建设用地指标市场配置法律制度设计基于地方制度样本分析

(辽宁石油化工大学 马克思主义学院,辽宁 抚顺 113001)

供给侧改革的最终目的是满足需求,通过调整需求结构,实现供给与需求平衡。我国提出,深化供给侧结构性改革,调整经济结构,实现要素最优配置。土地制度是“供给侧改革”重要组成部分。受计划体制经济影响,我国建设用地指标行政配置产生了高昂的制度成本,导致行政配置成本大于制度收益。在市场经济条件下,为了实现建设用地指标高效率配置,充分发挥市场机制对建设用地指标配置的决定性作用,推进建设用地指标市场化配置和指标供给侧改革。针对建设用地指标行政配置效率低下、政府权力“寻租”现象严重等问题,浙江等省在实践中探索出指标交易地方制度样本,但这些地方制度样本是指标市场化配置制度模式,在法律依据、耕地占补平衡、指标交易行政许可、指标交易价格、程序等方面存在着制度缺陷,通过对地方制度样本的实证分析,提出构建我国指标市场配置法律制度设计途径。

1 问题提出

建设用地指标是我国土地宏观调控的政策杠杆。在计划经济体制条件下,我国建设用地指标实行行政配置方式,行政命令是计划配置方式的核心机制,具有行政计划单一性,行政干预和计划管理色彩浓厚,忽视了地区之间土地资源禀赋差异性,资源配置效率低下。为了突破指标计划体制,学术界对市场配置建设用地指标进行了研究。宁光杰指出,市场机制通过价格机制、供求机制和竞争机制配置土地资源,实现指标市场供求均衡;王成艳立足于市场机制功能,从制度经济学角度,实证分析了建设用地指标市场配置制度绩效;李学文基于对折抵指标有偿调剂与土地开发权制度比较,指出折抵指标有偿调剂制度与TDR共性,即都是通过引入市场机制实现指标交易。

综上所述，过去的市场化研究系统不强,未将市场配置与我国土地计划制度进行系统性研究。本研究以供给侧改革为背景,通过对建设用地指标市场配置的地方制度样本实证分析,提出供给侧改革下建设用地指标市场配置制度设计,在基本法上确定指标交易的法律地位,为指标交易提供法律依据;构建指标交易基本原则;建立指标交易许可证制度、指标交易审批等制度,推进指标交易的市场化改革,实现指标交易的供给侧结构性改革。

2 建设用地指标配置模式

建设用地指标是国家调控土地资源的综合性工具,包括行政配置和市场配置模式。行政配置是指标配置的基础性手段,市场配置属于指标配置的再次配置,是指标行政配置改革的方向和目标。

2.1 建设用地指标内涵

建设用地指标内涵是研究建设用地指标制度设计理论的基础。建设用地指标具有类型多样化的特点。以指标来源划分,建设用地指标分为宏观建设用地指标和微观建设用地指标：宏观建设用地指标,即农用地转为建设用地指标,具体是指依据土地征收程序,将集体土地转为国有土地所获得的用地指标：不同于宏观建设用地指标,微观建设用地指标是指将农民拥有的非建设用地复垦为耕地,非农用地复垦为耕地的指标。以指标功能为标准,建设用地指标分为指令性指标、指导性指标和预测性指标。受计划经济体制的影响,国家运用行政手段配置建设用地指标,具体按照土地总体规划和年度计划分解指标,主要是对新增建设用地指标进行配置。本文以新增建设用地指标为研究对象,包括行政配置和市场配置两种模式。

2.2 建设用地指标的行政配置模式

行政配置模式具有行政干预特征。中央政府享有建设用地指标的垄断权,作为建设用地指标宏观调控主体,中央政府依靠行政命令手段,根据土地总体规划和年度计划将建设用地指标在政府之间进行初始配置。在初始配置过程,中央政府对指标总量进行宏观调控,通过行政权将指标配置给地方政府,排斥市场机制对指标的配置,致使建设用地指标配置效率低下。

制度成本是政府实施和维持社会公共制度所承担的经济损失和付出的社会代价。指标行政配置是政府采用行政手段,运用行政权配置建设用地指标,抑制市场机制对资源的配置功能,产生信息成本、寻租成本和社会成本问题,忽视区域间资源禀赋的差异性,政府在指标配置过程中付出代价,引发诸多社会矛盾。

2.3 建设用地指标的市场配置模式

市场是一只“看不见的手”,在资源配置中通过供求机制实现资源高效配置。市场机制是建设用地指标行政配置改革的方向,是指标行政配置制度的创新。供求机制决定资源配置流向,指标市场配置本质是私权机制,实质是通过市场机制为经济发达地区争取更多的建设用地指标,为经济发达地区拓展经济发展空间。市场配置是行政配置方式的创新,包括价格机制、竞争机制和供求机制方面内容的创新。

市场配置是资源配置的新型调控机制。市场配置对建设用地指标配置的功能表现在:①调节指标配置供求。市场机制作为新型调节机制,市场机制主要是通过引导指标利用方向和数量结构,调节指标配置供求状况。②确定指标交易主体。指标交易主体是指标交易的参与者,是指标交易合同签订的双方主体。③确定指标交易数量及比例。指标交易要坚持适度原则,在市场经济条件下,指标交易通过市场机制调整指标结构,确定指标交易比例,实现建设用地宏观总量控制。

3 建设用地指标市场配置地方制度样本

指标交易地方制度样本是指标交易市场化模式。针对指标行政配置的高制度成本问题,浙江省、广东省等地探索出指标市场化地方制度模式,在实践中促进指标高效配置。

3.1 耕地异地占补平衡制度

浙江等省在实践中,探索出指标市场化地方制度模式。耕地占补平衡包括耕地“质”和“量”的平衡[1],是指标交易的地方实践模式,实现跨市县耕地交易市场化[2]。耕地占补平衡属于我国耕地保护的重要制度[3],是对指标行政配置模式的创新。在探索指标行政配置改革中,浙江、江苏等省探索了耕地异地占补平衡模式,主要是:①设立专门机构。专门机构是专门负责指标交易的组织机构,指导耕地指标补充,对指标交易进行程序化管理。②设置指标交易平台。交易平台是耕地占补平衡的场所,为指标交易主体提供交易信息,规范化管理耕地异地占补平衡。③建立系统化耕地占补平衡机制。以广东省为例,该省出台了《耕地储备指标交易管理暂行办法》,规范占补平衡指标来源、指标价格确定等内容,全面落实耕地占补平衡。④建立耕地储备指标管理台帐。为了推进耕地占补平衡,严格审查耕地占补平衡过程和耕地占补指标交易合同,加强对补充耕地的管理。

3.2 基本农田异地代保制度

基本农田异地代保制度是指经国务院批准占用基本农田的市县,经省人民政府批准委托本行政区域其他市县进行基本农田代保。基本农田异地代保限制在本行政区域内进行。作为建设用地扩张制度,基本农田异地代保制度的本质是地区之间转让“农地发展权”[4]。但在实践中,指标市场化调剂行为必须严格遵守土地利用总体规划:①基本农田异地代保主体是县级以上的地方政府。在实践中,基本农田限制在省级行政区域,具体在“市级对市级”、“市级对县级”和“县级对县级”范围内进行。②遵循市场机制。在基本农田异地代保实践中,代保主体遵循市场机制,通过协商方式订立代保协议,报省人民政府批准,实现指标的市场化调剂。通过基本农田异地代保制度,委托方扩展指标空间,代保方获得补偿,双方互利共赢。③规定代保补偿标准和代保程序。通过异地代保,委托方扩展指标空间,代保方获得补偿。为了避免发生代保纠纷,代保资金补偿标准由委托方和代保方确定,代保必须经委托方和代保方国土资源部门商定并上报省国土资源厅批准,方可进行。

3.3 折抵指标有偿调剂制度

为了解决地区经济发展对建设用地指标需求,浙江等省探索出折抵指标调剂模式,是以新增耕地面积折抵建设用地指标[4]。作为指标市场化模式,通过市场机制配置建设用地指标。折抵指标有偿调剂制度属于地方指标交易代表性的实践制度。为了提高指标交易效率,浙江省创造性地引入市场机制[5],在实践中形成折抵指标有偿调剂制度,主要方法是:①明确规定折抵指标调剂范围。在指标交易实践中,浙江省为了实现指标交易,明确规定折抵指标的调剂范围。即折抵指标调剂限制在本行政区域内有偿进行,为土地开发权的跨区域交易提供制度保障。②建立省级指标交易平台。浙江省折抵指标调剂限制在浙江省行政区域内。为了实现指标交易,浙江省建立了专门进行指标交易的省级指标交易平台,为指标交易双方进行指标交易提供便利,促进指标交易主体通过协商方式实现指标交易,提高指标交易效率。③建立折抵指标调剂市场。指标调剂市场是指标交易的专门场所,指标调出方和调入方在指标调剂场所通过平等协商的方式实现指标调剂。

4 指标交易的地方制度样本法律问题分析

实践中,建设用地指标市场化地方制度模式存在制度缺陷,指标交易缺乏法律依据和规范化程序,指标交易价格没有真正反映市场价值,指标交易监督机制缺失,分析这些法律问题是设计我国建设用地指标市场配置制度的关键。

4.1 指标交易缺乏基本的法律依据

法律规范是建设用地指标交易地方制度样本法律依据,是指标交易合法化的前提。通过对浙江等省指标交易地方制度样本的实证调研,目前浙江等省的指标交易都以地方法规和土地政策为指标交易依据,指标交易缺乏基本法的法律依据,指标交易存在违法风险等后果,因此亟需完善基本法,推进指标交易规范化。《土地管理法》是我国土地的基本法。作为上位法,《土地管理法》未明确规定指标交易的条件和法律程序,正是由于缺乏基本法依据,浙江等省的指标交易地方制度样本都是根据地方的实际情况,缺乏统一指标交易的法律规范。例如,基本农田易地代保已在浙江省实践,但尚未得到国家相关法律的认可。为实现基本农田易地代保规范化管理,国土资源部对基本农田易地代保制度做了限制性规定。即除国家重点基础设施项目外,禁止随意改变基本农田区位和面积。由于基本农田易地代保制度在实践中扰乱了土地市场,国务院于2004年叫停了基本农田易地代保制度,对土地市场进行了严格的整顿和治理。

4.2 指标交易缺乏规范化程序

指标交易地方制度样本作为建设用地指标市场的调剂行为,在程序制度上缺乏规范化的交易程序，主要是:①指标交易缺乏规范化审查程序。规范化程序有利于实现指标交易管理规范化。以基本农田异地代保为例,异地代保条件与国土资源部的规定矛盾。一是法律规定矛盾。对基本农田易地代保条件的规定,《浙江省基本农田保护条例》与国土资源部的文件发生冲突。二是先占后补程序违背法律。先占后补存在制度缺陷,先占后补耕地质量差异大,耕地质量存在风险隐患,代保土地质量低下,违背现行法律,威胁粮食安全。②缺乏规范化的交易制度。易地代保存在行政干预性,在行政干预影响下,异地代保土地价格不能反映土地真实价值,建设用地总量失控。③指标交易听证制度缺失。以浙江省折抵指标有偿调剂制度为例,地方政府垄断土地一级市场,折抵指标有偿调剂制度的本质是地方政府的行政行为,是地方政府控制土地开发权的交易,剥夺了农民的听证权。

4.3 指标交易价格没有真正反映市场价值

通过对指标交易地方制度样本的实证调研,指标交易的地方制度并非完全的市场化交易,在指标交易实践中存在地方政府的指导行为,指标交易价格不能真正反映市场价值。以基本农田异地有偿代保制度为例,在基本农田异地有偿代保实践中,缺乏异地代保基本农田价值核算机制和标准。在基本农田异地有偿代保中,受土地利益驱使,经济发达地区通过异地代保获得更高的土地开发权,突破了基本农田保护开发限制,获得了高额农用地收益。同时,因为异地代保市场的不完全善,代保农田补偿标准不统一,政府通过行政权干预指标的交易行为,引导指标交易价格,随意干预指标定价,使交易指标不能真正反映土地的市场价值,抑制市场机制的发挥。

4.4 指标交易监督机制缺失

指标交易的地方制度缺乏指标交易监督机制,表现在:①建设用地总量失控。浙江省通过跨县(市、区)调剂,实现折抵指标有偿调剂,实质是折抵指标交易。浙江省将指标折抵纳入行政管理,在初期阶段未干预折抵指标使用,使指标使用失去控制。受土地利益驱使,基本农田代保耕地质量降低,不利于形成建设用地集约利用机制。②耕地占补平衡质量失衡,产生粮食危机。以浙江省折抵指标有偿调剂制度为例,缺乏系统性耕地占补平衡规定,特别是缺乏耕地占补标准和验收程序,复垦后耕地注重数量平衡,忽视复垦后耕地质量标准,耕地“占优补劣”现象严重,加大了耕地占补质量监管的难度,威胁粮食安全。③规避国务院监管。国务院监管是保持耕地占补平衡的重要保障。基本农田异地代保制度本质是地区之间转让“农地发展权”,土地整理折抵指标替代国家计划指标,规避国务院对基本农田的审批环节,也规避了国务院追缴新增建设用地有偿使用费的行为。

5 建设用地指标市场配置制度设计

针对建设用地指标地方制度样本存在的制度缺陷,立足于供给侧改革背景,从指标市场配置法律制度视角,提出建设用地指标市场配置制度设计。

5.1 在基本法上明确指标交易的法律地位

供给侧结构性改革着眼点在于改革供给错配需求的结构性问题,满足市场的“真实需求”,在基本法上明确指标交易的法律地位,为建设用地指标交易提供合法性依据。主要包括:①在《土地管理法》基本法上确立指标交易法律的地位。一是改变《土地管理法》内容和定位,使其成为土地法律规范的基本法,成为指标交易管理的基本法律,为指标交易制度提供法律依据。二是实践层面,在《土地利用年度计划管理办法》中增加土地利用总体规划弹性,合理控制指标空间规划,推进“多规合一”,提升国家资源空间规划能力。三是规范指标交易程序,明确交易条件。指标交易程序制度化是指标交易规范化管理,是地方指标交易程序的法律依据。②确立以指标调剂为合法交易制度模式。指标有偿调剂可缓解土地利用紧张程度。在指标交易制度构建和《土地管理法》基本法中将指标有偿调剂模式作为指标交易的制度模式,在法律上将指标调剂制度合法化,积极探究建设用地指标行政配置制度改革,实现指标供给侧的结构性改革。

5.2 建立法律制度推动供给侧结构改革

指标交易法律制度是行政配置制度的创新,为指标交易提供制度依据。在供给侧结构性改革中,建立指标交易制度,优化土地供应数量和结构,实现市场供需端的动态平衡[6],主要是:①明确规定指标交易的主体。指标交易主体包括指标交易供应方和需求方,即指标交易的买卖主体。在建设用地指标配置实践中,中央政府通过行政配置方式,根据土地行政规划将建设用地指标层层分解给省市县,省、市、县在指标利用实践中出现指标配置不平衡现象,为满足区域经济发展对指标的客观需求,省、市、县政府作为指标交易主体,通过市场机制对指标余缺再次配置。在指标再次配置过程,省、市、县政府是指标交易的主体。中央政府不直接参与指标交易,主要负责指标总量控制，省级政府承担落实指标责任，市县级政府是指标直接交易的主体,在指标交易过程中通过协商谈判方式,协商一致实现指标交易。②规定合同形式为指标交易规范文本。合同是当事人协商一致的结果，合同属于比较严肃的文本形式,指标交易过程具有复杂性。为防范指标交易冲突,推进指标交易的规范化,规定合同形式为指标交易规范文本,明确指标交易合同内容,推进指标交易的规范化。③赋予政府指标交易规制权。规制权在性质上属于调控权,政府规制是政府对指标交易规范和制约,具体是指政府运用公权力调控指标交易行为。在建设用地指标交易中,受市场趋利性影响,指标交易价格偏离市场价值,在这种状况下赋予政府指标交易规制权,规范指标交易行为,防止指标交易价格飙升。

5.3 建立指标交易的监管原则

利益衡平原则:供给侧结构性改革是通过重新配置生产要素,提高要素配置效率[6]。利益平衡是协调相关方利益达到优化状态[7]。在指标市场化配置中,利益衡平原则体现指标配置的公正性,主要是:①公共利益与私人利益的衡平。法律关系的实质是利益关系。为保护农民利益,建立指标交易收益分配制度,确定合理的土地增值收益分配比例,明确土地增值分配权利边界,保障农民的参与权,提高农民的收益份额和比例。同时,在指标交易过程中建立市场补偿机制,按“市场价格”标准进行补偿,具体在指标交易过程中由国家和农民通过协商方式,实现指标交易主体地位平等,公平填补处于弱势地位的农民损失。②区域之间利益的衡平。区域之间因资源禀赋、经济区位、发展阶段和环境容量差异决定各地区经济发展呈现差异性,是引起区域经济非均衡发展的重要因素。一是建立公平的指标交易补偿制度。指标交易补偿制度是政府通过空间引导政策,调控各区域之间的建设用地指标,以财政转移支付方式对指标调出方进行补偿,增加其耕地保护和生态维护费用,缩小区域之间经济发展差距。二是建立区域间的指标交易补偿制度。指标交易补偿制度可通过谈判方式实现,是确保区域经济协调发展的需要。在指标交易过程中,地方政府作为指标交易的主体,指标交易补偿具体由指标交易双方通过协商谈判方式,达成意思表示一致的结果。地方政府是指标交易主体,地方政府通过市场机制对指标进行配置,提高指标的配置效率。

正当程序原则:程序是指应当遵循的方式和步骤。公权力具有天然扩张性,为提高指标配置效率,指标交易必须坚持正当程序原则,限制权力对权利的制约,主要是:①建立指标交易程序公开制度。在建设用地指标交易中,地方政府在建立指标市场交易过程中要做到信息公开,充分保障农民的知情权。如果农民权益受损,地方政府应保证其渠道畅通,通过诉讼获得保障。正当程序原则还包括听证制度。农民利益受到损失时享有陈述和辩解权利,通过听证农民才能陈述意见,为自己辩解,争取权益。②建立指标交易公示制度。建立指标交易公示制度的目的在于向社会公开或公告指标交易内容。建设用地指标交易内容是在评估的基础上,由指标交易主体通过协商等程序制度确立,建设用地指标交易合同是确定指标交易内容的重要形式。指标交易合同订立后,在政府决策实施前要通过公示制度将行政机关指标交易决策方案公开,包括决策目的、指标交易土地位置、面积、指标补偿费标准,预期效果等,通过行政机关的公示栏、网络等新媒体向社会公示,实现政府指标交易决策民主化。

5.4 建立指标交易程序制度

指标交易程序制度是指标交易制度化和程序化的重要制度。在指标交易过程中,通过完善耕地占补平衡制度,建立指标交易行政许可和政府规制制度,建立指标交易程序制度,规范指标交易程序,促进指标市场配置制度化。

完善耕地占补平衡监督制度:在耕地占补平衡操作实践中,通过耕地“占一补一”掩盖实质“平衡”[8]。为保证补偿耕地质量,应加强对耕地占补平衡的监督。通过耕地占补平衡指标区域供需调节,控制建设用地总量,实现经济发展与耕地保护“平衡”。一是数量动态平衡。实现耕地资源的新开垦数量与减少数量动态平衡和一致。二是质量动态平衡。坚持质量动态平衡,确保新补充耕地与被占用耕地质量的一致性,实现耕地质量动态平衡。在指标交易过程中,通过耕地占用补偿制度,严格遵守“18亿亩耕地保护红线”,实现耕地占补的数量和质量平衡,运用市场机制,发挥政府对建设用地指标的调控职能,实现对建设用地总量的控制。

构建指标交易行政许可制度:供给侧结构性改革旨在去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板,从要素市场着手提高供给体系质量和效率[9]。行政许可制度是指标交易的前提,目的是实行指标交易许可批准制度,加强指标入市交易监督,制约指标交易的投机行为。建设用地指标交易的前提是排污权总量控制和排污许可证制度。为了加强指标交易的行政许可、控制建设用地规模,国土资源部门应将建设用地指标交易预审、农用地转用、土地征收审批等事项都纳入行政许可范围,对有违法行为的指标交易实行否决制度;建立土地审批责任追究制度。此外,强化各级国土部门对农用地转用、土地征收等事项审批进行监管,各级国土部门批准农用地转用要符合公益性目的;加强上级国土部门对下级国土部门指标的监督。

建立指标交易政府规制制度:行政配置导致严重失衡的利益分配格局[10],因此推进供给侧改革要发挥市场机制功能,建设用地指标配置要通过市场进行配置[11]。在市场条件下,建设用地指标价格受市场因素影响呈现波动性,产生指标投机行为,指标交易中政府规制制度可控制指标交易的投机风险[11],发挥政府指标交易管理者职能,推进指标供给侧改革。在供给侧改革下和建设用地指标市场配置制度设计中建立指标交易的政府规制制度,规范政府指标交易行为,政府在建设用地指标市场配置过程中，重点在于审查指标交易价格,对指标交易价格进行规制,具体体现为:当指标交易价格过高并超过指标评估价值时,政府有权限制和禁止指标交易,限制指标进入土地交易市场,有效调节指标供需结构,实现指标交易市场均衡发展,宏观调控指标供给侧,实现指标供给侧与需求侧平衡,提高指标配置的效率,实现基本公共服务供给的有效性[12]。

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