不同导向的治水策略及其案例分析

李华斌，韩善锐，郦建锋，王银龙

（中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，311122，杭州）

我国幅员辽阔，地区间自然条件和经济社会发展状况差异极大，面临的治水条件、存在的问题和需求千差万别，因此在治水过程中采取的治水策略也不尽相同。纵观全国各地的治水策略，提出的治水导向包括问题导向、需求导向、资源导向、目标导向、政策导向、市场导向、实干导向、效果导向等等。但从治水的出发点而言，大体可以归纳为问题导向、需求导向和资源导向三种。

一、治水导向

1.问题导向

问题导向是以解决问题为方向。就治水工作而言，问题导向主要解决水资源短缺、洪涝灾害、水体污染和生态恶化等问题，避免对人民群众的生命、财产和健康等造成损害和制约经济社会发展。如浙江省五水共治的治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水；福建综合治水的体制机制创新，统筹推进水资源、水生态、水环境、水安全系统治理，等等。问题导向的关键在于要善于发现问题、敢于正视问题，坚持用科学的方法分析和研究问题，有敢于触及矛盾、解决问题的责任担当，到实践和群众中寻求解决问题的方法，通过学习提高解决问题的能力。

2.需求导向

需求导向是以满足需求为方向。随着经济社会的不断发展和人民生活水平的不断提高，对治水的需求也不再停留在满足生理需求和安全需求上。党的十九大报告指出：从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期。随着从解决温饱到全面建成小康社会，良好的生态、优美的滨水景观以及地方文化的融入和情感的寄托，在治水需求中占据越来越重要的地位。为了满足留住青山绿水、记住乡愁的需求，在需求导向下，修复水生态、打造水景观、彰显水文化逐渐成为治水的重点。

3.资源导向

资源导向与资源水利的内涵关系紧密。资源水利的理论内涵就是水资源的可持续利用，治水的资源导向就是将水资源的开发利用与国民经济和社会发展紧密结合起来，进行综合开发和科学管理，以达到优化配置和持续利用的目的。在现代水利的体系框架下，资源导向就是要将水资源与水经济有机结合，不仅仅是将水作为开发利用原料，使水作为商品；还要将水作为一种促进经济社会和自然环境协调发展的催化剂，充分利用绿水青山发展生态经济；更要重视对水资源的保护，以达到永续利用。

二、案例分析

结合福建省部分县市的综合治水规划设计经验，根据各地面临的问题、需求以及地方经济社会发展情况，针对性地采取了不同导向的治水策略。现分别以福建省晋江、平潭和永春为案例，对三种不同导向的治水策略进行分析。

1.以问题导向为主的晋江治水策略

晋江市为泉州市代管的县级市，是福建省综合实力最强的县市，也是我国经济最发达的县市之一。晋江市水资源十分缺乏，同时存在资源型缺水和水质型缺水问题：年人均水资源占有量不足160 m3，不足全国和福建省平均水平的1/10，属于绝对贫水区；水体污染严重，全市20条主要河流水质均不能满足水功能区划要求；同时，传统的水利工程建设造成河道渠化、硬化严重，加上水体污染和生态流量不足，造成水生态严重恶化。

针对上述问题，在制定治水策略时采取了针对性的措施。首先是通过继续建设完善湖库连通工程，通过外部引调水解决资源型缺水问题。通过全面调查分析各流域的水污染现状，查明主要污染源，对生活污水、工业废水、农田面源污染、畜禽养殖污染、生活垃圾污染和底泥污染等采取相应的治理措施，并结合河道原位治理措施，对水污染进行治理。通过生态护岸建设、硬质护岸生态化改造、滩地保护、深潭浅滩构建、滨水植被带建设等河道生境修复措施，以及生态湿地建设、水生动植物群落恢复等措施，结合生态流量配水措施等，解决水生态恶化问题。

同时，根据晋江市经济社会发展现状，配套规划设计了一批具有地方特色的水景观水文化建设项目，以满足人民群众对美的追求、对情感和乡愁的寄托等需求。

2.以需求导向为主的平潭治水策略

平潭县位于福建省东部，与台湾隔海相望，由以海坛岛为主的一百多个岛屿组成。2013年平潭正式成为由福建省直管的“平潭综合实验区”，规划建设为国际旅游岛，起到对外开放窗口、闽台合作窗口的作用，相应的对区域生态及人居环境质量提出了更高的要求。平潭地表水量有限且蒸发量大，区域水资源不足；城区地势低洼平坦，存在洪涝灾害风险；台风、暴雨等自然灾害频繁；海岛文化资源丰富但仍未得到充分开发利用，“山城海”联系尚未打通，人水关系有待提升。

为了满足平潭定位 “国际旅游岛”的发展需求，规划从未来城市发展对治水的需求出发，以“水敏感城市设计”的理念和方法作为技术指引，通过生态雨洪体系构建保障区域水资源及防洪排涝安全；通过河湖水生态系统保护实现水环境改善及水生态保护；通过“山河湖海”区域生态系统营造提高全岛生态系统连通性，构建山水林田湖城海生命共同体；通过滨水景观旅游体系建设打造水景观、开发水旅游，进而更好地支撑平潭未来发展，实现两岸宜居宜游的共同家园和国际旅游岛建设。

3.以资源导向为主的永春治水策略

永春县隶属泉州市，境内山多地少，森林覆盖率69.5%，旅游资源丰富，生态环境优越。永春县经济社会发展相对落后，经济总量较小，人口外流现象突出。通过对现状及存在问题的分析认为，永春县水资源较丰富，年人均水资源占有量超过3 600 m3，高于全国和福建省平均水平；各河道水质较好，除总氮季节性超标外，其余指标均能满足水功能区划确定的水质目标；绝大部分为山区河道，水生态总体良好，河床、驳岸均处于自然状态，水生动植物群落结构完整；受台风雨影响，部分河段容易造成灾害性洪水。

通过水资源、水环境承载能力分析以及景观生态安全格局构建，提出了通过流域综合整治来实现“保护水资源”“发展水经济”两大治水目标的总体思路。一方面，永春县位于泉州市水源地---山美水库上游，通过水环境综合治理保障山美水库的水质，确保下游供水安全。另一方面，永春县经济相对落后，山多地少，在加强水资源保护的前提下，结合永春县优越的生态资源和旅游资源，走绿色崛起之路，顺势发展以旅游业和生态农业为代表的绿色经济产业。

从治水角度，一方面以水为脉，结合各流域资源特色，因地制宜发展滨水经济产业带；另一方面，通过水资源保护、水安全保障、水环境整治、水生态修复、水景观打造、水文化挖掘等措施，建设完善涉水生态基础设施，为资源开发利用创造条件，达到良性循环和可持续发展的目的。

三、讨论与结论

1.讨论

①以问题导向为主的治水策略主要着眼于解决当前面临的主要问题，一定程度上来讲也是在还治水的历史欠账。一旦治水落后于经济社会发展对水的需求，就会形成各种各样的问题，如洪涝灾害、水质恶化、水资源短缺等。问题导向针对性强，容易出效果，但归根结底这是一种被动的补救策略，经济性相对较差。一方面，问题出现后再进行补救所花费的代价比在萌芽状态就予以解决要大得多；另一方面这些问题所造成的直接和间接损失也往往是难以估量的，如洪涝灾害发生后的生命财产损失、水质恶化对人民群众生命健康和生态环境的损害、水资源短缺对经济社会发展带来的阻碍，等等。但不管如何，既然问题已经出现，就必须予以正视和解决。就当前国内大部分地区的治水工作而言，水资源、水安全、水环境等方面的问题依然突出，问题导向还将在相当长的一段时间内占据主导地位。

②以需求导向为主的治水策略主要着眼于解决当下以及今后一定时期内对治水的需求，如果这些需求不能得到有效解决，则很可能发展成为阻碍经济社会发展的问题。需求导向是一种主动策略，也是一种预防策略，要求规划设计者对治水的需求有清晰、准确的判断。由于需求导向具有效果隐匿的特点而不容易受到重视。但是“一分预防胜过十分治疗”，需求导向可以较小的投入满足人们对治水的需求，将问题解决在萌芽状态，保证经济社会与治水同步发展，必须予以重视。一旦需求得不到及时有效满足，则治水很可能长期陷入被动的问题导向而耗费大量的人力、物力、财力。

③问题导向和需求导向都是将水作为一种出现问题或将来可能出现问题的治理对象采取各项措施，而以资源导向为主的治水策略将水作为一种资源予以利用和保护。资源导向并不仅仅是简单地将水作为商品或者生产商品的原料，而是发挥水资源的催化剂作用，利用良好的生态环境促进经济社会的健康发展。以对经济社会发展的促进作用来讲，需求导向的治水策略是将水作为一种配角，处于从属地位；而资源导向的治水策略将水作为主角，处于主导地位，对经济社会发展的作用更加显著。资源导向是一种主动策略，也是一种共生策略，即通过治水为经济社会发展创造良好的生态基础设施，同时随着经济社会的不断发展更加保护水资源，两者相互促进，进入良性循环和可持续发展状态。

④在治水策略的选择上，问题导向适用于水资源短缺、防洪排涝压力大、水污染严重的地区，特别是一些治水与经济社会发展脱节的老城区、城乡接合部等地区，通过问题导向的治水策略，针对性强、见效快，可以将有限的治水资源用在刀刃上，有利于增强人民群众的获得感和幸福感，减少治水工作在政策处理等方面的阻力。对经济社会发展水平较高、又不存在特别突出的治水问题的地区，如城市规划新区、新农村等，通过需求导向的治水策略，可以满足人民群众对治水日益增长的需求，确保治水工作与经济社会发展相协调。对于水资源丰富、生态环境优越、传统产业受限的地区，如山区、饮用水水源地等，通过资源导向的治水策略，保护水资源和发展水经济两手抓，既保护了青山绿水，又使青山绿水变为金山银山，走绿色发展和可持续发展道路。

2.结论

①从治水的出发点而言，治水策略大体可以归纳为问题导向、需求导向和资源导向三种。目前问题导向的实践最为普遍，需求导向和资源导向的治水策略相对较少。

②问题导向的治水策略以解决问题为方向，针对性强，容易出效果；但作为一种被动的补救策略，经济性相对较差。当前全国大部分地区在水资源、水安全和水环境等方面问题突出，问题主导的治水策略还将长期占据主导地位。

③需求导向的治水策略以满足需求为方向，是面向当前和未来一定时期的主动预防策略，要求规划设计者对治水的需求有清晰、准确的判断，但由于效果不显著而容易被忽视。需求导向的治水策略可以将问题解决在萌芽状态，经济性好，必须予以重视。

④资源导向的治水策略将水作为一种资源予以利用和保护，不仅仅将水作为一种商品或者原料，更将水作为一种催化剂发挥效用。资源导向是一种将水作为主角的主动策略和共生策略，强调水资源和经济社会的相互促进作用和可持续发展。

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