PPP模式的财务管理问题研究

陈 华

（屏山县恒源投资有限公司，四川 宜宾 645350）

一、PPP模式概述

PPP模式是指政府与社会资本之间，在基础设施和公共服务领域，以特许权协议为基础，建立的一种长期的合作关系。PPP模式的主要目的是政府通过引入社会资本，将部分政府职能以特许经营权方式转移给社会资本，双方建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，能够有效减轻政府债务压力，平衡年度间财政支出，并提高了公共物品或服务的效率，社会资本的投资风险减小，提高了资金的使用价值。政府方根据不同需求采用不同的项目运作方式，我国目前普遍采用的PPP模式是建设-运营-移交（BOT）模式。

PPP模式在我国的运用还处于起步阶段，主要表现为政府和社会资本的合作运作模式，国家关于PPP模式运行的法律法规还很少，目前，国家出台了一系例政策，主要在公共服务领域推广PPP模式，鼓励企业通过PPP运作模式积极参加公共设施建设。

通过PPP模式，可实现项目风险的高效分配，社会资本承担建设和运营等相关风险，政府方实现了风险的有效转移，社会资本可利用其资源和技术优势实现风险有效控制；此外，在BOT模式下，该项目建设费用基本由社会资本方负责筹集，社会资本或项目公司承担全部融资责任，社会资本可利用其企业优势进行多元化融资，为项目落地提供资金保障，真正做到政府监管、企业控股、企业经营，既保护了公共利益安全，也使社会资本的投资回报得到了保证。

二、目前PPP项目财务管理中普遍存在的主要问题

在PPP模式中，主要运作模式是由政府与社会资本方合作成立项目公司实施项目，因政府与社会资本对实施项目期望达到的目的不同，政府主要的目的是在短期内投入财政性资金较少的情况下保证项目的建设速度、质量，提高社会效益和服务效率，而社会资本的目的是能提前收回投资、获得最大的利润。两者之间财务目标之间存在差异导致项目公司财务管理中容易出现问题，主要包括：

(一)项目公司法人治理结构不完善

很多项目公司按公司法虽然设置了股东大会、董事会、监事会、管理层，但基本都是董事会行使了股东大会的职责，管理层负责项目工作，监事会形同虚设。

（二）项目资金管理不精细

绝大多数PPP项目公司都是独立核算主体，由于会计人员的业务水平参差不齐，会计核算不准确，账务混乱，票据管理和使用存在一定问题，代表政府出资的单位或部门对项目资金监管不力，资金管理流于形式，部分项目资金不能及时拨付到位，资金管理和使用效率低。

（三）财务预算管理不规范

项目公司对项目没有实施全生命周期的预算管理，尤其是投资回收期较长的经营性、准经营性项目，没有中长期收支预算，资金使用随意。在现行政策下，很多社会资本方并没有参与PPP项目的前期可研工作，只是在招投标阶段才开始对项目进行预算，且预算的比较粗略，基本是对项目建设期的利润预算较多，而对项目全生命周期并没有科学完整的预算，特别对于使用者付费及可行性缺口补助项目，更是不能准确编制预算。

（四）成本管理制度不健全

项目成本控制好坏是整个项目能否盈利的关键环节，很多项目公司对项目全生命周期的成本管理制度不健全，缺乏应对成本增加的策略，特别是在建设阶段，受国家宏观政策的调整、材料、人工成本等市场行情上涨、气候变化等不可预见因素的影响，项目的建设成本可能增加较大；在运营阶段，不能有效控制不必要的支出，对费用支出控制不力，造成成本管理失控，由于对项目建设成本及运营成本忽略管理，成本管理制度形同虚设。

（五）投融资管理不到位

在现阶段PPP管理模式下，在成立项目公司的过程中，多数政府方资金投入量较少，基本上为项目资本金的5%-30%，其余的项目资本金由社会资本出资，而项目资本金以外的资金需要项目公司融资，目前，大多项目公司的融资渠道单一，在不能向金融机构贷款时，只能向民间资本融资，融资困难且融资成本很高，为控制项目的总成本，就要求公司做好投融资计划，以投定融，按项目所需资金融资，并制订放款计划，同时拓宽融资渠道，降低融资成本，因此对社会资本融资能力的要求较高。

（六）风险控制和资金内部控制不完善

部分PPP项目风险控制较差，不能合理转移、分散风险，应对市场变化、政策变化风险能力较弱，部分社会资本只看重短期效应，对后期营运风险估计不足，结果项目营运后亏损严重，导致资金链紧张；资金内控制度不完善或内控制度流于形式，造成国有资本和社会资本流失现象明显，违约风险很大。

三、加强PPP模式项目财务管理的对策建议

（一）完善项目公司法人治理结构

项目公司应完善法人治理结构建设，包括股东大会、董事会、监事会及管理层，股东大会为项目公司的最高决策层，由项目公司全体股东代表组成，共同负责PPP项目的经营决策和战略规划，董、监事会成员由各股东共同委派，维护各自代表的社会资本与政府的利益，管理层由各股东委派，特别应明确财务总监由哪方委派，负责项目公司具体工作，建立健全公司各项制度、各部门职责、并对董事会负责。

（二）加强项目资金管理

项目公司应制订筹资管理制度、资金管理制度，在项目建设过程中，按项目总投资及项目进度合理确定筹资金额和资金的到位金额，避免大量资金闲置，同时也避免资金不能按时到位，影响项目进度；制订资金支付审批制度，在项目资金支付过程中，严格遵守支付审批制度，同时政府部门或单位应加强对资金支付的监督，防止公司将项目资金挪作他用，在保证项目质量的前提下尽可能地提高资金的使用效益。

（三）加强投资预算与成本管理

项目公司应建立财务预算体制，制订项目预算管理制度，从项目前期可研、立项阶段开始参与，加强前期分析，科学进行投资估算，设计概算、施工预算、项目建成后运营期的投入预算等、对整个项目分阶段进行投资预算和筹划，同时加强投资分析，通过分析投资报酬率、项目运营收益、投资回报年限等从不同方面加强对项目预算的执行，尽可能避免超预算投资。PPP项目一般投资规模较大、建设期长、投资回报期长，项目建成运营后，维护成本较高，应针对不同的收入模式对PPP项目全生命周期成本进行预测分析、进行成本规划，创新管理模式、减少不必要的环节及支出，进行总成本和各阶段成本的估算，合理确定项目成本费用、折旧年限、总生产费用和销售费用，多途径进行成本控制，降低项目成本，提高项目收益。

（四）优化投融资管理

我国一般PPP项目投资规模较大，在PPP项目建设过程中，投融资任务重大，寻找合适的项目投资者和贷款人筹集到足额的项目建设资金是PPP建设项目成功的关键。因国家金融政策的不断变化，融资越来越难，融资成本越来越高，应根据项目投资规模及建设进度对投资、融资进行合理规划，拓宽融资渠道，除向金融机构申请项目贷款外，可以发行项目收益债，引进证券公司、基金公司等财务投资人组建联合体参加项目投资，既能提供项目公司股权资金，又能配套债权资金，确保资金及时到位，形成多元化、可持续的资金投入机制，充分整合社会资源，盘活社会存量资本。

（五）加强财务分析

定价机制是PPP项目关键环节，合作各方根据不同的付费模式分别制订定价原则，按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则定价，加强投资成本和服务成本的分析，加强价格行为监管，既要防止社会资本随意提价损害公共利益不当获利，又要防止政府随意调价损害社会资本合理收益。

（六）强化风险识别和控制体系建设

PPP项目由于投资大，经营时间较长，投资回收慢，在投资经营过程中会面临政治、经济、法律、市场、自然灾害、气候变化等外部环境风险，双方合作的风险、项目建设融资风险、项目建设质量风险、项目运营风险等，不同层面风险点各不相同，因此要建立有效的风险分担机制，通过风险识别设计不同的风险分担办法，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配风险，由社会资本承担项目设计、建设、财务、运营、维护等商业风险，由政府承担政策、法律和最低需求风险，不可抗力等风险由双方共同承担，在PPP项目合作建设时应将风险共担放在首位，通过协作、创新，有效降低、化解风险。

（七）建立信息沟通机制

利用现代信息技术，建立PPP项目信息服务平台，公开项目的基本信息、项目实施情况、工作流程、监督管理等，切实解决政府部门与社会资本信息不对称的问题，确保项目实施公开透明、有序推进。