公立医院廉洁风险防控体系建设研究

■ 李玉丹 王 峥 倪震勇 孟珂羽 徐弋加

按照当前全面从严治党的工作要求，中国医学科学院阜外医院（以下简称“阜外医院”）作为公立医疗机构，深刻认识当前国家及卫生系统反腐败斗争的总体形势，借鉴发达国家及地区反腐败经验，关口前移，预防为主，探索构建廉洁风险防控体系，扎牢制度的笼子。

1 公立医院反腐败斗争总体形势

党的十九大报告指出，反腐败斗争形势依然严峻复杂。新形势下，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险更加尖锐地摆在全党面前，全面从严治党永远在路上。

从行业系统来看，全国卫生计生机构超过98万所，涵盖1000万余从业人员，党的建设责任大、难点多、任务重。一些党组织履行“两个责任”不够充分。基层党组织，尤其是公立医院、社会组织，不同程度存在重业务轻党建观念，党建工作机制理念、方法力度与全面从严治党存在差距。国家卫生计生委高度重视发生在公立医院的商业贿赂问题，鲜明指出这是发生在群众身边的微腐败，啃食人民群众获得感、挥霍群众对党的信任，对于这些问题要旗帜鲜明严肃查处，否则就是对事业和人民群众不负责任。

从以上形势得到启示：在国家层面，反腐败全覆盖、零容忍，对于公立医院医务人员长期存在的法律意识淡薄，包括认为收“回扣”“红包”是行业潜规则而不是犯罪等错误观念，将不能持续，“发现一起查处一起”“伸手必被捉”是医务人员应该树立起的纪律底线。从行业系统来看，医药购销、高值耗材等高风险领域的腐败行为作为国家卫生计生委整治重点，公立医院自身要提前编制好制度的笼子，建立针对各种廉洁风险的防控体系，使医务人员不能腐，并进一步加强不想腐的自觉。

2 发达国家及地区廉洁风险防控建设经验及启示

德国在预防腐败方面，制定了专门的法律。早在2004年，德国颁布了新的《联邦政府关于在联邦行政机构防范腐败行为的条例》，全面开展廉政风险分析评估和相关制度预防工作。在条例的附件中将可能发生腐败的迹象概括为中性迹象和报警性迹象两类。中性迹象包括公务员有不合理的高水准生活；对变换职务或者调动工作表示出令人费解的抵制；同一些企业之间有不同寻常的私人交往等。报警性迹象包括公务员无视有关规定；不断发生“小过错”；做出不同寻常且令人费解的决定；滥用裁量空间；有意回避检查；隐瞒某些事件和情况；试图对不属于自己管辖范畴的决策施加影响；以沉默的方式容忍违法行为；对可疑的现象或事件没有反应等。政府对可能发生中性迹象和报警性迹象腐败行为的公务员及时给予提醒警示[1]。

美国的机构设置和立法都非常重视公职人员行使公共权力与个人利益发生利益冲突问题。联邦政府设有利益冲突委员会，负责提交公共领域关于利益冲突等问题的调研报告，提交相关法案及受理针对公职人员违反利益冲突的举报。针对公职人员的行为规范也着眼于防范利益冲突，在公职人员兼职、财产交易活动、收受礼品等方面都有具体规定。例如，《政府官员和雇员伦理行为准则》规定，公职人员在兼职方面，不得从事包括教学、讲演或写作在内的可能导致明显利益冲突的任何业余工作[2]。

我国香港地区的廉政公署是负责肃贪倡廉、反贪污受贿的机构，不仅在惩处腐败方面发挥了很大作用，还设立了预防腐败的专门部门。廉政公署直接对香港特别行政区行政长官负责，独立开展工作。廉政公署从惩处、预防和教育3方面进行肃贪倡廉工作。承担预防职能的部门叫防治贪污处，是廉政公署中专司审查职能的部门，主要任务是审查政府部门和公共机构的工作、惯例和程序，发现其中可能导致贪污的漏洞，就减少贪污提出改善的办法及立法建议[3]。

发达国家及地区的廉政建设经验给予了我们3点启示：（1）注重预防。通过廉政风险分析，评估廉政风险，有针对性地采取措施，是减少腐败的有效手段。（2）加强廉洁风险防控的一个重要方面是防范利益冲突，即公职人员公权力与个人私利之间的冲突。通过明确容易产生利益冲突的重点岗位和人群，将监督力量用在刀刃上。同时，加强制度建设，制定行为规范，做到有的放矢，切实防范权力滥用[2]。（3）加强对权力的分解和制约。在设计权力运行流程上要树立权力制约观念，在制度机制设计上重视建立权力制约管理，避免各环节“一把手”权力过大，形成有效监督。

3 阜外医院廉洁风险防控体系建设

阜外医院2012年开始启动廉政风险防控工作，进行了管理权力的风险识别和风险评估，组织医院职能部门对管理权力查找了风险点，评定了风险等级，并梳理出了44项权力的运行流程，明确了各关键岗位的责任人。通过廉洁风险防控体系建设，将风险防控的外延增加，将医疗服务权力风险纳入防控体系，并且将信息系统建设与风险防控相结合，实现对风险的动态防控。针对存在的问题，阜外医院进一步加强廉洁风险防控的途径主要有3种：（1）从制度入手，切实规范领导干部和职工的行为；（2）运用多种监督手段，预警风险，及时约谈提醒，将廉政风险控制甚至消除在一定范围内；（3）进行供应商管理，净化从业环境，防止廉政风险的进一步演变。

3.1 完善制度建设，构建廉洁风险防控制度体系

按照《关于加强公立医院廉洁风险防控的指导意见》精神，结合医院工作实际，经医务、人事、财务、采购等主要部门调研，在广泛征求职能部门主要负责人意见的基础上，制定出台了《关于加强廉洁风险防控的工作意见》，规定了4项防控重点：一是管理权力廉洁风险防控；二是医疗服务廉洁风险防控，规范医务人员职业行为；三是开展供应商诚信管理；四是开展患者满意度管理。文件还包括《管理权力廉洁风险防控规则》，规范了决策权、基建权、采购权、人事权和财务权5种权力行使过程中廉洁风险的管控。《医疗服务廉洁风险防控规则》，包括医德医风、临床诊疗、临床用药、医用耗材、临床诊断试剂、大型医疗设备检查、医疗收费及统方管理8个防控重点，有效遏制收受“红包”回扣、过度检查治疗、乱收费等损害群众利益行为的发生，规范诊疗服务行为。

针对管理权力的廉洁风险防控，建立各职能部门《权力明晰表和权力运行流程图》及《岗位说明书》，明确各项权力和各岗位的廉政风险、风险等级及防控措施，并实现信息系统动态查看，进行“岗位廉洁+权力廉洁”综合防控，明确监督重点，做到有的放矢。

3.2 建立“三位一体”监督体系

党的十九大报告指出，要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。阜外医院加强对权力的制约和监督，建立了“科技防控监督+纪检委员民主监督+信访备案监督”的“三位一体”监督体系，及时发现苗头性问题，早发现早提醒，防止廉政风险演变为腐败行为。

3.2.1 加强信息系统建设，实现科技防控监督。通过规范和约束医生的处方权、用药权和治疗权，使医生在合理范围内行使其职业权力，提高服务质量，减轻患者负担，提高患者满意度。医院主要以临床用药、高值耗材监控及统方管理监控等几个方面为重点，充分运用信息化手段，每月对于高值耗材和重点药品进行统计分析，实行指标控制，对于违规人员采取公示、约谈和限制使用等手段，切实规范诊疗服务；严格规范统方管理，明确统方权限，工作确需统方的，需经主责部门、信息中心和纪检部门负责人同意，进行痕迹管理，系统自动报警私自统方信息[4]。以高值耗材使用监控为例。建立耗材管理委员会，对高值耗材入院严把“入院关”，对经政府招标采购的心血管病高值耗材，进行二次遴选，选择出可以进院使用的高值耗材品牌及份额。对经二次遴选的高值耗材进行宏观调控，不仅每月对耗材份额进行宏观调控，还对术者中单月使用某种品牌耗材及每台手术使用某种耗材超过一定比例的，进行及时提醒，对提醒无效的，实行限用措施，有力推进了高值耗材管理及使用的科学、规范、高效[5]。

3.2.2 明确纪检委员职责定位，充分发挥纪检委员民主监督作用。针对专职纪检干部较少的实际情况，阜外医院不断加强纪检委员

队伍建设，从各党总支和党支部选拔出总支纪检委员8名、支部纪检委员37名。定期对纪检委员进行培训，使纪检委员明确“医院政治生态护林员”的职责定位，明确监督重点，着力发现工作中违反“六大纪律”“中央八项规定”及“九不准”的问题。建立党风廉政和行风工作监督调查平台，每月组织各总支和支部纪检委员网上填报《党风廉政和纠风工作调查问卷》，包括违反党规党纪、院规院纪及违反“九不准”和“中央八项规定”的问题情况，及时收集全院的违规违纪线索；无情况实施零报告制度。通过“制度+科技”充分发挥纪检委员监督作用。纪检委员在科研经费使用、门诊退休专家管理、信息系统建设等方面给医院纪检部门提供了很多有益建议。

3.2.3 加强信访信息分析备案，发挥信访备案监督作用。制定《信访投诉管理暂行办法》和《信访备案管理工作暂行办法》，梳理出14个信访部门，每月填报《信访受理统计表》。纪检监察部门将全院每月的信访情况汇总分析，定期向院长办公会汇报，充分发挥信访反腐民意“晴雨表”、问题线索“主渠道”、领导决策“情报部”的作用。

3.3 加强供应商管理，净化从业环境

定期召开包括药品、设备、耗材、基建产品及服务供应商大会，对供应商进行诚信管理。实施廉洁协议制度，签订业务合同的同时，需签订廉洁协议，在合同中设置不得收送商业贿赂的条款，与正式合同具有同等法律效力。实施不良记录制度，对核实有商业贿赂行为的供应商，及时列入不良记录，2年内不得以任何名义、形式采购其产品。

[1] 杨解朴.德国的反腐败机制[J].党建,2006,19(1):46.

[2] 宋作勇.美国廉政建设的经验及启示[J].江淮论坛,2011(1):45-48.

[3] 裴宝莉.香港廉政公署的简要介绍与分析[J].法制与社会,2009,4(2):193-194.

[4] 李波.综合医院廉洁风险防控系统的研究与实现[J].中国现代医学杂志,2014,26(5):105-108.

[5] 王峥.医疗机构采购领域廉政风险防控管理机制研究[J].中国医院,2015,19(5):60-65.