黄河流域河南段基层水行政管理存在问题及对策

赵 辰，徐水平，宗文君，闫晓慧

（1.湖库水生态环境保护与修复河南省工程实验室，450008，郑州；2.河南水利与环境职业学院，450008，郑州；3.黄河小浪底水资源投资有限公司，450003，郑州）

2016年修订颁布的 《中华人民共和国水法》是迄今为止对流域管理机构的法律地位最明确、法定职责最完善的一部法律。流域基层水行政管理可以依据的法律法规还有《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防汛条例》等。

按照法律法规有关规定，水利部黄河水利委员会河南段的基层河务局相继在水政水资源科的基础上加挂了水政监察大队牌子，具体负责各自辖区黄河段的水行政管理及水行政执法等工作，有效维护了黄河河道水事秩序。但随着国家执法要求不断提高及河道经济开发热现象的出现，问题也越来越多。因此，认真探索研究解决这些问题，持续推进依法治河，履行好法律赋予基层河务部门的职责是很有必要的。以郑州黄河河务局荥阳黄河河务局为例，对黄河流域河南段基层水行政管理存在问题进行分析探讨，并相应提出对策。

一、基层流域水行政机构及管理现状

由于人员编制、单位性质等因素制约，荥阳黄河河务局水政水资源科与水政监察大队合署办公，编制2人。该部门不仅承担着水资源管理和水量调度职能，而且承担法制建设和水政监察职能，一人多岗多职现象严重，在编人员远远不能满足工作需要。

由于工作任务重，人员少，目前基层水行政管理与执法工作基本处于被动状态，缺乏生机与活力。水行政管理与执法人员本身素质水平参差不齐，法律和水政水资源管理等专业人才缺乏严重。此外对水行政管理与执法工作重视不够，重建轻管思想仍然存在。基层流域水行政机构、人员编制没有根本解决，影响了机构稳定性，也影响了执法人员的积极性。

因此，解决当前基层流域水行政管理及执法工作中存在的问题，切实提高基层流域水行政工作地位，充分发挥水行政管理与执法工作的作用，是当前的一个重要课题。

二、基层流域水行政管理存在的主要问题

1.内设机构职能交叉，不能满足执法工作需要

基层流域河务部门水政监察大队与水政水资源科合署办公，没有水政监察专职人员。水政水资源科与水政监察大队在职能、职责上本应是分工协作，监督与被监督的关系，但在基层流域水行政机构却是一体。

荥阳黄河河务局水政水资源科人员编制仅为2人，要从事水资源管理、水行政审批、项目监督管理、水法规宣传教育、水政监察等业务。人员少、业务多，导致各方面业务均做不到提前筹划，工作被动落后。水政部门作为基层流域部门唯一对外窗口，在需要处理外部纠纷时大多都要由水政人员办理。水政人员面对繁重的工作任务常感到力不从心。

2.现行法律未赋予基层流域水政部门行政强制权，行洪障碍得不到有效清除

水政监察执法队伍在履行职责、查处河道违法行为中的依据主要有《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》《河南省黄河河道管理办法》等法律法规。但这些法律法规的授权没有针对基层流域河务部门。

以《中华人民共和国水法》为例，该法将行政管理主体授予了县级以上水行政主管部门以及流域管理机构。基层流域管理局作为河务管理机构，不属于流域管理机构本级机构，未得到《中华人民共和国水法》授权，无法利用 《中华人民共和国水法》相关条款进行河道水事管理。如：第六十六条“有下列行为之一，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款：(一)在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物的；(二)围湖造地或者未经批准围垦河道的”。

3.水法规对河道非法采砂管理惩处太低，导致打击非法采砂管理难度加大

河道采砂作为黄河河道执法管理的重中之重，本应作为河道管理的重点，得到有效监管，但水法规对非法采砂惩处却过轻，使得基层流域河务部门在实际工作中无法有效打击非法偷采盗采河砂者。

法律法规关于采砂相关规定，对违法分子进行惩处的仅为责令停止非法采砂，自行拆除采砂设备，并处罚款50～1 000元。然而实际工作中，非法采砂由于利润较高，现行法律规定的罚款较低，惩处与非法获利不对等，不能有效震慑违法分子，导致非法采砂屡禁不止。

4.水行政执法人员编制数量不足，借调人员积极性不高

2006年水管体制改革时，荥阳黄河河务局仅有2处控导工程，工程长度仅7.9 km，按此测算人员编制仅为2人。但水行政管理范围还涉及59.9 km2滩地、45.68 km河岸线。因此水管体制改革时测定水行政执法人员编制不尽合理，应按照实际工作量予以增加人员编制。为此该局及上级主管单位也多次呼吁，却未得到合理解决。为满足水行政管理需要，在编制偏少的情况下，该局从所属企业里借调了4名工作人员充实到水行政管理，但仍远远满足不了管理需要。借调人员由于身份不在水行政编制，仅能做一些河道巡查等辅助性工作，而不能执法办案。借调人员升职等方面受限严重，导致工作主动性及积极性不足，工作效率低下。

5.经费不足，不能满足执法办案需求

按照荥阳黄河河务局执法管理开展的业务，辖区现有采砂场7处，分布于两个沿黄乡镇，按照上级管理要求，每周要进行现场巡查监管不少于一次，采砂场密集的要每天一次。该局全年需要对采砂场监管进行480次；河道内建设项目10处，每月稽查监管2次，全年累计要监管240次；每年查处其他违法案件按照平均每月4起，需查处48起；河道内引黄涵闸4座，每月监管1次，需监管48次；河道巡查每月开展4次，全年需48次。

现有水政拨款经费远远不能满足实际工作需要。经费的欠缺，导致水政执法监督管理无法得到保证，保障案件查处的车辆及运行、执法装备及办案经费无法得到保障。

三、意见及建议

1.设立单独水政监察队伍，实现法制部门监督执法部门架构

按照国家推行依法治国，依法行政的要求，急需从管理机构上进行职能及职责的划分，组建单独水政监察队伍。沿黄滩区河道水事活动的多发，组建专职水政监察队伍已成为当前管理好黄河的紧迫任务。在组建专职水政监察队伍的同时，要进一步完善规章制度，实行法制部门对专职水政监察队伍执法办案等监督模式，符合国家依法治国依法行政要求，也避免权力过于集中导致的权力滥用及腐败风险。

2.尽快完善修改相关法律法规，使之适应新形势下执法管理需要

现行水法规仍需完善以跟上时代的发展，急需对现行水法规进行修订。如对《中华人民共和国水法》中的监督管理主体流域管理机构予以明确，将管理权限赋予流域管理机构下级河务部门。如《中华人民共和国防洪法》等法律法规中未赋予河务管理机构强制执行权，可将强制执行权赋予河务行政管理主体，或进一步优化河务部门与防指及地方法院的协作模式的配套规章制度，便于将需要强制执行的案件由防指及法院尽快执行，避免案件执法文书无法履行。如需尽快修订非法采砂相关法律，赋权扣押采砂设备，加大罚款数额，增加违法成本，达到惩戒目的。

3.科学合理配置法制部门人员及执法部门人员编制

按照水管体制改革两定方案测算，人员编制测算采用的是按照水利工程长度来测算的。而水政执法业务及水政水资源管理任务却涉及面更广，不仅仅是工程长度范围，还涉及滩区面积、区位敏感度等。因此在核定基层法制部门人员及执法人员数量进行定编时，应综合考虑工程长度范围、滩区面积、区位敏感度等，保证法制部门人员及执法部门人员编制能够满足水行政管理及执法任务需要。

4.加大资金投入，满足日常执法需求

水政管理及执法任务涉及河道内建设项目监督管理、河道采砂管理、违法案件查处等，工作任务重，现有拨付经费远远不能满足需要，因此建议尽快编制水政工作定额，按照实际工作需要测算所需经费，并畅通经费预算及拨付，提供充足专项资金保障，满足基层河务部门水行政管理及执法工作需要。 ■