社会资本理论与社区警务的理论关联及价值运用

曹春艳

（湖南警察学院 治安系，湖南 长沙 410138）

社会资本理论是20世纪初形成于社会学领域并为许多学科关注的热门概念，被广泛应用于政治学、历史学、经济学、管理学、社会学等领域，并成为多学科的分析范式。社区警务理论诞生于20世纪70年代的欧洲和美国，并逐渐成为世界警务改革与发展的趋势。社区警务理论关注犯罪预防，注重和谐社区关系构建。基于社会资本理论分析社区警务的理论与实践，是社会治安治理领域研究的新课题。

一、社会资本理论的渊源演进

社会资本理论是近年来社会学理论研究的热点问题，是联系社会结构与社会行动的重要概念，对社会资本理论的研究，促进了社会学与多学科的对话与交流。从社会资本理论的发展历程看，大多数学者认为社会资本理论可分为四个阶段，即理论初创期、理论发展期、理论完善期以及理论拓展期[1]。20世纪初为社会资本理论初创期，提出了社会资本理论的初步概念，认为邻里网络、社区纽带、群体善意是构成社会资本的基本内容[2]。社会资本理论发展期系统考察社会资本的现代意义，认为社会资本是事实的或潜在的社会资源的集合，与社会关系联系紧密[3]，社会资本建立在社会诚信的基础之上，以社会契约为形式广泛分布在组织关系、职业关系、邻里关系及亲属关系中，社会资本具有不可转让性、公共物品性、地位平等性等三个明显特征[4]，为社会资本理论概念的扩展奠定了基础。社会资本理论完善期同时也是社会资本理论研究分化期。随着社会资本理论现代意义的确立，社会资本研究出现了以社会为中心和以个体为中心的两派观点。“社会中心”派强调公民参与、共享规范、社会信任等制度性绩效与经济繁荣和社会发展之间的关系，认为社会资本应该从更广泛的国家层面、社会层面、群体层面等来讨论，在此基础上研究社会信任和经济繁荣等因素之间的关系[5]。“个体中心”派强调个体在社会资本中的资源投资及回报[6]。21世纪以后，社会资本理论拓展期主要达成了对社会资本基本属性的共同理解，即认为社会资本的属性主要表现在三个方面：社会资本是一种资源，与物质资本地位平等；生产性和不可转让性是社会资本的主要特征；社会信任、社会关系、社会网络和社会规范是构成社会资本的主要内容。这种认识促进了社会资本理论的发展，使人们对它的研究更深入、更系统化。

二、社会资本理论的价值内涵

（一）社会资本理论含义的界定

从社会资本理论的发展历史看，其理论内涵有着多方位性，不同的学者对其有不同的诠释和理解。笔者认为，社会资本是指在社会网络中能为自己或组织调动的，带来个人利益或组织利益的社会资源[7]。社会资本不是个人能力，而是个人或组织前期积累或培养的社会资源，如社会关系、个人公信力、人格魅力等。

社会资本之于个人、组织和国家等三个群体有不同的含义。个人的社会资本是指以个人的权力、地位、威望、信誉等为支撑而调动的社会资源，是个人及家庭拥有的社会关系的总和[8]。组织的社会资本是指以该组织或组织成员的信誉、规模、资金筹措能力等为基础而调动的能为组织带来利益的一切社会关系的总和。国家的社会资本是指国家及其公民可以动员的能为其创造效益的所有社会关系的总和，包括一个国家的政治制度、法律体系、国际地位、经济实力等[9]。

（二）社会资本的构成要素

基于对社会资本的定义不同，针对的问题不同，学者们对社会资本的构成理解也有差别。但大多数学者认为社会网络、社会规范、社会信任、社会组织是社会资本的组成要素[10]。

一是社会信任。社会资本包括公民的信任、互惠合作等价值观体系。信任是一切社会活动的基础，也是社会资本合作的基础。合作的双方是平等的、互惠的、互相信任的，合作的基础是双方或多方的共同意愿或利益。信任可以延伸或扩展为权力、职位、声誉、品牌等。因此，社会信任是社会资本的形成基础和基本要素。

二是社会网络。社会学家将电子学领域的“网络”概念引入社会学研究，指的是社会成员为了达成某种目标，而彼此形成的相对稳定的社会关系[11]。社会网络是获取信息的重要途径，处于该网络中的个人或组织通过社会网络各个节点串联起来，为社会活动提供便利，为社会资本的创造提供了可能。

三是社会组织。社会组织是社会公共关系的主体，是人们有效达到特定目标的社会活动共同体[12]。社会组织是一个开放系统，其社会交流活动体现为物质、成员、信息的交流，包括正式组织和非正式组织。正式组织与非正式组织之间的最大差别在于组织结构形式不同。正式组织中组织成员之间的关系由正式的规章制度确定，非正式组织往往是以情感、兴趣、爱好、需要为基础建立的，是自发形成的比较松散、自由的社会组织。无论是正式组织还是非正式组织，都蕴涵着比人力资本和物质资本更大、更明显的社会资本，在高度信任的基础上，社会组织具有更强的创新性。

四是社会规范。社会规范是指约定俗成或明文规定的社会行为标准。它是一种社会关系，目的是维护社会秩序，其内容包括道德规范、法律规范、风俗习惯、宗教信仰等，它不仅是人们共同生产和生活的需要，也是人们共同生产生活的常态体现，对人们的社会行为起着调节、选择、评价等效果[13]。社会规范为实现组织目标、维护社会秩序提供了有利的条件，成为构成社会资本的重要内容。

（三）社会资本的特征

社会资本的内涵是广泛的，存在于人们的社会活动或社会结构中，是现实社会中一种动态的、复杂的形式。其理论特征表现为以下方面：一是潜在价值性。社会资本是一种无形的资本[14]，广泛存在于社会网络中。既不像物质资本具有具体的物质形态，也不像人力资本表现为人的能力与素质，社会资本的价值存在于广泛的社会关系之中，其价值体现必须依赖于社会关系网络作用的发挥，而不直接体现为自身价值。二是难以测度性。社会资本的价值与应用都难以用某一标准进行衡量、测度，社会资本的运用效果也随社会关系的变化而变化。三是私有性。无论是组织还是个人，他们拥有的社会资本都是私有的，无论是转让、租借和售卖给别人，都只能由所有者自己决定与把握。四是群体依赖性。社会资本不能独立存在，必须依赖于社会关系群体，并嵌入所有者拥有的社会关系群体中。五是时限性。社会关系是不断变化与发展的，依附社会关系存在的社会资本受制于时代背景、社会环境等，其价值受时间影响巨大[15]。社会资本依个人、组织的信誉、权力等要素而维持，一旦这些要素随时间而改变，社会资本也随之改变。六是转移不完全性。社会资本属于无形资本，存在于一定的社会关系中，不能实现权利的完全转移，只能通过所有者的转移发挥部分作用[16]。

三、社会资本理论与社区警务的理论关联

社区警务是世界第四次警务革命的重要成果，已为很多国家警界所认可。我国主要从警民合作理论、社会治理理论及群众路线新发展等方面研究与探讨社区警务的理论内涵，并从社区警务工作、社区警务室建设、警务机制建设等操作层面进行了实战探索。社区警务理论的产生与社会资本理论有着天然的联系。例如社区警务思想注重加强警察与社区成员之间的理解与信任；强调警方与社区的合作；鼓励公众积极地参与自身风险控制，警察与公众紧密合作，改善治安环境；密切警民关系，重建社区信任。

社区警务本质上要求社区各种力量共同参与，合理运用社会资本，预防各种侵害，维护社区治安，增加公民的安全感，努力创造和谐安定的社区环境。从社会资本的基本含义和要素以及社会资本之于社区警务的价值关系来看，运用社会资本理论指导并开展社区警务活动，将会成为社区警务建设的一个新颖而有效的切入点。所以社会资本与社区警务有着内在的、本质的价值一致性。从社会资本理论的要素看，其四个方面的内容都与社区警务理论有着极其紧密的联系。

（一）作为社会资本核心要素之一的社区信任，是社区警务建设的基础，是重要的社区警务资源

社区信任是社区人际关系的润滑剂，对维护社区治安秩序，强化社区居民的情感归属感、认同感有积极意义。社会信任在社区层面上体现为社区信任，它是社区成员对其他社会主体采取行动的主观可能性的评价。社区信任的形成依赖于社区居民长期的交往和频繁的互动，即通过居民积极参与社区警务活动，增加彼此间的了解与交流，从而增强彼此的信任度。充满人情味的互惠互信的社区有利于消除矛盾、化解纠纷，提高安全防范能力，增强居民安全感。这正是社区警务所倡导的以社区为中心，广泛发动社区居民参与社会治安，提升居民之间的信任与交流，并以此为基础构建和谐警民关系的价值基础。社区信任与社区治安有着显著的相关性，社区信任与社区警务之间一脉相承。一般来说，社区信任水平越低，社区治安状况越差，社区居民对治安状况的评价也越差；反之，社区信任水平越高，社区治安状况越好，社区居民对治安状况的评价越好[17]。

（二）作为社会资本核心要素之一的社会网络，是社区警务建设的纽带

社会网络联结社区之间的人、地、物、事、时等各个要素，而这些要素正是社会治安的基本要素，社会治安控制也正是依赖对这些要素的控制。社会网络在社区警务理论中表现为社区居民之间广泛的联系与互动，包括居民之间的相互交流与协作，这是邻里照看、社区互惠等警务策略的理论基础。社区资源的有效开发利用，社区环境的整治，各类案事件、纠纷的处理，治安的时空控制，都是社会网络在社区警务理论中的价值体现。有学者从邻里交往、志愿精神和邻里互助三个维度，对社区网络与社区治安状况存在相关性进行实证研究，其基本结论如下：社区互动网络越松散，社区居民之间的互动互助越少，社区治安状况越差；社区互动网络越紧密，社区居民之间的互动互助越多，社区治安状况越好[18]。

（三）作为社会资本核心要素之一的社会组织，是社区警务建设的重要依靠

社会组织无论是正式组织还是非正式组织，都是利用社会资本将参与者凝聚在一起，并实现组织成员间的社会资本共享。社区是一定区域内相互联系的人类群体，他们之间有着共同的利益或共同的纽带[19]。社区是社会资本的载体，社会组织是社区的重要组成部分，为社会资本提供了存在的空间，也促进了社会资本的形成。同时，社会资本是社会组织之间的联结点，反过来又促进社会组织的发展。社会组织的黏合剂作用将社区成员聚集在一起，这种黏合剂的材料就是互惠与信任。社区警务的战略目标就是广泛发动社会参与，通过挖掘社会资源来加强治安控制、维护公共安全、提供公共服务，形成警察及警察机关与各类政府组织和非政府组织之间的良性互动，从而实现从根本上强化安全防范、减少和抑制犯罪的目的。

（四）作为社会资本核心要素之一的社会规范，是社区警务建设的主要内容

积极有效的社会规范是社会发展的积极动力。无论是法律、制度等正式规范，还是乡规民约等非正式规范，都对社会治安有着重要影响。通过社会规范的规范与约束作用，引导社区居民按照利他与共享原则，自觉维护社区公共利益。社区警务正是依靠这些社会规范达到发动社区居民共同维护社会治安的目的。社区的社会规范越弱，社区居民对社会规范的认同率越低，对社会规范的遵守程度越低，社区治安状况越差；社区的社会规范越严格，社区居民对社会规范的认同率越高，对社会规范的遵从程度越高，社区治安状况越好[20]。

四、社会资本理论在社区警务建设中的价值运用

社会资本理论的基本内容与社区警务建设的目标有诸多契合，运用社会资本理论指导与推动社区警务建设，也将成为社区警务研究中的一个重要课题。

（一）培养社区信任，奠定社区警务的基础

社区信任是警民合作的基础，公众基于对警察及警察机关的信任而参与到社区警务建设中，因此，社区警务改革与建设离不开对社区信任的培育。社区信任广泛存在于居民与居民之间、居民与组织之间、组织与组织之间，通过培育上述三种关系之间的信任，进一步拓展社区社会资本，奠定社区警务建设的基础。

一是培育居民与居民之间的信任关系。在开展社区警务时，依托公安机关的各种平台，对全社会进行社区警务理念的宣传和教育，动员社区居民、社区志愿者等力量开展广泛宣传。通过组织丰富多彩的活动，吸引群众积极参与，让“社区安全、人人有责”的理念深入人心[21]。特别是在开展社区安全宣传活动的过程中，充分调动公众参与的积极性，让公众直接参与、交流、协商，构建利他互惠规则，在交流中相互熟悉，促进交流，培育社区信任[22]。

二是加强居民与社区组织之间的信任关系。在培育居民之间信任关系的同时，大力推进公安工作社会化，充分激励广大社区居民与社区组织参与安全防范的积极性，加深他们对警察以及公安工作的理解和支持；通过公安机关的带领、指导和支持，积极开发社会资源，开展群防群治，特别是通过加强基层社区组织、单位和个人的人防、物防和技防力量，更好地满足社区成员的安全需求。积极开展安全文明社区创建活动，落实安全防范措施，提高公众的安全防范意识，促使公众由“要我安全”向“我要安全”、“我会安全”观念转变，并通过个人、家庭、单位和社区治安防范能力的提高，不断增强社区居民的安全感，在群众安全感、满意度提升的基础上增强居民对组织和政府的信任。

三是培育组织之间的信任关系。社区的安全，涉及社会的方方面面和社会的各个层级，如街道、综治委、公安、信访、安监、质监、教育、住建、交通、卫生等政府相关职能部门，社区居（村）委会、企事业单位、社会组织以及人民调解委员会、治保会、单位内保组织等正式组织，业主委员会、行业协会、巡防组织、社区志愿者协会等非正式组织。因此，应建立由街道或社区主导，多部门、多种力量组成的合作协商组织，如安全社区促进委员会、社区议事机构等，与辖区内各级各类社会组织和社会力量进行协调、沟通，动员，整合各方资源，综合运用行政、市场、公益等手段，共同维护社区治安，推进社区警务建设。通过各组织之间平等协商、沟通，默契配合，从而建立各组织之间的良好合作关系。

（二）建立健全社区治安规范，构建社区警务的良好机制

社区治安规范形成于长期的治安活动中，是被普遍接受的关于社会治安的价值判断和共同性认识，包括正式规范和非正式规范[23]。社区治安规范的功能是使社区居民的安全需求预期得以实现，并对社会资源进行有序分享。在社区警务建设中，建立健全社区治安规范，使社区警务建设工作有法可依、有章可循、有规可守。

一是建章立制，建立正式规范。治安正式规范由正式程序确定，如治安管理的法律、法规、规章、制度等，是社会规范的重要组成部分。在社区警务建设工作中，要根据工作的需要，制定一系列必要的制度规范，既包括国家层面的法律、法规、规章建设等，也包括各参与主体的教育培训制度、监督检查制度、信息交流制度、评估评价制度、例会制度、志愿者制度等。健全法律制度规范，使各参与主体有章可循，明确各自职责义务，规范各自行为，保证社区警务工作的有效评估和持续改进。

二是居民参与，完善非正式规范。相对于各参与主体正式规范而言的非正式规范，是居民在共同参与社区警务建设过程中构建的非制度化的规范，如在社区公共安全中形成的居民公约、乡规民约、地方风俗等。这些非正式治安规范，实质上是居民在参与社区治理过程中为解决矛盾纠纷、配置公共资源、协调人际关系的互动过程中形成的，能有效调节居民之间的权利、义务关系，促进社会和谐发展。特别是社区治安志愿服务，通过自觉自愿、免费服务的形式，感召他人积极参与社会公益，从而唤起他人的社会责任感。

（三）完善社会治安网络，全方位构建社会治安防控体系。

社会治安防控体系是公安机关为维护社会治安秩序，在党委政府的统一领导下，以社区警务为基础，科学整合现有警力和其他社会资源，运用各种手段及防范、管理、打击等多种措施，对社会治安实行系统控制的一项整体工程[24]。社会治安网络是社会资本应用于社区警务的直观体现，社会治安网络结构、层次等方面的特征，直接反映了社会治安资本的多少与成效。社会治安网络是社会治安防控体系的“神经系统”。“神经系统”是否正常运转，决定社会治安防控体系反应是否灵敏、指挥是否畅通。在社会治安防控体系中，需要建立具有多条渠道、上下贯通、左右联动、及时准确的社会治安网络，以有机整合社会治安防控体系中的各种力量、手段和措施，形成整体优势。

一是依靠党委政府，统筹构建社会治安防控体系。在党委政府的统一领导下，充分发挥党委政府在构建社会治安防控体系中的“三导”作用：“权力领导”，即党委政府通过对治安工作的统一部署，统筹解决区域内社会治安问题；“政策指导”，对社会治安工作进行宏观调控，把握治安防控工作的政策方向；“榜样引导”，党委政府率先垂范，齐抓共管，共同维护社会治安秩序。

二是发挥公安机关职能作用，构建打、防、管、控的立体化社会治安网络。公安机关是维护社会治安的职能力量，必须充分发挥其管理、防范、控制、打击等职能作用，协调治标与治本的关系，依法运用行政管理手段与司法手段，消除隐患，堵塞漏洞，达到预防、发现、控制违法犯罪的目的。

三是充分发动群众，构建基层社区防控网络。在社区警务战略规划中，立足社区，充分挖掘和整合社区资源，依托基层社区及社区组织，发动群众广泛参与，营造和谐社区治安环境，形成全方位社区防控体系，在社区平安的基础上实现社会平安，以小治安累积大治安。

（四）健全社会治安组织，充分调动全社会的治安参与积极性

社区警务的基本原则之一是警民合作与共同参与，这种参与依托于个人及家庭的支持，同时社区各组织机构更是社区警务的重要依靠力量，社区各类组织的支持是实现社区警务目标的坚实基础。一般而言，社区治安组织可分为纵向社区治安组织和横向社区治安组织。从静态角度看，纵向社区治安组织由街道—社区（居民或村民委员会）—各社区基层组织构成，横向社区治安组织由街道层面的街道办、综治委、公安、信访、安监、质监、教育、住建、交通、卫生等职能机构及社区层面的居（村）委会、企事业单位、社会组织以及人民调解委员会、治保会、单位内保组织等组成。但从动态角度看，上述静态社区治安组织能否都参与到社区警务中来，关键在于参与机制的构建。这种参与机制的形成往往依赖于社区内部动力和外部推力的共同作用。通过社区内部动力和外部推力，使街道（政府）、社区组织和居民互动、合作，从而形成纵向、横向交错的社区网络，积累社区社会治安资本，推动社区警务工作进程。