社区矫正检察监督对象与内容的合理确定

敦 宁

（河北大学 政法学院，河北 保定 071000）

我国从2003年开始进行社区矫正试点工作，2011年的《刑法修正案（八）》和2012年的《刑事诉讼法》从法律层面正式确认了社区矫正制度。在此过程中，为了保证社区矫正工作合法、有效进行，人民检察院作为法律监督机关，依法对社区矫正活动实施监督。然而，迄今为止，对于社区矫正检察监督的对象与内容，实践中仍然存在多种不同的认识，并由此形成了许多不同的做法。这一现象已经严重影响到了社区矫正检察监督工作的统一性和规范性，因而亟须从理论层面予以厘清。

一、对社区矫正检察监督对象与内容的不同认识

明确监督的对象与内容，是有效开展社区矫正检察监督工作的基本前提。对此，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2012年发布的《社区矫正实施办法》作出了概括性的规定，即“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督”。也就是明确了社区矫正检察监督的对象是社区矫正的执法活动。同时，从2006年起，最高人民检察院相继下发了《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》《关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管检察监督的意见》《人民检察院监外执行检察办法》等法律文件，进一步明确了社区矫正检察监督的重点内容。但是，由于相关规定的概括性和分散性，以及一些“兜底性”条文的存在①例如，最高人民检察院于2008年发布的《人民检察院监外执行检察办法》第3条便采用了“其他依法应当行使的监督职责”这种“兜底性”的规定。，也导致实践中对社区矫正检察监督的对象与内容产生了不同的认识。

（一）对社区矫正检察监督对象的不同认识

2012年《社区矫正实施办法》明确规定，社区矫正检察监督的对象是社区矫正各执法环节的执法活动。在实践中，社区矫正主要由司法行政机关组织实施，因此对其执法活动进行检察监督自然是理所应当。同时，社区矫正也是一个从交付到解除的完整过程，在此过程中同样会涉及其他单位的执法（包括司法）活动，比如法院、监狱、看守所的交付执行活动，公安机关对实施违法违规行为的社区服刑人员的处罚活动，法院裁定撤销缓刑、假释的司法活动，等等。对于这些执法活动也应当纳入社区矫正检察监督的对象范围，实践中亦不存在多大异议。

相关的争议主要有如下两点：一是有关社会组织、民间团体、志愿者等社会力量参与社区矫正的活动是否属于监督范围。对此，有论者认为其应当属于社区矫正检察监督的对象范围[1]。也有论者认为，对社团组织、社会志愿者等来自社会力量的矫正活动也一律实施监督，是违反我国检察机关法律监督基本原理的[2]。即认为这类组织或人员参与社区矫正的活动，不属于检察监督的对象。二是社区服刑人员的活动是否属于社区矫正检察监督的对象范围。对此一般持否定意见。但也有论者予以肯定，并认为，“对社区矫正对象的法律监督主要是监督社区矫正对象是否服从社区矫正管理，在接受社区矫正过程中是否有违法行为”[3]。

也正是基于对社区矫正检察监督对象的不同认识，实务工作中产生了多种不同的做法。其中，主要就是除履行正常的执法监督外，许多检察院还将社区服刑人员的守法活动也纳入了监督范围。例如，福建省龙海市检察院为每名社区服刑人员发放GPS定位手机，实时做好跟踪管理、历史轨迹查询、警示告知、短信提醒等监管工作，并对社区服刑人员积极开展多种形式的心理矫正活动[4]。又如，山西省高平市检察院采用“重点跟踪法”，对不服管教、有轻微违法行为或重新犯罪可能、暂予监外执行等重点矫正对象进行跟踪谈话，掌握其思想动态、改造情况以及生活状态，杜绝其再次犯罪[5]。

（二）对社区矫正检察监督具体内容的不同认识

社区矫正检察监督的对象与内容是直接相关的，对监督对象的不同认识，必然会影响到其对具体监督内容的认识。因此，如果认为社区矫正检察监督的对象包括社会组织、民间团体、志愿者等参与矫正的活动或者社区服刑人员的活动，则具体的监督内容必然包括其在社区矫正中的各项相关活动。

除此之外，尽管将法院、公安、监狱、看守所的执法活动也作为社区矫正检察监督的对象，实践中并不存在多大异议，但在具体的监督内容上则存在着不同的认识。一般认为，对这些单位的具体监督内容就是从社区服刑人员交付执行直至终止或解除社区矫正这一过程中所涉及的各项执法活动。但也有许多论者认为，这种做法会导致社区矫正检察监督过于滞后，因而主张将监督时间适度提前，即在交付执行前的审判阶段或监狱行刑阶段就介入监督。例如，有论者认为，应当对判决前的社区矫正调查评估活动进行监督，并对判决的妥当性进行审查判断[6]。也有论者认为，“社区矫正的实施，很大程度上受制于刑事裁判与监狱行刑”，“因此，为了确保真正符合社区矫正的罪犯进入社区进行矫正，有必要把社区矫正的检察监督前置到审判阶段和监狱行刑过程”[7]。还有论者明确指出，检察机关在社区矫正检察监督中享有社区矫正建议权，在公诉中可以建议法院对符合社区矫正条件的被告人作出相应的判决；在监狱、看守所检察中，对符合假释、暂予监外执行条件的罪犯，可以建议执行机关及时提请主管机关作出裁决[8]。受这些观点的影响，将社区矫正检察监督的内容提前至审判阶段的司法活动或者监狱及看守所的行刑活动，也逐渐成为各地检察机关一种相对主流的倡导意见或工作推进方式。

由上可见，对社区矫正检察监督之对象与内容的不同认识，已在很大程度上影响到了各地检察机关社区矫正检察监督工作的开展方式。所以，对这一问题，应当及时从理论层面予以明确和厘清。

二、检察机关职能定位与社区矫正监督对象的明确

（一）我国检察机关的职能定位

明确社区矫正检察监督的对象，应当立足于检察机关的基本职能，既要保证检察职能的充分发挥，也要做到不超出权限范围，不越俎代庖。我国《宪法》将检察机关明确定位为“国家的法律监督机关”。根据2018年新修订的《人民检察院组织法》第20条的规定，检察机关所行使的职权大致可分为以下几类：第一，依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；第二，对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人，决定是否提起公诉，以及对决定提起公诉的案件支持公诉；第三，依照法律规定提起公益诉讼；第四，对诉讼活动实行法律监督；第五，对判决、裁定等生效法律文书的执行工作和监狱、看守所的执法活动实行法律监督；第六，法律规定的其他职权。在监察委员会成立之后，检察机关已不再享有对贪污贿赂和渎职犯罪的侦查权。不过，根据2018年修订后的《刑事诉讼法》第19条第2款的规定，检察机关依然享有对部分职务性犯罪的自侦权，具体包括：司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，以及需要由人民检察院直接受理的、公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件。

就此来看，除“法律规定的其他职权”这一“兜底性”规定外，检察机关的主要职能就是参与刑事诉讼，并对侦查、审判和刑事执行活动进行法律监督。而参与刑事诉讼与进行法律监督本身就是不可分割的过程。比如，对部分职务性犯罪进行侦查，实质上也是对相关公职人员执法行为的监督；是否批准逮捕、是否决定起诉，本身就体现了对公安机关侦查活动的监督；提起公诉后参与审判、对判决提出抗诉等，也都是对法院审判活动的监督。至于提起公益诉讼，与诉讼过程中的法律监督同样是不可分割的。因此，“无论是监督职权，还是诉讼职权，都是检察机关为实现其法律监督职能而行使权力，因而均属广义上的法律监督权”[9]。

由此可见，我国的检察机关是国家专门的法律监督机关，是适应维护法制统一、维护司法公正的需要而建立和发展起来的，其拥有的各项法律职能，具有明显的法律监督属性。这种法律监督体现了决策权、执行权和监督权的相互制约、相互配合的权力运用机制，与其他国家、特别是大陆法系国家通常将检察机关定位为公诉机关的模式是不同的[10]。而这一定位也便意味着：一方面，我国检察机关的法律监督是一种外在的监督，其并不同时承担实际执法中的决策和执行工作；另一方面，这种法律监督的主要对象是相关行政和司法机关的权力行使行为，目的是实现对权力的有效制约，以防止权力的滥用或不当行使。对此，正如孟德斯鸠所言：“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力”，因此，“为了防止滥用权力，必须通过事物的统筹协调，以权力制止权力”[11]。我国检察机关的设立，便是这一意蕴的直接体现。

（二）社区矫正检察监督对象的明确

如上所述，在我国，检察院是宪法明确规定的法律监督机关，其不仅可以对侦查、审判活动进行有效监督，对刑罚执行活动也可以进行检察监督。“从制度设置上看，刑罚执行监督制度体现了检察权对刑罚执行权的法律控制，具有制约权力、保障人权及维护刑罚目的实现的功能。”[12]社区矫正作为管制、缓刑、假释、暂予监外执行等非监禁性刑罚的执行方式，自然也应当接受检察机关的法律监督。

但从我国检察机关的职能定位来看，“检察机关与社区矫正之间的关系仅仅表现为检察权对执行权的监督关系，其根源在于我国宪法和法律对检察机关法律监督权的设计。这种设计从理论上讲是合理的，因为要么具体负责刑罚的执行，要么对刑罚执行进行监督，而不能又执行又监督。”[13]所以，在社区矫正检察监督的对象方面必须予以明确：“检察机关监督的对象不是接受社区矫正的监外服刑人员，而主要是担负监外执行交付、管理、矫正社区服刑人员的人民法院、司法行政机关和公安机关的司法、执法活动，监督这些国家机关及其履职活动是否合法。”[14]在实践中，一些基层检察院对社区矫正检察监督工作非常重视，这固然可嘉，但一些地方也存在越俎代庖、职权行使不规范的现象，做了本应是社区矫正机构负责的工作[15]。比如，上文述及的一些基层检察院对社区服刑人员所采取的监督、管理和矫正等措施，便超越了检察机关的职能范围，代行了社区矫正机构的相应职责，这些做法是应当进行纠正的。当然，检察机关对社区矫正的监督也不可能脱离对社区服刑人员的有效监控，但这种监控的目的是为了及时发现社区矫正执法部门在工作中的不当、失职或违法行为，并督促其采取改正措施，而不是要代替其行使管理或矫正职责。

另外，有关社会组织、民间团体或社会志愿者等参与社区矫正的活动也不属于检察监督的对象范围，因为这类组织或个人并不属于执法部门或执法人员，相应地，其相关活动也不属于权力行使行为。根据《社区矫正实施办法》第3条的规定，社会工作者和志愿者是在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作；有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。也就是说，这类社会力量参与社区矫正是在社区矫正机构的组织指导下展开的，在性质上是一种协助行为，权力行使的主体仍然是社区矫正机构①在此需要注意的是，如果其中的“社会工作者”是通过招聘或政府购买服务等进入社区矫正机构，并依法履行社区矫正职责，则其相关活动就具有了执法性质，应当属于社区矫正检察监督的对象范围。。因此，检察监督的对象依然是社区矫正机构的执法活动。如果发现相关社会组织或人员存在违法或不当行为，应当向社区矫正机构提出纠正意见，由其督导有关组织或人员采取改正措施。

三、社区矫正性质与检察监督内容范围的限定

在明确了社区矫正检察监督的对象之后，相应地检察监督内容便大体可以确定，即在社区矫正过程中所涉及的司法行政机关、人民法院和公安机关的相关执法或司法活动都属于检察监督的内容范围。但正如上文所述，对于这些执法或司法活动的内容外延，仍然存在着一些不同认识。其中，主要的争议问题就是，人民法院、监狱、看守所决定（包括判决、裁定、提请等）对有关犯罪人实施社区矫正的司法或执法活动，是否属于社区矫正检察监督的内容范围。对于这一问题，笔者认为，既然是对社区矫正进行检察监督，那么，其监督的内容范围就不应超越社区矫正本身所涵盖的特定领域。为此，首先就需要明确何谓“社区矫正”，特别是我国对“社区矫正”的性质是如何界定的。

（一）我国对社区矫正性质的界定

“社区矫正”是一个外来的法律用语，其常用的英文表达就是“community corrections”或“communitybased corrections”。西方国家通常将社区矫正看作司法制度的一个组成部分。例如，美国的社区矫正委员会认为，社区矫正就是通过提供制裁和服务来促进公共安全并使被害人和被告人处在社区中的司法制度的组成部分，这一制度既包括为了社区安置而评估犯罪人的内容，也包括之后采取的社区监督和干预等措施[16]。也有一些西方学者认为，社区矫正就是犯罪人在社区中执行全部或者部分刑期的一种非监禁制裁。而其在论述中亦指出，社区矫正实际上包括前端制裁（法官判决）和后端计划（矫正计划）两种基本类型[17]。由此可见，西方国家一般对社区矫正进行广义理解，即不仅包括社区矫正的执行，也包括之前的司法判处环节。

但是，我国在引入社区矫正概念之后，对其所采取的则是狭义的理解，即仅将其作为一种社区行刑方式。对此，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在2003年发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》中就明确规定：“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”也就是说，在我国，社区矫正的基本属性就是“非监禁刑罚执行活动”。或者，更准确地说，是一种“社区刑罚执行”活动[18]。

（二）社区矫正检察监督内容范围的限定

既然我国将社区矫正的性质界定为“非监禁刑罚执行活动”，那么，社区矫正检察监督的内容范围自然也不应当包括执行之前的审判和监狱、看守所行刑阶段或者执行完毕之后的继续帮教阶段。当然，对犯罪人实施社区矫正的前提是其被判处管制、宣告缓刑、裁定假释或者决定暂予监外执行，这些司法或执法活动无疑也属于检察机关的监督范围。但是，检察机关内部也是存在分工的，对被告人判处管制、宣告缓刑是否合法和适当，应属于审判监督的范围，主要由公诉部门来负责；而对犯罪人建议和裁定假释或者决定暂予监外执行是否合法和适当，则一般属于监禁刑执行监督的范围，主要由监狱或监所检察机构来负责。不能认为，只要和社区矫正相关的司法或执法活动都属于社区矫正检察监督的范围。否则，不仅会打破检察机关内部的分工配合机制，而且也会带来操作上的困难。因为由专门的社区矫正检察监督机构来承担如此大范围的监督工作，受司法流程和职能分配的限制，在实践中是难以实现的。

据此，社区矫正检察监督的内容范围应限定为社区矫正执行过程中的相关执法或司法活动，即从接收社区服刑人员到解除（或终止）矫正的整个执行过程。主要的监督内容包括：（1）对社区矫正部门接收社区服刑人员的工作进行监督，并对社区服刑人员是否符合社区矫正的法定条件进行审查。在此可以考虑，把社区矫正部门受委托对拟适用社区矫正的被告人或罪犯所进行的调查评估工作，也纳入社区矫正检察监督的内容范围。因为，最终的评估意见的核心内容就是社区矫正部门是否同意接收，故属于广义的接收工作范围。而且，这一工作是在社区进行的，由社区矫正检察监督机构来进行监督，也更为便利。（2）对社区矫正机构日常的管理、监督、矫正、奖惩、帮扶等工作进行监督。既要监督社区矫正机构是否存在违法或滥用职权的行为，也要监督其是否积极、有效地履行了职责。（3）对公安机关处罚违法违规社区服刑人员的活动进行监督。（4）对人民法院裁定撤销缓刑、假释的活动进行监督。（5）对人民法院、监狱管理机关或公安机关决定收监执行的活动进行监督（对象是暂予监外执行犯）。（6）对司法行政机关提请减刑、人民法院裁定减刑的活动进行监督。（7）对社区矫正机构终止社区矫正的活动进行监督，即社区服刑人员死亡、被决定收监执行或者被判处监禁刑罚的，监督社区矫正机构是否依法终止社区矫正。（8）对社区矫正机构解除社区矫正的活动进行监督，即社区服刑人员矫正期满的，监督社区矫正机构是否依法解除社区矫正。