住房公积金制度及其有效性的深层分析

袁剑英

（广西壮族自治区国有高峰林场，广西 南宁 530001）

住房公积金制度自从实施以来有效的满足了我国改善住房条件的要求，在加快城镇化建设方面发挥了重要的促进作用。目前该制度已经覆盖了全国范围，缴纳群体数量仍然处于上升趋势。然而，随着我国市场经济体制的确立以及经济处于“转型再平衡”阶段，住房公积金制度的作用将会越来越小，甚至引发副作用[1]。尤其是目前我国绝大多数中产阶层已经购置了首套住房，基本满足了居住需求之下继续缴纳住房公积金无疑会人为的制造贫富差距，目前学术界已经涌现出“废除住房公积金制度”的呼声[2]。基于此背景下围绕住房公积金制度展开研究并深层分析后者运行的有效性举措无疑具有重要的研究价值。

一、我国住房公积金制度概述

（一）住房公积金制度内容

根据《住房公积金管理条例》、《建设部财政部中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》、《住房和城乡建设部发展改革委财政部中国人民银行关于规范和阶段性适当降低住房公积金缴存比例的通知》等规定，我国单位以及职工缴纳住房公积金比例不得低于5%但又不得超过年度月平均工资的12%，“限高保低”成为了2017年～2018年我国住房公积金制度的重要执行标准[3]。除了用于职工购买住房、私房翻修或者是大修等，其余住房费用均不得使用住房公积金。利用住房公积金购买的住房转让或者是出售者必须将购置时所用公积金如数归还。当职工离退休、出国定居等情形下可将结余的住房公积金连同利息一同归还给职工。

（二）住房公积金制度争议

住房公积金制度始于住房福利分配制度的取消，此时我国经济正由计划经济向市场经济转变，住房资金的有效需求以及有效供给同时出现不足情形。时至今日，该制度仍然对未能够拥有首套住房或者是有着翻修和（或）大修需求的职工有着重要意义。但随着住房公积金制度运行20余年后废除该制度的呼声日益高涨。原因在于住房公积金制度初衷之一在于解决居民住房需求，但是职工购买了住房之后却仍然需要缴纳该费用，那么缴纳住房公积金对于此部分人群的目的又是为了什么？加之当前我国不同企业之间住房公积金缴纳比例不一，即便是同一个企业的同一个员工之间亦存在着较大的差距，继续推行住房公积金制度已经不再是解决住房需求的举措，而是成为分化社会财富分配的手段。尤其是在目前高房价背景下住房公积金制度的保障功能已经基本丧失殆尽。此外，根据中国住房和城乡建设部发布的消息，截至2017年8月底全国住房公积金缴存总额11.83万亿元，缴存余额4.96万亿元，此部分资金的使用和运作情况如何职工不得所知却又涉及到自身利益，所以当下废除住房公积金制度成为了学术界的主流思想。但是，废除住房公积金制度必须保障职工的既得利益不受损仍然是一个需要认真研究及考虑的问题，所以现下难以立即执行。

二、住房公积金制度有效性的深层分析

（一）缴存使用情况

进入2018年，我国多个省市相继出台了住房公积金缴存比例，按照国家有关规定要求将其比例设定在5%～12%之间，“限高保低”成为了重要标准。具体的用途则是结合住房城乡建设部、财政部、人民银行、公安部联合下发的《关于开展治理违规提取住房公积金工作的通知》要求，限定在购买首套普通住房以及第二套改善型住房，以遏制利用住房公积金炒房投机的行为[4]。中国青年报社社会调查中心开展的一项调查显示，在受访的2025名受访者中用于贷款买房者占比67.4%，其次为购房首付56.9%、房屋装修40.9%，而已经拥有住房者占比69.2%、正在考虑购买者17.0%、尚无住房者13.8%。由此调查结果可知，目前我国职工住房公积金的使用主要是购房，但绝大多数是已经拥有了首套普通住房的人群，据此可以推测住房公积金的使用已经由满足居住需求向改善居住环境转变。

（二）沉淀资金总量

随着我国缴纳“五险一金”、“三险一金”的职工数量日益增加，住房公积金沉淀资金总量亦随之增加，当前披露的住房公积金沉淀资金总量的确切数据为2010年的6329.74亿元，而根据我国出台的相关制度要求，住房公积金只能够用于购买国债以及定期存款，投资渠道十分狭窄。即便是随后出台的《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》将部分沉淀资金投向了保障房建设，但是在总体上此部分依然会超过7000亿元，沉淀资金的优化配置以及利用问题成为了世界各界广泛关注的焦点问题。

（三）缴存比例与缴存额

《住房公积金管理条例》以及《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》将住房公积金缴存比例的下限设定为5%，上限设定为12%，目前已经在全国范围内推行[5]。关于缴存额，当前我国仍然是以301元～500元以及2327元居多，呈现出了明显的两头大、中间小的特征以及整个住房公积金制度的非公正性、福利效应的亲富特征。嫌贫爱富是我国住房公积金制度的先天性缺陷，低收入者每个月的缴存比例以及缴存额较少，而房价总体上又处于居高不下的情形，使得此部分人群依然买不起房，高收入者住房公积金缴存比例以及额度高，使得后者公积金账户余额越来越多，但后者普遍又拥有住房或已经购买改善性住房，剩余的金额无用武之地。

（四）社会满意度

重庆市于2016年委托电信公司调查团队开展的第三方调查结果显示，1243名缴存职工对于住房公积金制度的总体满意度为92%，8%选择“不清楚”。据此推测总体上我国职工对于住房公积金的满意度处于较高水平，本文分析原因在于绝大多数认为住房公积金制度仍然是一项民生福利，尤其是对于普通职工而言，如果拥有住房公积金，不仅自身能够增加了自有购房资金，同时还可以通过住房公积金进行贷款，大幅减轻购房负担，提升自身的购房能力。即便是已经购买了普通住房或者是改善性住房的职工，依然可以利用住房公积金进行翻修或者是大修，既改善了居住条件，又减少了资金支出，对于后者而言无疑是利大于弊，所以社会对于住房公积金制度的满意度总体较高。

三、住房公积金制度的深层反思

（一）增值收益余额

住房公积金管理中心是目前我国政府委托的代为管理住房公积金的机构，但是原建设部下发的《2009—2011年廉租住房保障规划》却明确规定住房公积金增值收益余额在扣除管理费用、提贷款风险准备金之后全部划拨用于廉租住房建设[6]。承担管理角色的部分却并不拥有增值收益余额的分配权限无疑是一个巨大的矛盾。原因在于我国明确规定住房公积金管理中心是一个不以盈利为目的管理机构，在住房公积金的运作过程中属于托管角色，但是后者却又承担着住房公积金增值收益的压力和风险，并负有不可推卸责任。那么根据权益对等原则，住房公积金管理中心理应享有增值收益余额的分配权，并且自身的属性在设定上就已经存在着有失公允的情形。

（二）民营企业缴存率

民营企业为国民经济的重要组成部分，尤其是在全面创业热潮政策的激励以及注册登记宽进严出之下民营企业数量已经超过2000万家。但是，对于住房公积金的缴纳而言，占据主体的依然是国有企业以及事业单位，民营企业缺乏参与缴存的积极性。原因在于现行的住房公积金制度要求职工缴纳一半、企业缴纳一半，后者缴纳的为纯粹的利润，自身就必须具有较强的盈利能力，反之如果盈利一般的民营企业则难以维持此种负担，无形之中加重了后者的经济负担。《住房公积金管理条例》虽然明确规定了凡是与用人单位签订了劳动合同或者是未签订劳动合同但事实上已经形成劳动关系的职工均需缴纳住房公积金，却仍然存在着违背该条例的行为。目前我国并未有民营企业缴存住房公积金的确切数据，但根据各省市、各地区的统计数据总体上仍然处于20%以下，所以督促民营企业缴纳住房公积金任重而道远。

（三）决策虚化

我国现行的住房公积金管理模式为“管委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”，管委会在其中扮演着关键性的作用[7]。但是在实际工作中管委会成员变动性大、核心领导层对于住房公积金运作管理的掌握程度普遍偏低，上级以及同级监督力度不足等问题屡屡发生，使得管委会决策虚化情形屡见不鲜。就其深层原因在于制度设计时权力过于集中，专业性人员占比过低。管委会决策在住房公积金管理中是必须的一个环节，但是在成员以及组织结构设计上却仍然有待于进一步改进的空间，如：缩减管委会成员数量、调整人员构成人数等，方能够保证决策监督工作顺利开展。

四、住房公积金制度有效运行的改革设想

（一）筹建国家住房银行

当前我国住房公积金的管理仍然由各个省份、各个地区独自管理，不同地区或者是省份之间住房公积金难以实现跨市融通，对于贷款需求旺盛的地区暴露出了住房公积金不足的情形，而贷款需求一般的地区又存在着住房公积金资金沉淀量过高的现象，使得住房公积金闲置情形十分明显。故此本文提出筹建国家住房银行的举措并就其具体筹建举措给出个人建议：其一，资金来源上以市场运作为主，财政支持为辅。实际运作中可以通过发行专项债券、合理利用金融衍生创新工具提供充足的可贷资金。其二，运行原则。国家住房银行在本质上属于政策性银行，所以其运行必须坚持“市场运作、单独核算、保本微利、高效透明”的经营原则，随时接受主管部门的监督。

（二）优化沉淀资金的配置及投资

住房公积金沉淀资金属于“睡眠资金”，其数值越高越表明前者运作能力的低下，尤其是当前保守估计我国住房公积金沉淀资金数量超过7000亿元，一旦将其激活无疑能够盘活大量资金，满足多数贷款需求紧张地区的住房公积金使用需求。而要想实现该目的，本文提出了以下几条建议：首先，灵活采取封闭运作手段。经济适用房的建设已经成为房地产业的重头戏之一，承建模式一般是由开发商先行垫付资金，销售后政府部门再支付工程款，但因此周期长且不确定性大，在一定程度上挤占了开发企业的流动资金，增加了资金链面临的风险。故此，可充分摸索“对公贷款”模式，将住房公积金账户中的沉淀资金带给承建经济适用房的企业，工程款到账后只需要支付部分利息即可，既有助于盘活沉淀资金，又有助于推进经济适用房的建设以及提高承建企业的积极性。其次，探索债券市场的投资模式。沉淀资金除了用于购买特种住房公积金债券外，亦可以尝试购买开放基金、股指期货、国有企业债券等，以拓宽其投资渠道，通过更多的投资理财产品来提高住房公积金以及沉淀资金的收益率，避免更多资金陷入“沉睡”状态。

（三）构建多部门联动机制

于民营企业工作的员工单位不缴纳住房公积金，则无法享受到住房公积金制度所带来的实惠，而当下我国民营企业住房公积金缴存率不足20%，故此构建多部门联动机制以敦促后者缴纳住房公积金成为提高该制度有效性的重中之重。具体举措如下：（1）人力资源和社会保障部门强化企业合同的审查工作，加大住房公积金的宣教力度并协调好民营企业职工维权事宜，督促民营企业严格执行住房公积金制度。（2）工会组织充分维护职工合法权益，在职代会上将住房公积金的缴纳作为一个专项议题进行审议。尤其是在工资集体协商时重点关注住房公积金的缴纳，以确保后者的合法权益不受损害。（3）中小企业局将职工住房公积金缴纳与否作为企业考核以及落实优惠政策的先决条件。（4）工商部门在民营企业年检时对其住房公积金缴存情况进行调查。（5）税务部门进行税收征管检查时依法惩处未缴存住房公积金的民营企业，而对于已经缴存的民营企业则核减相关部分的税费。只有多个部门形成联动，才能够最大程度上提高民营企业的住房公积金缴存率。

五、小结

综上所述，住房公积金制度实施成果毋庸置疑，但是随着时代的发展，市场经济体制的确立以及居民住房条件得到显著改善，该制度所发挥的作用越来越小，甚至涌现出废除住房公积金制度的呼声。本文在深入分析后指出，当前住房公积金在缴存使用情况、沉淀资金总量、缴存比例以及缴存额、社会满意度既有好的方面又有不足之处，尤其是在增值收益余额、民营企业缴存率方面更是暴露出了较大的不足，但是全面废除住房公积金制度却又不现实，故此提出了筹建国家住房银行、优化沉淀资金的配置及投资、构建多部门联动机制的建议，以为住房公积金制度的改进以及运作管理提供帮助。