济和劳动就业三个主要方面，难以只依靠一个政府部门单独管理，因此，包括我国在内，世界上多数国家往往采取在中央政府统领下由一个部门牵头若干相关部门协同管理的方式。其中最为典型的是德国双元制职业教育，其职业基础和专业知识教育由职业学校负责，归教育部门管理；其职业技能培训由行业负责、企业承担，因此由经济部门归口管；其职业咨询与指导以及劳动市场信息服务由劳动就业部门负责。职业教育的重要决策要通过内阁对职业教育年度报告的研究来决定，而职业教育年度报告这一重要文件要分别由教育、经济和劳动部长签署。部门协同管理的确增加了协调成本，但其优势在于，能够全面发挥政策合力，其出台的政策，并不是单一方面的政策，而多是教育、经济与就业的政策组合。

（二）多元共治与利益平衡

教育治理是指“通过一定的机构设置和制度安排，协调各类社会组织、利益群体和公民个体，共同管理教育公共事务，推动教育发展的过程”（褚宏启，2014）。职业教育治理的特征是多主体参与，利益相关者多元化，以政府、企业、学生、学校为主形成多元共治的体制，其重心在于政府管理和学校内部管理两个层面。利益诉求的充分表达与有效整合是教育治理的精髓，因为企业和学生等最清楚自己需要什么，他们参与了决策才能更有效地解决办学中的问题。在事关多元办学主体切身利益的产教融合、校企合作的政策、制度制定中，需要有一个积极的竞争性环境，即“一个制度的出现并不是一个集团孤立行动的产物，而是在不同集团之间讨价还价、相互博弈的结果”（程虹，2000）。政府这一主体并不代表自身的利益，主要是发挥利益平衡的公平、公正作用，政府既不是企业一家之言的“传声筒”，也不是单纯的家长代言人。

（三）委托代理与契约体系

现代学徒制是现代职教制度中的典型代表。学徒制利益相关者之间存在着广泛的委托代理关系。由于职责和能力的局限，政府自己不能直接开展学徒培训、研究和试点等执行层面的工作，很多国家通过法律、政策与审核等形式，委托有关机构代理自己执行相关任务。同样，由于资格和能力的局限性，企业也会委托职业教育与培训机构为自己所雇佣的学徒以提供理论和知识为主的学校本位教育（刘育锋，2018）。实际上，职业教育的多元共治是在政府、企业、学生、学校和相关社会组织间通过建立各种契约关系达成的。只不过政府与其他主体的契约是通过政策和行政措施形式呈现的，也可以称为不完全契约，而其他主体之间的契约关系则是完全契约关系。

（四）产教融合构建共同文化基础

无论是全方位深层次的产教融合还是最基础的校企合作，都是一种跨界和一定程度上的跨文化合作，不仅需要协调关系、平衡利益，还需要建立高度的文化共识，建设性解决文化冲突问题。校企共同的文化可以在学生——未来的企业员工身上体现出来。对此，十九大报告提出：建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，弘扬劳模精神和工匠精神，营造劳动光荣的社会风尚和精益求精的敬业风气。其实这就是社会主义核心价值观指导下的现代产业文化，这既是产教融合育人的基础，也是产教、校企深度合作的文化基础。

四、《意见》根据习近平新时代中国特色社会主义思想创新了政策思路

（一）教育、经济、就业政策组合增强了改革的系统性

《意见》是涉及教育综合改革、全面提升人力资源质量的政策文件，但政策设计的期望并没有局限于教育，而是期望达成“提高教育质量、扩大就业创业、推进经济转型升级、培育经济发展新动能”的综合性经济社会发展目标。政策设计的思路是促进人才供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合，一方面教育质量提升培养了高素质创新人才和技术技能人才，另一方面加快了实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系建设。在此，多部门联动和政策组合，正是产教统筹规划、协同推进解决教育、经济和就业之间不协调、不吻合、相脱离等问题的一剂良药，多部门联动和政策组合也有利于发挥我国社会主义统一领导、统一认识、统一行动的制度优势。

（二）四链联动机制增强了改革的整体性

产教融合作为高等教育、职业教育融入国家创新体系、支撑产业升级转型的重要举措，必须融入经济转型升级各环节，贯穿于人才开发全过程方能发挥其作用。“产业链—创新链—教育链—人才链”四链联动既是对教育链、人才链的提升，也是对产业链、创新链的优化。《意见》对产业体系中新增加的人力资源的实现形式和社会协作指明了路径，对于提高教育人才培养相关性、有效性和科技创新支撑产业发展的应用性做出了合理、可行的制度安排和机制设计，其中的新思路和新举措源于习近平新时代中国特色社会主义思想的总体布局和政策思路。

（三）“四位一体”增强了推进工作的协同性

深化产教融合目标的达成，不仅需要协调联动的工作机制，还需要有政府企业学校行业社会的协同推进的工作格局。这个工作格局其实也是《意见》中希望健全的多元化办学体制。这个体制并不是新的提法，但在新形势下更加明晰地强调了各主体方责权利边界，同时，强化了企业主体实际上的弱化地位和作用。《意见》通过政策主导和组织分工凸显了政府统筹和整体规划的作用，通过明确主体地位、在科研创新和人才培养中的主导作用强化了企业的重要主体作用，通过人才培养改革主线明确了院校改革走向，通过界定主体地位功能明确了行业和社会组织发挥供需对接服务的主要功能。

（四）完善政策措施拓展了改革广度和深度

《意见》不仅是产教融合的蓝图，而且是具有可操作性的施工计划，其政策工具具有较强的支持力度。一是在“十三五”期间实施产教融合工程，支持一批中高等职业学校加强校企合作、开展高水平应用向本科建设试点。支持中西部面向产业需求，强化实践教学环节建设。二是支持有较强代表性、影响力和改革意愿的城市、行业、企业开展试点。三是优化政府投入，完善符合职业院校产教融合特色的拨款机制，并鼓励金融支持。四是加强产教融合方面的国际交流与合作。

五、对《意见》落实的几点建议

（一）一项好的政策关键在于落实

《意见》作为具有系统性、整体性和协同性的教育综合改革政策文件，其政策目标长达10年，落实任务比政策制定更加艰巨，建议注重以下三点。

其一，鉴于《意见》体现了新的改革思路、办法和措施，需要在执行层面开展深入的学习和研讨，以统一认识、正确理解、恰当把握尺度；其二，《意见》只是深化产教融合这项改革的纲领文件，随着实施中的工程与试点的开展，具体的操作性政策、标准和程序还将逐步完善；其三，《意见》的落实并非一个“政策制定—实施—效果评估”单向的过程，而是一个“政策制定—实施—效果反馈—政策完善—继续实施—继续反馈—继续完善”的循环过程。

（二）注意落实政策中的抓重点、补短板、强弱项

《意见》要取得效果重点在于企业主体地位的落实和产教融合、校企合作积极性的调动，只有抓住这个重点，其他主体的作用才能更好地发挥。如何从职业教育身处其中的劳动就业市场的角度，看待企业与学生的准雇佣市场关系、学校与企业的委托代理关系，从而更加尊重企业的市场主体地位，都是需要深入研究和正确理解的问题。职业教育政策设计的短板往往在于政策本身的标准、程序不够具体和细化，难以适应多元主体合作中的复杂关系，因此，有必要通过工程与试点在实施中不断完善其科学性、可行性和有效性。职业教育政策实施中最薄弱的环节是“政策反馈”，政策实施效果的及时、客观反馈，是政策效果检验、政策修正和出台后续政策的重要依据，而现实中这是最弱项，虽然早就有前期政策调研、第三方评估等要求，但实际工作差距较大，必须采取强有力的弥补措施。比如，我们不仅要引入第三方评估，还要注意利用不同主体间的不同利益优先领域对职业教育改革的效果进行多角度评估，以求获得更加客观的政策效果反馈。

（三）注重深化产教融合文化的建设

深化产教融合是周期长达10年、范围涉及产业与教育、学校与企业的综合改革，需要从战略高度从长计议，在改革中以“坚持以人民为中心，一方面促进人的全面发展，另一方面促进社会全面进步”为宗旨加强产教融合方面的文化建设。从物质文化看，要注重其通过结构、功能所体现的文化特色，合作的场地、设备、环境、知识软件等都要有明确的合作功能与融合特征。从制度文化看，要注重参与公平、程序公正的文化特征，具体合作“游戏规则”的制定不能忽略任何一方利益相关者，更不用说任何一方重要主体，应有利益诉求、合理博弈和公正的利益平衡的必要程序；合作执行中要注意用制度规范引导各方行为，避免各群体之间的冲突，即使有了冲突也要采取建设性解决措施加以化解。从精神文化看，要注重文化先导改革、文化凝聚合作组织的作用，要通过实际合作和文化交流、沟通逐步在利益共同体的基础上建立文化共同体，通过资源共享、利益共赢和文化共识，形成具有内在动力的产教融合共同体。