社会组织与贫困治理：国外的典型模式及其政策启示

陈成文　陈建平

(江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌　330013)

社会组织在贫困治理中具有天然的行动优势。在国外,社会组织的主要活动领域几乎都与贫困问题有关。一些国际著名社会组织, 如国际红十字会(LRCS)、行动援助(Action Aid)、乐施会(OXFAM)、关怀国际(CARE international)、世界宣明会(World Vision)、救助儿童会(Save the Children)、无国界医生组织(Medicines Sans Frontiers)等等,都是国际社会反贫困领域的重要力量。①王名：《NGO及其在扶贫开发中的作用》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2001年第1期。英国国际发展部(DFID)就指出，这些社会组织就是旨在解决贫困问题的国际网络和发声筒②Stroup, Sarah S. Borders among Activists:International NGOs in the United States, Britain, and France. Cornell University Press, 2012,p56.。不仅欧美发达国家的社会组织在贫困治理中扮演着重要角色，发展中国家成功利用社会组织进行贫困治理的例子也数不胜数。例如，孟加拉的格莱珉、印度的自我就业妇女协会通过富有成效的工作准确地识别出了最需要扶助的贫困群体, 从而提高了贫困治理的成效。③郑光梁、魏淑艳：《浅议国外非政府组织扶贫机制及其启示》，《辽宁行政学院学报》2006年第8期。国外社会组织在扶贫资源动员与路径选择两个方面均已形成了一些典型的理论与经验模式，学习和借鉴这些典型的理论与经验模式，必将为完善我国社会组织参与精准扶贫的政策体系提供诸多有益的启示。

一、关于扶贫资源动员

杰弗里·菲佛和杰勒尔德·R·萨兰基克提出了组织资源依赖理论，认为组织生存的关键是获取和维持资源的能力*杰弗里·菲佛、杰勒尔德·R·萨兰基克：《组织的外部控制：对组织资源依赖的分析》，东方出版社2006年版，第2页。。这种资源获取和维持能力实质上是由组织的资源动员模式决定的。因此，社会组织要有效地进行扶贫活动，就必须具备高效、可持续的资源动员模式。只有拥有高效、可持续的资源动员模式，社会组织才能获得足够的资源去帮助贫困群体摆脱困境。经过多年的扶贫实践，国外社会组织形成了政社合作、社社合作、社会企业三种典型的扶贫资源动员模式。

(一)政社合作模式

政社合作指的是政府与社会组织之间的合作。政社合作模式的产生主要基于“政府失灵”理论。政府失灵是指在社会服务供给中，由于自身的某些特征和缺陷，政府的服务供给缺乏效率。在反贫困实践中，政府失灵会导致扶贫政策低效以及贫困群体瞄准偏差等问题*苟天来、唐丽霞、王军强：《国外社会组织参与扶贫的经验和启示》，《经济社会体制比较》2016年第4期。。而通过与社会组织合作实施扶贫项目，政府可从项目实施者向监督者、检查验收者等角色转换，从而保证扶贫项目高质量、高效率地实施和完成。在这个过程中，政府为社会组织提供资金和政策支持，社会组织则帮助政府完成调查、规划、设计、服务等诸多细致的工作。事实上，政府与社会组织合作实施扶贫，不仅能有效克服政府失灵现象，而且还能弥补社会组织在扶贫活动中的诸多不足。美国霍普金斯大学政策研究所教授莱斯特·M.萨拉蒙(Lester M.salamon)等人于1992年提出了政府-非营利组织关系的类型学理论，将政府与社会组织的关系划分为四类*Gidron, Benjamin, R. M. Kramer, and L. M. Salamon. Government and the Third Sector: Emerging Relationships in Welfare States. 1992,p108.。萨拉蒙还提出了志愿失灵，他指出，慈善组织的业余性和家长作风以及服务对象的特殊性，会导致慈善供给不足和慈善特殊主义。因此他强调政府与社会组织应该建立合作和互补关系，这样可以避免二者的弱点*Salamon,“Rethinking Public Management: Third Party Government and the Changing Forms of Government Action”inPublic Policy，1981,29(3)．。

在国外，政社合作模式在反贫困行动中被许多国家所践行，并且收到了良好的效果。美国社会组织经常与政府配合，代替政府承担一些公共职能，两者优势互补，信息共享，政府不但对社会组织的部分慈善项目进行拨款，而且与其开展各类合作，将许多福利拨款也交由社会组织去发放。*丛春霞、方群：《中美贫困群体社会支持机制的比较与借鉴》，《社会保障研究》2016年第1期。美国许多社会组织的发展也是由政府推动实现的。在克林顿时期，美国政府在社区社会组织的发展中起着重要的作用。当时的政策鼓励社区与当地的居民、商人、地方政府、社会组织等通过合作共同解决发展问题，在这个过程中，美国政府并不直接干预社会组织，更多的是提出指导性的政策以及提供由政府拨款的项目。*Garkovich，Lorraine E．．A Historical View of Community Development．In，ROBINSON Jerry W．，Jr．，GREEN Gary Paul( Eds) ．Introduction to Community Development: Theory，Practice，and Service-Learning．Sage，2011.统计显示，美国社会组织在1997年度的总收益为6650亿美元,其中31%的收入来自政府*续亚萍：《美国非政府组织反贫困研究》，河北大学硕士论文, 2009年。。日本也是一个重视政社合作的国家。20世纪30年代发展起来的日本町内会是日本社会治理中不可或缺的城市居民自治组织。町内会与基层地方政府之间是一种指导与合作的关系，它很像地方政府的二级承包商，经常要协助行政机构工作。町内会要协助政府预防和应对地震等大规模自然灾害，协助红十字会和政府搞募捐。*韩铁英：《日本町内会的组织和功能浅析》，《日本学刊》2002年第1期。在德国，社会组织更多是强调公益原则，而较少强调自愿原则。因此，社会组织主要的经济来源是国家资助，而非个人或企业的自愿捐赠，即社会组织在国家的资助下开展公益工作。国家与社会组织之间密切而稳固的合作关系使得德国社会组织的专业化程度较高*张威：《国家模式及其对社会政策和社会工作的影响分析——以中国、德国和美国为例》，《社会工作》2016年第3期。。

在一些发展中国家的反贫困运动中，政府与社会组织的合作也取得了较好的效果*陈成文、黄开腾：《制度环境与社会组织发展：国外经验及其政策借鉴意义》，《探索》2018年第1期。。孟加拉国的普罗西卡(Pmshika)与政府一道帮助解决贫困农户的贷款问题*Sanyal, Bishwapriya. "Cooperative autonomy : the dialectic of State-NGOs relationship in developing countries." Geneva Ilo Research1(1994):130.。智利政府与社会组织就扶持农业服务订立转包契约，在技术等方面通力合作扶助农民*郑光梁、魏淑艳：《浅议国外非政府组织扶贫机制及其启示》，《辽宁行政学院学报》2006年第6期。。在印度，社会组织的一个鲜明特征是，其与政府是一种伙伴关系，他们获得政府的资金支持以执行政府的项目。印度“全国贫民窟居民联合会”(National Slum Dwellers Federation)与“促进地区资源中心协会”(SPARC)一道，从政府手中获得为贫民窟地区建造公厕的项目，为住户提供卫生设施。*廖明中：《城市化背景下的贫民窟挑战及对策：国际经验与启示》，《中国经济时报》2005年9月。在印度基层自治中扮演着重要角色的邻里委员会一般由10个左右的邻里小组(以一名社区居民志愿者为中心)组成。经过正式登记的邻里委员会在从事直接管理活动时，即可以申请政府的UBSP项目资助。为了推动UBSP项目的深入开展，印度各级政府中负责UBSP项目协调和推进的部门也都非常重视与政府其他部门、各种社会组织以及银行等机构加强合作。*戴雪梅：《国外基层民主与社会自治组织的镜鉴》，《传承》2009年第12期。

(二)社社合作模式

社社合作指的是社会组织之间的合作。这种社会组织之间的合作扶贫运作模式可以发挥不同社会组织的优势,不仅可以解决单一社会组织的资金不足问题，而且可以使扶贫项目的运作和开展更加专业化，更加具有针对性，从而使贫困治理的运行更有成效。在国外一些发展中国家的反贫困活动中，其参与主体除了当地的社会组织之外, 还包括其他国家的或国际的致力于反贫困事业的社会组织。不同层次的社会组织彼此合作、取长补短, 协同致力于扶贫事业。*郑光梁、魏淑艳：《浅议国外非政府组织扶贫机制及其启示》，《辽宁行政学院学报》 2006年第6期。在美国，不同的社会组织之间往往存在着大量的合作。美国的社会组织中存在着一类比较特殊的社会组织——资金中介组织。这类社会组织包括基金会、联合筹款组织和专业筹款机构三类。在反贫困活动中，这一类社会组织并不陷入到具体的事务中去，而是发挥其在资金和知识方面的优势，把资金交给具有资产建设能力的社会组织去具体实施。创立于1936年的美国福特基金会就属于这一类社会组织。福特基金会*注：福特基金会成立于1936年，初始资金为福特汽车公司的亨利·福特及其子埃德塞尔·福特捐资的股票和其他资产。福特基金会的活动资金都来源于基金会自身所拥有的基金投资所得，基金会不接受任何机构、企业或个人的捐款。既不去“筹钱”,也不去“花钱”,而是专注于“给钱”，即如何通过受理申请、审查立项把资金划拨到可以信赖的申请者和他们的项目中去。目前世界范围内已有9000多家机构和组织得到过福特基金会的资助*续亚萍：《美国非政府组织反贫困研究》，河北大学硕士论文，2009年。。正是由于不同专业优势的社会组织之间的合作可以有效提高扶贫成效，因此，不少国际社会组织规定其扶贫项目必须通过地方社会组织来完成。美国温洛克国际农业开发中心(Winrock International Institute for Agricultural Development)就规定他们的扶贫项目必须与当地的社会组织合作，而不是与政府机构合作。*李涛：《中印非政府组织(NGOs)及其在扶贫开发中的作用研究》，《亚太经济》2007年第1期。在非洲的反贫困活动中，国际社会组织一般先将援助传递给非洲本土非政府组织中的基层支持组织, 再通过基层支持组织, 将援助的资金、技术、物品或人力资源进一步传递至穷人。*李湘云、王涛：《论国际非政府组织在非洲的扶贫模式及成效》，《思想战线》2011年第5期。

在帮助发展中国家进行反贫困的实践中，国际社会组织注意到:发展中国家当地社会组织的能力如何,直接关系到他们项目的成败。因此，在合作中，国际社会组织会开展各种形式的培训、信息交流和技术指导等,用于支持发展中国家当地社会组织的能力建设。*王名：《NGO及其在扶贫开发中的作用》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2001年第1期。在孟加拉国，不同的社会组织也会通过交流来促进贫困地区人道主义的进步和社会组织的发展*Begum, Syeda Feroza, S. H. Zaman, and M. S. Khan. "Role of NGOs in rural poverty eradication: A Bangladesh observation." Brac University(2004).。也就是说，不同社会组织之间的合作还能促进彼此的发展。

(三)社会企业模式

越来越多的社会组织正采用直接的市场手段进行反贫困活动，最为典型的是正在兴起的社会企业。它们追求将商业手段用于最大化改善贫困群体的生存状况，而不是追求股东利润的最大化。关于社会企业的定义有很多，一般认为社会企业是一个将商业手段用于最大化改善人类和环境福利的社会组织*苟天来、唐丽霞、王军强：《国外社会组织参与扶贫的经验和启示》，《经济社会体制比较》2016年第4期。。斯坦福大学舒曼提出了构成社会企业的三个基本要素：一是创造团体财富, 要求建立新的收入流而不是依靠稀缺的慈善捐助；二是参与竞争, 要求有组织地、有效地和专业地与其他社会企业竞争各种资源；三是观察能力,要求社会企业家关注真正的不公平和痛苦。*彭秀丽：《社会企业理论演进及其对我国公共服务均等化的启示》，《吉首大学学报(社会科学版)》2009年第2期。与传统的社会组织相比较，社会企业的创新性、可持续性更强。社会企业在追求社会使命的同时，还能够与商业企业一样吸引风险投资，实现规模扩张。社会企业不仅能在扶贫领域创造出可持续的商业模式，而且还可以激励传统企业承担更多的社会责任。社会企业一般通过以下四种市场机制发挥扶贫作用：一是在其主营业务领域雇佣或训练大量的穷人，帮助他们自力更生，而不是仅仅作为廉价劳动力使用；二是以可负担的价格为穷人生产或提供必要的产品或服务；三是以合理的利率为穷人提供信用贷款，而且不涉及任何不公正或不道德的借贷行为；四是为穷人提供技术、材料或财务援助，帮助他们参与到家庭商业作坊中来。*UNDP.Social Enterprise：A New Model For Poverty Reduction And Employment Generation：An Examination of the Concept and Practice in Europe and the Commonwealth of Independent States，http://www.undptkm.orgwww.undptkm.org/content/dam/turkey/docs/Publications/PovRed/Social_Enterprise.pdf

社会企业以商业手段解决社会问题的模式很好地解决了社会组织的筹资问题。在传统社会组织的资源动员模式中，社会组织的经费主要来源于政府购买(补贴)或慈善捐赠，当政府购买(补贴)或慈善捐赠的资金不足时，社会组织就难以生存。而社会企业的资源动员模式可以有效解决社会组织的筹资问题，继而摆脱单纯依赖政府购买(补贴)或慈善捐赠获得资金的限制。在英国，社会企业的运行理念已被社会组织广泛运用。根据英国慈善组织2009—2010年度的统计数据，在年收入不到1万欧元的小型慈善组织中，39.6%的收入来源于投资回报，35.4%的收入来源于商业活动，18.1%的收入来源于捐赠，2.8%的收入来源于志愿组织的捐赠，4.2%的收入来源于政府；在年收入超过1百万欧元的大型慈善组织中，34.8%的收入来源于投资回报，14%的收入来源于捐赠，44.9%的收入来源于政府，4.1%的收入来源于商业活动，1.6%的收入来源于志愿组织捐赠，还有0.1%的收入来源于彩票。可以说，投资回报、商业活动已成为英国慈善组织最主要的资金来源*National Audit Office，2012．“Regulating Charities: A Landscape Review，Briefing for the House of Commons Public Administration Select Committee．”https://www．nao．org．uk．。在一些发展中国家的反贫困运动中，一些社会企业也取得了较好的效果。例如，孟加拉乡村进步委员会(BRAC)用自身的商业和投资回报发展、试验和引进全世界最具创新精神的扶贫项目。致力于通过金融服务使贫困群体的生活发生积极变化的欧洲OIKOCREDIT,通过投资加纳KuapaKokoo合作社，不仅为当地贫困居民提供了实质上的帮助，而且创造了经济效益与社会财富。*李健、张米安、顾拾金：《社会企业助力扶贫攻坚：机制设计与模式创新》，《中国行政管理》2017年第7期。

政社合作、社社合作和社会企业三种资源动员模式也是相互补充而非替代的关系，不同资源动员模式的成功叠加有利于化解单一资源动员模式无法解决的社会组织的生存性问题。在国外社会组织的发展实践中，一家社会组织往往同时运用政社合作、社社合作和社会企业三种资源动员模式来提高自己的生存能力和竞争能力。一些初创社会组织由于自身造血能力不足、名牌知名度不高，往往会选择与政府部门合作，通过获得购买服务来发展自己，同时它们又会不断扩展自己的品牌，寻求与其他知名社会组织特别是国际社会组织合作，以摆脱对政府部门的生存依赖。很多社会企业在成立之初，通常会引入知名国际社会组织作为其股东以获得足够的资金支持。如Shokay的最大股东Ventures in Development(ViD)就是一家资金雄厚的非营利性组织，专注于对各种社会组织进行扶植和培养*参见《Shokay创始人乔琬珊：让商业目标与社会贡献相交织》，http://finance.qq.com/a/20090812/004529.htm.。

二、扶贫路径的选择

每一个组织都有其价值和使命。相对于政府和企业组织而言，社会组织将帮助弱势群体、服务社会、解决社会问题作为自身追求的价值和使命。这一价值和使命与人类贫困治理的核心价值追求具有内在的一致性。因此，社会组织在扶贫活动中具有天然的行动优势。要充分发挥这种行动优势，社会组织还必须探索出最佳的扶贫路径。为了寻找到最佳的扶贫路径，国外社会组织在扶贫实践中开展了大量创新工作，已经形成了慈善救助、增能赋权和岗位开发三种典型的扶贫路径选择模式。

(一)慈善救助模式

在国外发达国家早期的反贫困活动中，特别是20世纪50年代以前，慈善救助一直是国外社会组织反贫困活动的主要形式。这种慈善救助模式主要表现为直接援助，即直接为贫困人口提供各种资金、物资等援助，其目的是满足贫困对象的基本生活需求。这种扶贫路径在当前中国的扶贫实践中即体现为“输血式扶贫”。国外发达国家慈善救助式扶贫的产生主要得益于其慈善理念、志愿精神渗透于社会文化的各个角落。如美国人认为，向穷人提供慈善救助是优秀公民的义务*冯英、穆风龙、聂文倩：《外国的慈善组织》，中国社会出版社2008版，第50页。。在这种文化背景下，国外发达国家的社会组织在贫困治理中都拥有丰富的资金来源和群众基础。

国外社会组织的慈善救助式扶贫路径最早可追溯到中世纪的英国。当时的英国，国家的赈灾和救济职能不足，也缺乏必要的社会保障制度，社会救助职能主要通过社会组织和一些生产组织对穷人开展的慈善救助服务来进行*陈成文、黄开腾：《制度环境与社会组织发展：国外经验及其政策借鉴意义》，《探索》2018年第1期。。在中世纪，教会是英国社会事业的最大资助者，是英国慈善救助服务的最大施主。修道院与城市慈善组织则是当时英国教会开展慈善事业的直接实施者。教会往往会利用自身的收入为城市慈善组织提供经费支持，再由城市慈善组织为穷人和丧失劳动能力者提供衣食和住所。*雍正江：《社会流动与近代早期英国社会保障制度的孕育》，《中共杭州市委党校学报》2013年第6期。英国史学家阿萨·布里格斯(Asa Briggs)在《英国社会史》中就指出：“教会在中世纪英国社会问题的解决中表现最为突出。他们依托修道院和城市慈善组织以提供衣食的方式直接为穷人提供周济。”*[英]阿萨·布里格斯：《英国社会史》，商务印书馆1991年版，第213页。除了直接救助穷人，教会还为病人和流浪者提供帮助。在流行性疾病盛行时，教会便会组织救助机构为病人和流浪者提供庇护，不仅为这些人提供生活接济，还会为病人提供力所能及的诊断和救治。*Christopher, Lawrence. "A social history of medicine." Science178.4064(1972):975-976.在中世纪，英国城市中的行会也在慈善救助事业中扮演着十分重要的角色。这些行会除了行使经济和管理职能外，还在英国的很多城市中开展慈善救助服务。据统计，当时英国的行会在全国各地建立了400多个慈善组织。*[法]布瓦松纳：《中世纪欧洲的生活和劳动》，商务印书馆1985年版，第215页。然而，到了16世纪中叶，由商品经济和资本主义发展带来的剧烈社会流动摧毁了英国传统社会的组织结构，瓦解了传统社会自身的救济功能。相关统计显示，16 世纪中叶，英国大约有664 座修道院，110 座教会举办的养育院，2374 个教会举办的施物所被解散，在这些场所接受过救济的贫民达到了8.8 万人。*雍正江：《社会流动与近代早期英国社会保障制度的孕育》，《中共杭州市委党校学报》2013年第6期。一直到17世纪末，英国的社会组织才又迎来了新的发展机遇。英国于17世纪末颁布了《慈善法》和《济贫法》,1824年废除了禁止结社的条例,1832年颁布了《新济贫法》,在这些法案的影响下,英国先后又出现了许多开展慈善救助活动的社会组织。*张维娜：《非政府组织在城市反贫困中的角色与模式研究》，大连理工大学硕士论文，2007年。美国早期社会组织的反贫困行动也以慈善救助为主。它们关注贫困群体的基本生存状况，试图通过为贫困对象提供维持基本生存需要的人道主义援助和物质支持来缓解社会不平等现象。1897年，在美国波士顿及周边地区,一个基督教团体发起向15万穷人免费提供圣诞晚餐的活动。*续亚萍：《美国非政府组织反贫困研究》，河北大学硕士论文, 2009年。这个基督教团体就是现在著名的国际慈善公益组织救世军(Salvation Army)。

(二)增能赋权模式

“增能”意指“使有能力”，强调通过挖掘或激发服务对象的潜能来提高他们自身对生活和工作的掌控能力。增能的对象往往是在经济地位、社会境遇上处于不利地位，被排斥在主流社会群体之外的弱势群体。增能即是要通过一定的社会政策或援助方式为这些弱势群体营造或提供平等接近资源的机会，并帮助他们提高对资源的利用能力。*王晓东：《赋权增能视角下农民工社会救助模式转型——呼和浩特市个案研究》，《人口与发展》2013年第6期。“赋权”是赋予权力或权威的过程,是把平等的权利通过法律、制度赋予服务对象并使之具有维护自身应有权利的能力。透过这一过程,人们变得具有足够的能力去参与影响他们生活的事件和机构,并且努力地加以改变。*董小苹：《1992—2012:中国青少年的社会参与》，《青年研究》2013年第6期。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森分析了权力与贫困之间的关系，并把发展人的可行能力看作是消除贫困的更重要的方法。*[印度]阿马蒂亚·森：《贫困与饥荒》，商务印书馆2001年版，第198页。“发展人的可行能力”实质上就是一个增能赋权的过程。也就是说，在扶贫实践中，不能单纯地从字面意义上对“增能”“赋权”这一对概念进行严格的区分，而应该从整体上将它们理解为“发展人的可行能力”。基于上述理论视角，越来越多的社会组织在扶贫方式上开始注重对贫困对象进行赋权增能，发动贫困对象参与项目的设计、实施以及监测和评估，以及通过教育、技能培训、健康服务等提升贫困对象的资本。为促进可持续发展和消除世界贫困，英国国际发展部(DFID)于1999年提出了可持续生计分析框架，指出穷人的资源不单单是手中掌握的现金资本，还有物质资本、自然资本、社会资本和人力资本。*DFID，1999．Sustainable Livelihoods Guidance Sheets．London : Department for International Development．

美国农民丹·威斯特在思考如何分配有限的食品给困难人员时提出了“给人一杯牛奶，不如助人养头奶牛”的扶贫理念。*李迎生、吴咏梅、叶笛：《非营利组织社会服务的改革与创新:以民族地区反贫困为例》，《教学与研究》2012年第8期。基于这一理念，他于1944年在美国成立了国际小母牛项目组织。在美国国际小母牛项目组织与中国政府合作实施的村级扶贫开发工作的实践中，该组织充分尊重民意，逐家逐户上门了解情况，征询意见，听取心声，召开各种会议，从不擅自作主，而是由与会人员写条子把村民最迫切需要解决的事一一写出，再通过排序选出最急需要解决的问题，将其列为扶贫规划。该组织还帮助村民选举产生由人大代表、“三老”和贫困户代表组成的项目管理理事会，负责资金管理以及项目的监督和验收等具体事务*曾晓平、邹春林：《扶贫：唤醒贫困农民参与意识——江西省乐安县开展NGO与政府合作扶贫纪事》，《老区建设》2007年第12期。。印度政府与社会组织合作实施的UBSP项目也非常重视贫民特别是女性贫民的积极参与。在参与UBSP 项目的过程中，妇女们接受了专门的培训和指导，变得更为自信，不再害怕在家庭内部和公众场合表达自己的需求和愿望。成长起来的妇女还受到鼓励，组建了属于自己的非政府组织。妇女们积极参与公共活动，1995年有100 多名妇女志愿服务者参加了地方选举，成功获选的就有60多人*戴雪梅：《国外基层民主与社会自治组织的镜鉴》，《传承》2009年第22期。。在孟加拉国，社会组织在扶贫活动中将“加强人力资源开发、帮助贫困群体通过利用自身资源来实现脱贫目标、对妇女提供优先贷款权从而为家庭创造更多收入等”作为他们的行动任务和目标。*Begum, Syeda Feroza, S. H. Zaman, and M. S. Khan. "Role of NGOs in rural poverty eradication: A Bangladesh observation." Brac University(2004).

20世纪80 年代后，随着国际范围内社会组织的迅速发展，慈善救助式的直接援助扶贫路径逐渐被增能赋权式的各种形式的扶贫开发项目所取代。如：1972年成立于英国的行动援助组织(Action Aid)1998年度总开支6.78亿美元,其中有4.2亿美元用于各种形式的项目援助,占62%。关怀国际(CARE international)1998年度总开支3.39亿万美元,其中有约3.1亿美元用于各种形式的项目援助,占91%。*王名：《NGO及其在扶贫开发中的作用》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2001年第1期。这些主要针对非洲、亚洲、欧洲、拉丁美洲等贫困地区的扶贫开发项目涉及人力资本开发、社区发展等许多方面。

(三)岗位开发模式

增加贫困人口的就业机会，是解决贫困问题的最重要途径。这是因为让贫困人口有机会参与经济活动,可以有效提高其收入水平*李刚：《“包容性增长”的学源基础、理论框架及其政策指向》，《经济学家》2011年第7期。。由于受教育程度低、健康状况差、缺少劳动力流动所必需的费用等，贫困人口中的劳动者往往难以获得就业机会。也就是说，在劳动力市场的竞争中，贫困人口中的绝大多数劳动者不可能与其他劳动者处在同一起跑线上，这就需要政府和公众的直接援助。*朱玲：《改善资源分配,增强贫困人口就业能力》，《国际经济评论》2002年第2期。这种直接援助即表现为为贫困对象开发就业岗位。在我国扶贫开发实践中，专门针对贫困人群的岗位开发通常由政府部门和相关企事业单位来完成，如专门为就业困难人员设置的公益性岗位。从国外反贫困实践来看，社会组织在对贫困对象的岗位开发服务中也扮演着重要的角色。

美国的The Paradigm Project(简称TPP)在非洲进行实地调研后发现，当地有许多贫困居民所使用的炉具非常原始，这也是造成当地环境污染的重要原因之一。于是TPP成立了商业公司EzyLlife，专门研发和生产节能环保的炉具、净水器、太阳能灯等产品，以低廉的价格输出给贫困居民。与此同时，TPP也将岗位开发作为帮助非洲贫困居民摆脱贫困的策略之一。为了帮助贫困对象创造就业岗位，EzyLlife特地选择在贫困地区进行代理加工的方式生产产品，并且只在贫困地区发展经销商做推广和销售。*高正：《社企TPP:一边环保一边脱贫》，《中国社会组织》2015年第20期。在英国，岗位开发模式也被诸多致力于服务贫困群体的社会组织所运用。为帮助无家可归者和长期失业者，英国慈善组织Training for Life*注：Training for Life是一家由社会企业家Gordon D’Silva 和著名厨师Prue Leith共同成立的慈善组织。成立了Hoxton学徒餐厅。这家餐厅专门向无家可归者和长期失业者提供就业岗位，并对他们进行技能培训，同时帮助他们在餐饮服务业寻找其他的就业机会。自从1995年成立以来，Training for Life已经帮助10000多名长期失业的人重新就业，并创造了上百个新的工作岗位。同样，为了帮助无家可归者，为他们提供能够自力更生的机会，英国人罗高登·罗迪克和约翰·博德创办了The Big Issue*注：The Big Issue的运作由两个部分组成，一个是以有限公司模式存在，负责生产和配送杂志到街头的小贩；另一个则以非营利组织的形态存在，帮助这些小贩们解决造成他们无家可归的问题，重新取得生活的主控权。杂志。The Big Issue只选择英国流浪者作为自己的卖报人。流浪者可以赚取标价40%—50%的利润。The Big Issue不仅为流浪者带来了物质收入，而且培养了他们的能力与自信心。The Big Issue还成立了The Big Issue Foundation，致力于为杂志的销售人员提供心理咨询等各类帮助他们重返社会的服务。*参见《社会企业大科普》，http://blog.renren.com/share/335281493/15998724382.在一些发展中国家，社会组织的岗位开发式扶贫路径也在反贫困行动中取得了较好的效果。为了改善孟加拉贫困儿童营养不良的状况，孟加拉最大的社会组织格莱珉与法国乳制品公司达能合伙创办了格莱珉达能公司，以非常低廉的价格向贫困家庭销售酸奶。公司的运行并不仅仅只是注重如何提高贫困儿童的营养摄入水平，还注重于为当地贫困妇女提供就业岗位。格莱珉达能从工厂周边地区招聘了许多贫困家庭的女性,并对她们进行销售培训，让她们挨家挨户地进行推销，每销售一杯酸奶会获得1.5塔卡*注：塔卡是孟加拉国的流通货币，1人民币=12.4853孟加拉塔卡。的销售佣金。*参见《格莱珉达能:永不分红》，http://doc.qkzz.net/article/5cbcaab5-22d1-4e95-b9f9-d3210b5bca55.htm.目前，这种岗位供给模式也被一些社会组织运用在中国的反贫困行动中。乔琬珊(CarolChyau)创办的ShokayShokay将为牧民创造了多少就业机会、提高了多少收入作为自身追求的目标*参见《Shokay创始人乔琬珊：让商业目标与社会贡献相交织》，http://finance.qq.com/a/20090812/004529.htm.。为了实现这一目标，ShokayShokay选择直接从藏区牧民手里采购牦牛绒，而不是选择向价格更加低廉的生产厂家购买原材料。同时资助当地妇女建立生产合作社加工Shokay设计的产品，为这些妇女提供长期的工作机会和翻倍的收入。*李健、张米安、顾拾金：《社会企业助力扶贫攻坚:机制设计与模式创新》，《中国行政管理》2017年第7期。

慈善救助式扶贫路径属于“输血式”扶贫，侧重于直接“给予”，主要是帮助贫困对象解决基本生存需求问题；而增能赋权和岗位开发模式属于“造血式”扶贫，注重解决贫困对象的长期发展性问题，主要是帮助贫困对象实现可持续性发展。但是，慈善救助、增能赋权和岗位开发三种服务路径并非替代关系而是相互补充的关系，不同扶贫路径的成功叠加有利于化解单一扶贫路径无法解决的多源性贫困问题。也正是如此，在贫困治理中，一些社会组织的扶贫路径往往同时包含有慈善救助、增能赋权和岗位开发三种模式。如，一些社会组织在为贫困对象提供工作岗位的同时也注重增能赋权，培养他们的就业能力与自信心。而对于一些完全丧失劳动能力，或患有重特大疾病，增能赋权和岗位开发两种路径均无法帮助他们摆脱贫困的弱势群体，社会组织就会通过慈善救助这一扶贫路径来帮助他们解决基本生存需求问题。

三、国外社会组织贫困治理对我国的政策启示

精准扶贫资源配置的方式是多种多样的，既有行政组织配置，也有社会力量配置(包括市场组织配置、社会组织配置和公民个体配置)。其中，社会组织在贫困治理中具有得天独厚的优势。因此，在当前我国精准扶贫资源配置正面临着严重的“内卷化”的困境下*陈成文、吴军民：《从“内卷化”困境看精准扶贫资源配置的政策调整》，《甘肃社会科学》2017年第2期。，广泛动员社会组织参与扶贫开发是必然之举。正因如此，2016年12月，国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》明确提出了“社会组织和志愿者帮扶”的扶贫战略举措，强调：“支持社会团体、基金会、社会服务机构等各类组织从事扶贫开发事业。建立健全社会组织参与扶贫开发的协调服务机制，构建社会扶贫信息服务网络。以各级脱贫攻坚规划为引导，鼓励社会组织扶贫重心下移，促进帮扶资源与贫困户精准对接帮扶。支持社会组织通过公开竞争等方式，积极参加政府面向社会购买扶贫服务工作……制定出台社会组织参与脱贫攻坚的指导性文件，从国家层面予以指导。”*参见《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》，中国政府网，http://www.cpad.gov.cn/art/2016/12/3/art_46_56101.html.国外社会组织在贫困治理实践中发展起来的扶贫路径和资源动员模式对我国“十三五”期间脱贫攻坚具有重要的启示意义。这种启示意义就是要如期实现“十三五”期间打赢脱贫攻坚战，就必须制定有针对性的政策鼓励和引导社会组织从事扶贫开发事业。

(一)完善法律法规，优化社会组织的正式制度环境

制度是影响人类行为的一系列规则或规范。制度包括正式制度和非正式制度。正式制度是人们有意识建立起来并以正式方式加以确定的各种制度安排，如各种成文的法律、法规、政策、规章、契约等*陈成文、黄诚：《论优化制度环境与激发社会组织活力》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2016年第1期。。完善的法律法规是确保社会组织参与扶贫事业健康发展的重要外部条件。西方发达国家都有完善的社会组织法律法规，这也为社会组织参与扶贫提供了良好的法律保障。相比较而言，我国社会组织法律法规的制定严重滞后于社会组织的发展，影响其扶贫开发工作的正常运行。主要表现为社会组织立法层次和质量不高，可操作性不强，一些有法律效力的条例主要侧重于社会组织的登记注册，体现社会组织主体地位和相关权益的法律法规不足。当前必须从以下四个方面完善社会组织的法律法规的制定和实施：一是提高社会组织的立法层次，在《宪法》中增加对社会组织地位和基本制度的原则性规定，从法律上明确社会组织与政府组织、经济组织的平等地位。二是尽快出台《社会组织法》，对社会组织的地位、功能、权利、义务等明确规范。三是制定、出台有关社会组织参与扶贫攻坚的相关部门规章，进一步明确社会组织参与扶贫攻坚的权利与义务*张琦、贺胜年：《社会组织:2020年如期脱贫重要力量》，《团结》2016年第4期。。四是制定有针对性的优惠政策，激发社会组织参与扶贫的积极性。

(二)培育慈善文化，优化社会组织的非正式制度环境

非正式制度环境也是决定社会组织生存发展的重要外部条件。非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念、意识形态等*陈成文、黄诚：《论优化制度环境与激发社会组织活力》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2016年第1期。。社会组织扶贫是一种基于民众自愿捐献经济基础上的社会性民营救助行为，它的发展必须有相应的道德伦理和社会氛围做支撑*赵佳佳、韩广富：《香港社会组织扶贫及其启示》，《理论与改革》2016年第2期。。国外发达国家社会组织的繁荣离不开其慈善文化的支持。以美国为例，尽管美国推崇自由竞争和个人主义，但美国人在追求私立的同时还有着对弱者的同情心和社会的责任感。根据2013年世界捐赠指数报告的统计，美国捐赠综合指数名列世界之首，有1.58亿人进行过慈善捐赠，1.15亿人参加过志愿活动，1.97亿人参与过援助陌生人。2014年，美国民众的捐赠总额高达3583亿元，多达95.4%的美国家庭参与了慈善事业。*陶冶、陈斌：《美国慈善事业发展的历史、原因及启示》，《中国劳动关系学院学报》2016年第4期。这种渗透于社会各个角落的慈善文化正是美国社会组织的活力之源。因此，培育慈善文化，优化社会组织的非正式制度环境，对鼓励和引导社会组织从事扶贫开发事业具有重要的作用。慈善文化的培育，需要社会各界的广泛参与。政府要确立有利于慈善事业发展的财税政策，鼓励社会各界参与慈善事业，企业要在实现经济利益的同时追求社会利益，公益慈善组织要严格自律并提高自身的专业能力，公民应将慈善作为公民责任的基本要求。*赵晓芳：《慈善文化的变迁:从社会控制到社会责任》，《兰州学刊》2013年第5期。也就是说，慈善文化的培育需要国家、企业、社会组织和个人共同参与。

(三)健全购买服务机制，构建扶贫政社伙伴关系

事实证明，贫困问题只靠政府的力量是无法完全解决的。只有动员一切力量，形成多元主体相结合的合作扶贫体系，才能有效提高扶贫成效。国外反贫困事业之所以取得了巨大的成果，政府和社会组织的伙伴关系功不可没。因此，在当前我国实施精准扶贫的背景下，必须切实构建起扶贫政社伙伴关系。从国外社会组织的实践经验来看，健全政府购买服务机制，是构建扶贫政社伙伴关系的重要基础。当前我国的政府购买服务机制还存在一系列问题。政府“购买服务”更多倾向于事业单位以及大型的具有官方背景的社会团体*祝慧、陈正文：《社会组织参与扶贫开发的研究现状及展望——基于2006—2015年研究文献的分析》，《学会》2016年第6期。。在扶贫开发中，政府必须拿出一定比例的扶贫资金，用公开招投标的方式，从符合条件的社会组织购买扶贫专项服务。政府购买扶贫服务意味着原来由政府部门同时承担的生产者和供给者角色发生了分离*朱俊立：《政府购买社会保障扶贫服务与乡村社会治理创新》，《财政研究》2014年第11期。，这就要求在购买服务的整个过程中，必须明确政府与社会组织双方之间的权利与义务。政府与社会组织之间的合作必须基于“不同权力主体尊严和表达权的承认”*蔡科云：《论政府与社会组织的合作扶贫及法律治理》，《国家行政学院学报》2013年第2期。。这就要求借鉴国外发达国家政府与社会组织合作的契约模式，对双方的权利与义务进行框架化、制度化、常规化的建构，即必须以契约的形式为社会组织在扶贫中更好地发挥作用创造有利的规则体系和规范化依据。

(四)鼓励服务创新，支持发展社会企业

扶贫不是单一问题的解决，它涉及到经济和社会发展的各个方面。只有不断进行服务创新，才能不断提高扶贫成效。社会企业就是国外社会组织在反贫困活动中发展出来的一种创新型社会组织。由于这种创新以公共部门、私人部门和非盈利部门的相互连结渗透为背景并拥有能够引起社会根本性变革的潜力*彭秀丽：《社会企业理论演进及其对我国公共服务均等化的启示》，《吉首大学学报(社会科学版)》2009年第2期。，因此，它不仅有效解决了扶贫领域中的“政府失灵”问题，还有效解决了“市场失灵”问题。由于社会企业降低了穷人和道德消费者之间的交易成本，因此社会企业可以很好地解决传统社会组织筹资难的问题。社会企业的资金筹集优势对于我国社会组织的发展具有重要的启示意义。当前，我国社会组织资金来源单一，筹资能力弱，社会化筹资渠道不足。相关研究发现，我国社会捐赠水平非常低，仅为年GDP的0.1%左右，而美国近年的慈善捐赠水平达到了GDP的9%*祝慧、陈正文：《社会组织参与扶贫开发的研究现状及展望——基于2006—2015年研究文献的分析》，《学会》2016年第6期。。也就是说，筹资难是制约我国社会组织参与贫困治理的一个重要问题。因此，我国必须充分借鉴国外社会组织发展的实践经验，为社会企业的发展及其参与扶贫创造一个良好的政策环境。一方面，要为社会企业制定有针对性的优惠政策，如为他们提供免税政策和无抵押贷款；另一方面，政府要与社会企业进行项目合作，在技术支持和商业发展上为社会企业提供便利。

(五)加强人才队伍建设，提升社会组织的专业能力

社会组织的能力建设主要是指社会组织以社会需求为导向,以专业为依托为社会提供有效服务，在自己能力范围内满足社会需求的能力*马晓燕：《激发社会组织活力的三重途径》，《法制与社会》2017年第22期。。也就是说，专业能力是社会组织自身发展的基础，是其有效进行贫困治理、提高扶贫成效的前提条件。而社会组织专业能力的高低又直接体现为其从业人员专业素养的高低。因此，加强人才队伍建设，是提升社会组织自身能力的必要条件。人才建设不足是当前制约我国社会组织发展的一个重要因素。很多社会组织的从业人员为机关事业单位的下岗人员、离退休人员等，人员素质不高，缺乏相应的专业知识和技术，缺乏奉献精神和创新精神。*祝慧、陈正文：《社会组织参与扶贫开发的研究现状及展望——基于2006—2015年研究文献的分析》，《学会》2016年第6期。当前必须从四个方面加强社会组织人才队伍建设：一是制定社会组织准入标准。社会组织必须配备一定数量的专职人员，以保证日常工作有序开展；二是完善社会组织的第三方评估机制。第三方评估机制是推动社会组织自主性发展、组织性建构、公信力维护和专业化能力建设的重要力量*崔月琴、龚小碟：《支持性评估与社会组织治理转型——基于第三方评估机构的实践分析》，《国家行政学院学报》2017年第4期。；三是加大社会组织专业人才的教育和培训力度。既要进一步完善社会组织专业人才的高等教育体系，又要以高职院校为基地，大力发展社会组织的在职教育和职业培训；四是健全社会组织人才评价体系。既要完善和落实社会组织从业人员的职称评价机制，又要畅通社会组织从业人员的职级晋升渠道。