国外城市轨道交通警务建设的实践及启示

袁桂娟

（铁道警察学院 城市轨道交通安全保卫系，河南 郑州 450053）

我国城市轨道交通安全保卫工作起步较晚，虽已积累了一定的经验，但在制度建设、政策落实等方面依然存在不足、有待改善。国外部分城市轨道交通安全保卫工作较我国起步早，已形成一些先进的做法和工作理念，值得我们学习和借鉴。当然，各国的政治背景、法律背景、文化背景和地理环境等不同，在学习借鉴国外相关做法和经验时，应结合我国实际选择性地吸收，切忌照搬照抄、生搬硬套，否则会出现“消化不良”“水土不服”等现象，也便失去了学习借鉴的实质意义。

一、国外部分城市轨道交通警务机构概览

（一）英国交通运输警察局

英国交通运输警察局（British Transport Police，以下简称“BTP”）始建于1825年，是英国最大的专业警察机构，比著名的苏格兰场（大伦敦警察厅）还早建立4年［1］。BTP负责英国铁路、伦敦运输系统（地下铁路和公共汽车）以及配有铁路终点站的海港和码头的警察事务，同时还包括哥莱顿电车系统。1948年，英国铁路收归国有，现代意义的英国交通运输警察局也在此年确立。2003年，英国通过了《铁路和运输安全法 2003》（Railways and Transport Safety Act 2003），其中对BTP的机构组织、职责及相关职权等进行了详细规定。

英国交通运输警察局的工作经费主要来源于铁路运营公司，英国交通运输警察局与轨道或交通运营公司签署警务服务协议，为其提供警务服务，并获取酬劳。

1.管辖范围及分区

英国交通运输警察局负责管辖16000公里的轨道（包含铁路、地铁、轻轨、电车轨道）和3000多个站点。管辖范围从南至北分为A、B、C、D四个片区，A片区是BTP总部所在地，坐落在伦敦的卡姆登镇，主要负责统管其他三个片区，同时负责管理视频监控、物证鉴定、重大案件调查等；B片区主要包括伦敦、英格兰东南部和南部地区，设有片区总警司，其下包括东部、南部和伦敦地铁三个分区；C片区主要包括威尔士和英格兰东北、西北、西南及中部地区，设有片区总警司，其下包括奔宁、米德兰和威尔士三个分区；D片区主要是苏格兰地区。

2.警力构成

英国交通运输警察局警力主要包含四部分：警官、警务文职人员、志愿警察、社区服务警察。根据《铁路和运输安全法2003》，英国交通运输警察局局长可招录社区服务警察，成为唯一一支可雇用社区服务警察的专业警察队伍。截至2017年，BTP共有5295名警力，其中警官2886人、警务文职人员1563人、志愿警察325人、社区服务警察334人。

3.警察职权

根据《铁路和运输安全法2003》的规定，英国交通运输警察局在轨道上、轨道网格、车站、维修站点或任何与交通运输用途有关的土地上，拥有“治安官的全部权力和特权”。

（二）美国纽约地铁警察局

纽约地铁警察与美国的“校园警察”“公园警察”“美铁警察”“机场警察”及旧金山的“BART警察”同属特种警察，独立于地方警察和联邦警察，在业务上接受地方警察的指导与协助。

1937年，纽约地铁里出现了第一批“警察”，他们是纽约警察局从社会上招募、由警察局组织、维护地铁治安的人员，并不是真正意义上的警察。1947年，穿制服的地铁警察出现。1995年，纽约市警察局地铁分局正式成立［2］。

纽约地铁警察局与交通警察局曾合并为交通运输警察局。随着形势的发展，地铁警察在反恐和打击传统犯罪活动方面都肩负着越来越重要的任务，时任纽约警察局局长的凯利决定提升地铁警察局的地位，从2006年2月1日起，撤销交通运输警察局，恢复地铁警察局与交通警察局的各自建制。

纽约地铁警察的职责主要包括以下方面：

1.维护治安与打击犯罪

纽约市地铁警察根据纽约市区的行政划分，共分成42个警区，每个警区有150名至200名警官，负责辖区的地铁沿线和车站内治安。大部分车站只安排一名警官进行管理，只有大型车站才配有两名警官。根据规定，无论新警察还是老警察，巡逻一律采用步行。

和国内地铁治安状况相似，纽约地铁偷钱包、偷首饰、酗酒和抢劫等案件占发案总数的90%以上。根据地铁内犯罪的主要特点和犯罪发生规律，纽约地铁警方有针对性地加大了打击力度。

2.提供服务

在维护治安与打击犯罪之外，纽约地铁警察还承担着各种服务性工作，如地铁警察在学生上学、放学高峰期都要前往学生流量大的地铁站，为学生提供安全服务；不厌其烦地回答乘客的各种询问；时刻注意照顾体弱病残乘客；对突然摔倒或者心脏病突发的乘客进行紧急医学救护等。此外，他们还要监督地铁司机和工作人员，保证地铁安全运行。

3.特殊时段驾驶地铁列车

纽约地铁全年全天无休，地铁警察局的警官负责驾驶晚8点到凌晨4点的地铁列车。因为这段时间犯罪率高，只有身着制服的警察出现，才能起到震慑作用，使乘客有安全感。

4.打击暴力犯罪与恐怖活动

随着恐怖主义活动的日渐猖獗，地铁内的暴力犯罪与恐怖事件时有发生，纽约地铁警察已把反恐作为其首要任务。为了确保车站和列车的安全，地铁警察需要更加细心地警惕恐怖分子和可疑的行李物品，不放过任何蛛丝马迹。

（三）日本都道府县警察本部下设铁路警察队

与英国的“BTP”和美国的“地铁警察”不同，在日本没有独立于地方警察的轨道交通安全管理专业警种，其管理职责包含在国家警察和地方警察机构中。依据日本现行警察法（1954年《警察法》），日本的国家和地方警察机构分别由国家公安委员会与国家警察厅、地方公安委员会与地方警察机关共同管理，其中公安委员会对国家警察厅和地方警察本部行使行政监督权，不直接干预具体案件和其他警务活动［3］。国家警察厅内部组织机构中设有交通局，但该局不执行具体业务，而是专门负责国家的行政事务，在交通局内部又设有交通企划课、交通指导课、交通管制课、驾驶执照课。都道府县警察本部也都设有交通课（或称作“部”），其组织机构基本与国家警察厅相同，而在都道府县警察本部中的生活安全部地域课下设有队，专门负责铁路包括地铁及车厢内的安全防范工作。都道府县警察本部下面设立的交通课和铁路警察队，是具体执行警察厅和本部制定的有关市营巴士和市营地铁安全防范对策的基层单位。

铁路警察队的主要职责是指导防范和打击犯罪，负责地上地下的铁路轨道案事件办理以及治安巡逻。由于日本地铁的地下车站没有设置足够的办公室，铁路警察队一般在位于地面上的JR线车站办公室办公，接受各都道府县警察本部的指挥调度，有警接警，无警巡逻［4］。

日本地铁的日常警戒巡逻和治安防范工作主要由地铁运营公司自己负责。

二、一些国家警务机构在城市轨道交通安全管理方面的特色工作

（一）英国：战略规划与具体措施并重

1.三层警务计划

第一层：战略计划。英国交通运输警察局每3年制定一个战略计划，如2011年4月24日公布了《英国交通运输警察战略计划2011至2014年》，该计划致力于为股东各方和轨道交通行业持续提供警务服务，向全国轨道交通行业彰显卓越的警务能力。战略计划用具体目标分解战略目标，主要包括确保轨道交通系统正常运营、确保轨道交通更安全、提高经费利用率、提高民众使用轨道交通的信心等四个方面。

第二层：国家警务计划。英国交通运输警察局根据战略计划目标和上一年度安全形势变化，制定当年度的国家警务计划。国家警务计划在战略计划的四个具体目标下，提出更准确的目标，这些目标可量化，如在《国家警务计划2012至2013年》中，提出平均90分钟内完成非可疑死亡处理和恢复运营的明确目标。

第三层：伦敦地铁警务计划。每年年初，BPT组织乘客和运营公司召开研讨会，结合上年度实际案件发生情况及治安状况，根据战略计划和国家警务计划，形成《伦敦地铁和多克兰轻轨警务计划》（简称“伦敦地铁警务计划”），确定警务目标［5］。

2.观察者项目

2016年，BTP在全国铁路站点实施观察者项目，旨在阻止、发现、打击轨道交通中扒窃、盗窃、恐怖主义等各种犯罪行为。该项目包含350多项部署，其中最主要的是部署了“行为探测警员”，这些警员全部接受过特殊训练，他们着警服或便衣，随机出现在某些轨道交通车站执行巡逻任务，警犬和视频监控等其他资源也会支援。该项目成功的关键是解决危机事件“无法预测”的问题，来自不同警种的行为探测警员，可以采取不同方式、使用不同装备，随机选择时间、车站、轮次等开展工作。轨道交通工作人员也会通过提高警惕和与警方的常规沟通，支持该项目的开展［6］。

3.阿格斯工程

“阿格斯”是古希腊神话中一个长着100只眼睛的巨人，英国交通运输警察局以此为名实施“阿格斯工程”，其主要目的就是提高货运和客运调度公司管理的警觉性。以该项工程为代表，BTP设立了专门的训练团队，针对一线警员和铁路员工开展培训，组织开展各类演习以检验各单位的应急处突能力和应急预案落实情况。此外，BTP还通过在工作中模拟恐怖袭击，检验应急预案和处置程序是否高效。自2016年以来，BTP已为200名运营公司经理举办了12节“阿格斯”培训课程，为近4000名铁道工作人员开展了235节反恐意识培训课程。

（二）美国：情报主导、“以小控大”

20世纪80年代，纽约是犯罪的天堂，纽约地铁系统曾是盗窃、抢劫、凶杀、性骚扰等犯罪案件的高发场所，后又成为国际恐怖分子袭击的重要目标。全美上下，从理论研究到实务探索，都致力于解决这一难题，其中以“破窗理论”和情报主导警务战略（CompStat）最为著名，实践效果最佳。从此，纽约从全美国最不安全的十大城市转变为最安全的城市之一。

1.情报主导警务战略

CompStat是 Computerized Statistics（计算机统计数据）的缩写，即情报主导警务战略。该战略计划诞生于1994年，是纽约市警察部门启用的创新治安信息管理系统，是一个以地图为基础的统计分析系统。它根据案发频率制作成一幅涵盖全纽约市的电子犯罪地图，在地图上用不同的颜色代表不同的案件高发区，从而形成一个庞大而详细的犯罪数据库。每周，纽约警察局所有分局局长到纽约警察总部开一次CompStat会议，大家就一周以来发生案件的分布情况、犯罪规律以及新型犯罪手段进行讨论和交流，相互质询，在此基础上，根据所收集的犯罪统计信息制定应对计划和调配警力资源。

2.及时修缮“破窗”

1982年3月，威尔逊和凯林在美国《大西洋月刊》上发表了一篇题为《“破窗”——警察与邻里安全》的文章，首次提出了“破窗理论”。该文以“破窗”为喻，形象地说明了无序的环境与某些犯罪之间的关系［7］。以此理论为指引，纽约地铁警察局从“小事”入手，强化维护地铁秩序，严格规范乘客行为，如打击逃票、处罚违规占座、严禁在车厢穿行等。在纽约地铁，乘客用随身行李多占座位属于违法行为，逃票可作为重罪受到起诉，地铁警察可隐藏在地铁站的厕所、清洁工具室及无标牌房间向外窥视，专门监视和拘捕不买票进站者及其他违规者。打击在地铁车厢之间穿行的违规行为，是纽约地铁警察日常执法的一个重点。警方认为，许多坏人惯于在地铁车厢间穿行，他们这样做，实际上是在寻找偷盗或抢劫的对象，因此要重视打击在地铁车厢间穿行的违规行为。

2006年，纽约地铁警察局推出了“幸运包裹行动”（operation lucky bag）。警方故意在地铁车厢里和站台上遗留看似没人照看的包裹或其他小物件，监视到底是什么人拿走，拿走这些物品的人如果没有将这些东西上交，那他就要被警察拘捕并控以偷窃轻罪。警方认为，那些拿走物品没有上交而被捕的人更容易是职业犯罪者。同年5月，警方还制定了代号为“曝光行动”的打击地铁色狼行动方案，纽约警方在地铁早晚两个高峰时段派出多名扮成职业女性的便衣警察，在地铁上引诱色狼上钩，打击成效显著。

（三）日本：注重顶层设计的规范引导作用

1.方便智能的乘车向导系统

繁而不乱是日本地铁的特色。地铁地下空间发达，内部结构错综复杂，但车站指引非常清楚，乘客通过指引或手机APP可以清楚掌握地铁到站时间，完善的向导系统大大减少了乘客在相对封闭空间停留的时间，从而降低了民众因发泄不良情绪导致案事件发生的概率。清晰指引和智能化大大减少了地铁服务人员，可保障更多的人力资源投放在地铁安保方面。同时，日本地铁工作人员服务规范，安保岗亭等设施设备也非常完备。

2.健全完善的法律规范

日本地铁以确保安全、准时运送乘客为宗旨，从法律层面规范了运营公司的日常工作。日本关于地铁的法制建设从国家到都道府县都很完善，《铁道事业法》《铁道营业法》《关于制定铁道技术标准的省令》等多部法律法规确定了日本地铁建设和安保管理的规程和标准，从铁路设施、车辆结构、维护管理和监控设施等硬件要求，到管理体制、应急体制、技术标准、驾驶方式、培训教育和职责任务等软性指标都作了明确的法律约束。无论是地铁企业还是公民个人，都要严格按照法律规定维护轨道交通的秩序和安全。

三、国外城市轨道交通安全管理实践对我国相关建设工作的启示

（一）统一标准，建立完善城市轨道交通安全管理法律制度体系

事物的健康有序发展，离不开健全完善的法律制度作为理论指导，城市轨道交通安全管理工作亦是如此，没有健全完善的法律制度体系，其本身也便成了无本之木、无源之水。当前我国关于城市轨道交通安全管理的立法仍处于空白状态，现行的法律依据主要是2005年8月1日实施的《城市轨道交通运营管理办法》，以及各地人大、政府制定出台的城市轨道交通运营管理条例等，尚未出台全国统一的安全管理法律法规，轨道交通领域的法律规范更是少之又少。随着形势的发展变化和一些上位法的修订完善，现行法律依据已不能完全指导当前的轨道交通安全管理工作，各地出台的管理条例缺乏全国统一性的指导，一些法律条文甚至出现相互矛盾的情况，这些都不利于城市轨道交通安全管理工作的有序开展。目前，公安部联合交通运输部正在积极推进制定《城市轨道交通安全条例》，这将成为第一部全国性的指导城市轨道交通安全工作的法律规范，也代表着我国在城市轨道交通安全管理的立法上迈出了一大步。

（二）多方配合，贯彻落实城市轨道交通安全管理联勤联动机制

城市轨道交通担负着保障人们出行的繁重使命，其点多、面广、乘客多，其安全运行关系到乘客的生命及财产安全，事关整个社会的安全稳定，因此城市轨道交通安全管理不单单是运营单位、轨道交通运输部门及公安部门的责任，更需要各部门之间的相互配合、协作。对公安机关而言，以城市轨道交通为例，在我国开通轨道交通的城市都设有专门的轨道交通公安机关（有些城市设立轨道交通安保总队），但其工作不能也不应是孤立的，需要轨道交通站点属地公安机关的相互协作，需要建立畅通科学的联勤联动机制。当前随着城市轨道交通的快速发展，轨道公安机关的警力已无法满足安保工作的需要，有些城市一名警力要负责数个站点，当出现警情时，显然无法做到及时出警，此时就需要属地公安机关的配合协作。当然，从轨道交通的社会影响来看，其安全问题是社会性的，这也从根本上要求各部门之间联勤联动、相互协作。

（三）依靠群众，全面加强城市轨道交通安全管理的社会化建设

城市轨道交通安全管理也应全民参与。2018年3月7日，国务院办公厅下发《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》，提出“加强社会共建共治”，要求城市轨道交通所在城市及市以上地方人民政府构建公安、交通运输、综治等部门以及运营单位、社会力量多方参与的城市轨道交通公共安全协同防范体系和应急响应机制，加强政府部门、运营单位与街道、社区之间的协调联动，推广“警企共建”“街企共建”等专群结合的综治模式。积极招募志愿者，鼓励城市轨道交通“常乘客”参与公共安全防范与应急处置工作，提高公众安全防范能力，实现群防群治、协同共治。通过多种形式广泛宣传普及城市轨道交通相关法规和知识，加强公众公共安全防范及突发事件应对培训教育，引导公众增强安全意识和防护能力。

（四）技术支撑，不断增强城市轨道交通安全管理的科技含量

在科学技术不断发展的今天，城市轨道交通的安全管理也离不开科技支撑。如当前许多城市在轨道交通领域安装“人脸识别系统“，这对于加强社会治安防控、及时发现处置重点人员具有重大意义。当前城市轨道交通领域面临的一大难题便是安检问题，根据我国《反恐怖主义法》的规定，进入轨道交通乘车领域的人和物都必须接受安全检查，然而当前大部分安检工作流于形式，甚至有时会因安检而导致人流聚集，快速高效的安检似乎一直停留在人们的期待中。《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》提出鼓励推广应用智能、快速的安检新技术、新产品，逐步建立与城市轨道交通客流特点相适应的安检新模式，制定安全检查设备和监控设备设置标准、人员配备标准及操作规范。相信这些科学技术的应用，对于保障城市轨道交通安全，提高其安全管理水平会起到推动作用。