北极能源共同开发:现状、特点与中国的参与

(武汉大学 法学院,湖北 武汉430072)

1 前言

《中国的北极政策》白皮书指出,“中国致力于加强与北极国家的清洁能源合作”。随着全球气候的变暖和油气开采技术的不断成熟,能源企业获取北极地区油气资源的难度正在逐步降低,北极地区巨大的能源潜力正不断吸引着能源企业的注意力。2008年美国国家地质调查报告显示,在不考虑技术和经济风险的情况下,北极地区未发现的资源包括900亿桶原油、1.669×1016m3的天然气和440亿桶天然气析液[1]。尽管拥有如此巨大的能源开发潜力,北极地区却并不存在统一的资源开发管理制度,部分北极周边国家的大陆架划界状况也尚未明确,未来的开发进程仍面临着较多的法律阻碍。在应对这些阻碍的诸多方案中,以开发争议海域油气资源和“跨界油气资源”为目标的共同开发制度已为部分北极周边国家所运用,并取得了一定的实效。从未来的发展趋势看,共同开发制度正朝着习惯国际法规则的方向演进,这项制度的广泛应用将为我国企业参与北极能源开发提供更多的机遇。

2 北极地区能源共同开发现状

除斯瓦尔巴群岛存在着特殊的法律安排之外,“北极五国”在2008年通过的《伊卢利萨特宣言》中宣称,《海洋法公约》仍将为北极地区提供最基本的法律秩序,因此以《海洋法公约》第74条和第83条为主要法律渊源的共同开发制度在北极地区有着广阔的适用空间。20世纪70年代至今,北极地区已出现了三件共同开发案。

2.1 英国与挪威共同开发案

严格来说,英国既不属于“北极五国”,也不属于“北极八国”,因此“英国与挪威共同开发案”并非严格意义上的“北极共同开发案”，但两国海上油气资源共同开发的初始项目——弗里格气田所处纬度约为北纬60°[2],已十分接近北极圈。同时,作为世界上第一例跨界油气资源共同开发案,它对今后的北极共同开发案影响深远,有必要进行简略介绍。

早在英挪两国政府于1965年签订《英国与挪威大陆架划界协议》时,两国便约定在未来发现跨界油气资源时尽最大努力达成联合开发的协定[3]。两国企业于1971年在大陆架两侧分别发现了弗里格气田,并在随后的数年中签署了一系列的协议[4]。到1976年,受全球性石油危机等因素的影响,弗里格气田在两国能源发展战略中的重要地位日渐凸显,英挪两国政府决定展开直接合作,签订了《关于开发弗里格气田并向联合王国输送天然气的协定》(简称《弗里格协定》,下同)。

从文本设计角度看,《弗里格协定》无疑是非常细致严谨的。两国企业签订的法律文件中的许多内容都反映在《弗里格协定》中,因此“英挪共同开发案”的商业色彩比政治色彩更为浓厚。在这份协定中,政府和企业的权利义务、油气资源划分比例的确定方式、两国国内法的冲突与协调等问题都有细致规定,而《弗里格协定》创设的咨询委员会、独立专家意见和仲裁庭决定的三维争端解决机制,也被日后的其他共同开发案所沿用。

从后来的开发结果看,两国的跨界能源合作是十分成功的。到1985年,弗里格气田的年开采量便达到了顶峰[5],整个气田区(包括主气田和四个卫星气田)的开发持续到2004年。在近40年开发过程中,两国的双边关系较融洽,弗里格气田的开发模式推广至北海的其他油气田,包括“默奇森油田”(Murchison)、“国家湾油田”(Statfjord)等油气田,为两国于2005年签订统一的“跨界油气资源开发框架协议”奠定了基础。经历了半个世纪的开发之后,北海地区仍然是重要的油气开发区,仍将供应英国约1/2的能源需求量[6],英挪两国在北海地区也仍有很大的能源合作空间。

2.2 冰岛与挪威共同开发案

“冰岛与挪威共同开发案”源于冰挪两国政府1979年开始的渔业问题谈判。自冰挪两国渔民在扬马延岛附近海域发现了丰富的渔业资源之后,长期未受到重视的扬马延岛专属经济区与大陆架划界问题提上了两国的谈判日程。借助冰挪两国政府成立的调解委员会的帮助,两国于1981年就扬马延岛附近大陆架的划界达成了协议,并签订了共同开发协定。

依据这份共同开发协定,冰挪两国在大陆架界限两侧划定了面积为45475km2的共同开发区,并以设立合资企业的方式推动共同开发的进程。该案的最大特点在于对冰岛的经济权益进行了倾斜。冰岛不仅可选择规避勘探阶段的商业风险,还有权分享跨越共同开发区与挪威大陆架的油气田的开发收益。同时,尽管冰岛和挪威都有权获取对方管辖的共同开发区中25%的开发收益,但由于挪威管辖的共同开发区面积远大于冰岛管辖的面积,因此在具体油气田位置并不确定的情况下,冰岛有可能获得更多的开发收益。与《弗里格协定》相比,冰挪两国签订的共同开发协定虽然也规定了信息分享、环境保护与安全、争端解决机制等一般事项,但该共同开发案中对冰岛经济权益的倾斜和对能源企业权利义务关系的模糊化处理,与美国“冷战”时期的外交策略有着密切联系,其政治属性强于经济属性。

从实际的开发进展来看,扬马延岛附近海域的开发进展较缓慢。冰挪两国在1997年对1981年签订的共同开发协定进行了修订,并在2008年就跨界油气资源的开发达成了协议,但实际的开发进程却长期停留在勘探阶段。在1985年、1988年和2001年,冰挪两国的能源主管部门曾组织过联合地质勘探,但未能确定有商业开发价值的油气资源的具体位置[7]。随后,挪威原油署曾计划在2012—2014年斥资1.8亿挪威克朗推进勘探进程,却受到了挪威环保部门的反对,挪威政府一度与冰岛政府协商,希望推迟挪威管辖部分的开发进程[8]。冰岛在2009年之后为摆脱全球性经济危机的影响,加大了招商引资的力度,我国的中海油参与了扬马延岛附近海域的勘探,但相关项目尚未进入商业化开发阶段。

2.3 俄罗斯与挪威共同开发案

与“冰岛与挪威共同开发案”相类似,“俄罗斯与挪威共同开发案”也是由渔业合作推进至油气资源合作的案例。自俄挪两国政府于1957年签订《挪威王国政府和苏维埃社会主义共和国政府关于挪威与苏联在瓦朗厄尔峡湾的海洋边界协定》之后[9],俄挪双方围绕巴伦支海的渔业合作、大陆架及专属经济区划界问题展开了长达半个多世纪的谈判。双方在1975年、1976年和1978年签署了一系列的渔业问题临时协定,共同组建“渔业委员会”管理巴伦支海的渔业问题,但大陆架和专属经济区划界问题长期悬而未决。2010年,俄挪双方签订了《俄联邦与挪威王国海洋空间划界和巴伦支海及北冰洋合作条约》(简称《俄挪海洋协定》),该协定在划定双方大陆架边界线的基础上,就“跨界油气资源”的开发问题做出了规定,涉及油气田跨界属性的认定程序和开发的管理模式、争端解决机制等内容。在借鉴渔业合作经验的基础上,双方成立了“联合委员会”作为咨议机构,而在开展具体开发项目时,不仅需要两国政府签订“联合协定”,同时还需要参与该项目的两国企业签订“共同开采协定”。值得注意的是,尽管俄挪双方采用了与“英国与挪威共同开发案”相类似的三维争端解决机制,但双方在肯定独立专家意见和仲裁庭决定具有法律约束力的前提下,仍然预留出进一步磋商和谈判的空间。

从实际的开发进展看,俄挪双方在《俄挪海洋协定》签订之后,曾开展过一些合作项目,它们的双边关系也没有出现较大的裂痕,但欧盟因“乌克兰危机”对俄罗斯进行了经济制裁,挪威作为欧盟成员国必须执行制裁措施,因此双方的合作力度、巴伦支海油气资源的实际开发效果较差。2012—2016年,挪威开展了国内第22轮和第23轮油气资源开采招标工作,5年内累计为196家企业(含重复投标的企业)颁发了269项生产执照[10],在巴伦支海划定了126块开发区块,但这并不足以使巴伦支海成为挪威主要的能源供应基地。由于俄罗斯本土蕴藏着丰富的油气资源,且巴伦支海油气资源的开发成本过高,目前俄方已中止巴伦支海的开采许可,这一做法将持续到2020年[11]。

3 北极共同开发特点

相较于广阔的北极海域,上述三项北极共同开发案涉及的海域面积十分有限,未来其他北极周边国家是否有兴趣签署共同开发协定,尚难预测。但已有的三项共同开发案已形成了一些共同的特点,很可能为日后的北极共同开发案所借鉴。

3.1 开发模式以“联合经营模式”为主

在上述三项北极共同开发案中,参与共同开发的双方基本都选择了“联合经营模式”。即在双方政府保有开发授权等实质性权力的情况下,同时设立相关的咨议机构。在“英国与挪威共同开发案”中,英挪双方为推动弗里格气田的开发而设立了“弗里格气田咨询委员会”,作为审议相关问题的专业性机构;在国家湾油田和默奇森油田的开发过程中也建立了类似的委员会,而英挪双方在2005年签订的“跨界油气资源开发框架协议”中则设立了咨议性质的“框架论坛”;在“冰岛与挪威共同开发案”中,冰挪双方的油气资源共同开发合作更多的是依赖两国政府的直接沟通,并未在签订的正式法律文件中规定设立相关的咨议机构,但双方海域划界以及共同开发合作协定的达成,离不开“联合渔业委员会”、调解委员会等咨议性机构的辛勤工作;在“俄罗斯与挪威共同开发案”中,俄挪双方在借鉴双方渔业合作经验的基础上,设立了促进信息沟通与交换的“联合委员会”。

北极周边国家对联合经营模式的选择是参与国双边关系、各自的能源开发能力以及参与国国内法律冲突协调的难易程度等多种因素综合作用的结果。由于北极周边国家基本都具备一定的油气资源开发能力和招商引资能力,不存在巴林、东帝汶这样完全没有能源工业基础的国家[12],因此“代理制”模式很难在极地地区得到适用。同时,“超国家管理模式”的适用空间也有限,因为即使参与国的双边关系良好,但要充分协调双方的国内立法冲突或在共同开发区中另行设立一套新的法律制度,使参与国的相关当局将其权力移交至一个超国家机构,这对国内能源管理体系和法律制度都较健全的北极周边国家和以跨界资源开发为主的北极地区来说,并不是一个高收益性的方案,因此“联合经营模式”更符合北极周边国家的利益诉求。

3.2 政府与企业的权利义务相似

在上述三项北极共同开发案中,政府的权利主要是对开发许可授权。由于北极周边国家共同开发方案都采用了“联合经营模式”,因此政府保留了颁发许可证的权力。然而,这一权力的行使又受到一定的限制,如需要提前与对方政府进行沟通，未经对方政府同意不得撤销或变更已有的许可证等。同时,双方政府还享有对跨界油气资源开发活动进行监督，委派咨议机构成员、仲裁庭或调解委员会成员等权利;政府的义务主要是信息交换、披露等,包括在油气田定性阶段(即认定某一油气田是否属于跨界油气资源)的信息交换,以及在争端解决过程中充分交换意见。

就企业的权利和义务来说,企业合法的勘探、开发权益受到共同开发协定的保护,双方政府不得无故撤销企业的许可证;企业的义务是多方面的,除了遵守两国的国内法甚至欧盟的相关法律之外,还要配合两国政府的检查监督。此外,依据三项共同开发案中最新的共同开发协定,在具体的油气田开发过程中,双方的企业要订立“共同开采协议”,并指定“联合经营人”。这种商业运营模式在弗里格气田的开发过程中得到了运用,目前实践表明这种模式既便于双方政府管理,也符合企业经营规律。

3.3 争端解决机制的趋同性

三家北极周边国家的共同开发案都规定了争端解决机制,且这些争端解决机制也存在较大的相似性。参与国解决争端的第一步都是试图通过双边协商或咨议机构达成解决方案,若双方未能就解决方案达成一致意见,则将启动强制性的争端解决程序，即通过“独立专家意见”解决双方对资源权属划分比例的争端,通过“强制仲裁或调解”解决双方的其他争端。

强制争端解决程序的建立健全,是北极周边国家共同开发合作中的进步。在“弗里格协定”中,英挪双方仅规定了“强制仲裁程序”,双方企业聘请的独立专家对资源权属划分比例做出的意见,最终获得了两国政府的认可。在2005年的“跨界油气资源开发框架协议”中,不仅规定了“强制调解程序”,还对“独立专家意见”程序做出了详细规定。在冰岛与挪威于1981年签订的《关于冰岛和扬马延岛之间的大陆架协定》中,仅针对安全生产、环境保护的争端引入了“调解委员会”机制,且调解委员会的建议不具有法律约束力,双方在2008年就跨界油气资源开发达成的协定中引入了“独立专家意见+强制仲裁”的程序[13]。在“俄罗斯与挪威共同开发案”中,俄挪双方直接规定了“独立专家意见+强制仲裁”的机制,但俄挪双方在承认独立专家意见和强制仲裁结果具有法律约束力的情况下,仍为双方留下了另行协商的空间[14]。由于这在三件共同开发案中最新签订的协定都不针对特定的跨界油气田,因此争端强制解决机制可在很大程度上避免双方冗长的谈判,以专业性意见或结果推动共同开发进程。当然,应当看到这些共同开发案中的争端解决机制并不完全相同,也并非所有的争端解决机制都很完善。与“英国与挪威共同开发案”相比,“冰岛与挪威共同开发案”和“俄罗斯与挪威共同开发案”并没有对独立专家的选任标准、薪酬标准等做出规定,因此仍有进一步完善的空间。

4 我国参与北极地区能源开发的可能区块

由于外大陆架的国际收益分享规则尚不明确,北极地区的国际海底区域面积也十分有限,因此能源企业的投资与项目参与仍将是我国参与北极能源开发的主要路径。仅就共同开发区块而言,我国的中海油等企业已参与了巴伦支海、扬马延岛附近海域的勘探活动,但这些项目都均未进入商业开采阶段。从长远来看,我国若想在斯瓦尔巴群岛进行商业化能源开发,困难较大。相较之下,美国与加拿大交界的波弗特海、阿拉斯加地区有可能形成共同的开发区块,该地区是一块值得我国能源企业考虑的宝地。

4.1 参与斯瓦尔巴群岛开发的可能性

由于我国是《斯瓦尔巴群岛条约》的缔约国,享有开发岛上及其领海内各类资源的权利,因此斯瓦尔巴群岛也是我国参与极地资源开发的一个可能区块[15]。然而,结合挪威政府近年来的相关国内立法与行政管理措施,以及各缔约国对斯瓦尔巴群岛大陆架问题的不同立场,我国对斯瓦尔巴群岛进行大规模开发的可能性不大。

目前斯瓦尔巴群岛的陆上矿产开发活动已受到较大限制,市场前景并不乐观。矿产资源开发是斯瓦尔巴群岛最重要的经济活动,距今已有百余年的历史。从1899年岛上的第一船矿产运至挪威大陆起,美国、俄罗斯和挪威本国的企业、探险家为该岛长达数十年的矿产开发做出了重要贡献。在《斯瓦尔巴群岛条约》签订之后,挪威的国有矿产公司在矿产开发活动中逐步占据主导地位,俄罗斯的矿产公司也占有少量矿场。结合近年来的情况,我国企业进军该岛的采矿行业并不可行。首先,俄罗斯企业的采矿活动被挪威政府以环境保护为由叫停一案[16],孰是孰非不好评判,这起事件是孤例还是挪威政府未来的长期政策不好预测,但这至少表明我国企业有可能遭遇同样的困局。其次,我国国内的能源结构以煤为主,煤炭资源并不匮乏,减轻石油资源的对外依存度才是保障我国能源安全的重点。斯瓦尔巴群岛本身的矿产资源主要为煤炭资源,并没有蕴藏丰富的油气资源,因此我国企业对该岛“舍近求远”的开发并非良策。最后,挪威本国企业近年来对该岛的开发已陷入僵局,持续亏损使开发进程举步维艰。2017年10月,受制于长期低迷的矿产价格,挪威一家从事岛上矿产资源开发的企业大规模裁员,裁员人数占员工总人数的3/4[17]。若我国企业对该岛进行开发,大量的矿产产品势必会贩卖到临近的国家(如挪威和俄罗斯),而这些地区不景气的矿产市场显然不允许我国企业对斯瓦尔巴群岛的开发投入大量的人力和物力。

就斯瓦尔巴群岛附近海域的油气资源开发来说,各缔约国的立场不一致。与斯瓦尔巴群岛“渔业保护区”的问题相类似,该岛的大陆架问题是《斯瓦尔巴群岛条约》与《海洋法公约》相冲突的结果。挪威政府为实现对斯瓦尔巴群岛附近海洋底土的专属管辖,曾经声称斯瓦尔巴群岛的大陆架是挪威本土的自然延伸,这一观点当然难以获得其他缔约国的认同。但即便如此,就挪威政府近年来的举动来看,挪威并不打算主动承认其他缔约国享有在斯瓦尔巴群岛大陆架上平等开发的权利,对已发生的开发活动也采取了诸多限制措施。其中,最引人注目的是俄罗斯与挪威就斯瓦尔巴群岛附近海域油气资源的勘探活动所爆发的冲突。俄罗斯参股的“北极海洋地质探险公司”(Marine Arctic Geological Expedition，MAGE)曾于1980—1998年和2002年对斯瓦尔巴群岛附近的海洋底土展开过科学调查,调查项目包括与油气资源开发相关的地震测试,但最终的数据没有向挪威政府公布。随后,挪威政府于2005年声明其他国家不得在斯瓦尔巴群岛附近海域从事油气资源开发活动[18]。挪威政府于2015年进行的斯瓦尔巴群岛附近海域油气开发区块招标工作,同样遭到了俄罗斯的强烈反对,因为挪威政府的这一行为带有明显的主权管辖性质。除俄罗斯之外,英国、意大利、荷兰等国虽然在这一问题上与挪威政府意见相左[19],但尚未爆发正面冲突。为避免与挪威政府发生正面冲突,我国应采取模糊化的处理方式,即声明我国“尊重挪威政府对斯瓦尔巴群岛的主权,但保有《斯瓦尔巴群岛条约》赋予的所有权利”。必要时,我国可联合其他缔约国共同就挪威政府的主权性管理活动交换意见。这样既不与挪威政府发生正面冲突,又不丧失未来开发斯瓦尔巴群岛附近海域油气资源的权利。综上所述,对斯瓦尔巴群岛陆上和大陆架矿产、油气资源进行开发,势必会与挪威政府发生矛盾,短期内的盈利状况并不乐观,这显然不是一个明智的选择,因此斯瓦尔巴群岛不应成为我国参与北极能源开发的主要区位。

4.2 参与阿拉斯加地区开发的可能性

我国的能源企业已参与了一些北极地区的能源、矿产开发项目,包括中石油在俄罗斯亚马尔半岛的能源投资、中海油出资购买巴伦支海的地质数据、中海油与冰岛Eykon能源公司(Eykon Energy)在扬马延岛附近海域的勘探合作等[20]。北极地区未来有可能出现共同开发的区块包括汉斯岛(Hans Island)附近海域和波弗特海,而波弗特海沿岸的阿拉斯加州是一块可供考虑的能源宝地。首先,油气资源开发是阿拉斯加州的主要产业,阿拉斯加州政府对极地资源开发持大力支持的态度。依据“阿拉斯加石油与天然气协会”(Alaska Oil and Gas Association)的统计,油气开发产业累计为阿拉斯加州提供了超过11万份工作岗位,约占该州所有工作岗位的1/3[21],而在阿拉斯加州开展油气资源开发项目的14家能源公司,2016年为该州政府贡献了约17.5亿美元的税收[22]。正是由于油气资源产业在该州占据重要地位,阿拉斯加州政府一直对油气资源产业发展持支持态度,甚至制定了“勘探许可证专项计划”(Exploration Licensing Program),鼓励能源企业对未开发的区域进行勘探[23]。过去在美国联邦政府对极地能源开发并不十分支持的情况下,阿拉斯加州政府仍然坚持为该州的油气资源产业创造条件。值得注意的是,2017年9月阿拉斯加州政府所属的天然气开发公司对我国市场表达了浓厚兴趣[24],我国能源企业应以此为契机,寻求开展合作的机遇。其次,自特朗普当选美国总统之后,美国联邦政府对极地资源开发的限制已逐步放开。在奥巴马政府执政时期,阿拉斯加州政府一直未能与联邦政府就极地资源开发问题达成一致意见。由于美国自身的能源安全保障体系十分完善,近年来的页岩气技术革命又增加了油气资源的供应量,在油气资源产品并不十分紧缺的情况下,北极地区的能源开发并非美国联邦政府的核心事务。在国内环保主义者的压力下,时任美国总统奥巴马于2015年1月签署了总统备忘录,取消了数个北极周边海域开发区块的许可[25]。在这一大背景下,BP石油公司中止了在阿拉斯加的勘探项目,我国企业也未能成功进入阿拉斯加州的能源行业。然而,特朗普当选总统后,美国联邦政府对北极能源开发的态度出现了转变。2017年7月,美国海洋能源管理局审批通过了一家意大利能源企业在阿拉斯加北坡油田的开发项目[26]。结合特朗普在2017年5月“愿意开发动植物保护区”的表态[27],我们有理由相信我国企业参与阿拉斯加州开发的政策障碍将逐步减少。第三,国外能源公司已开展过一些能源开发项目,该州的油气管道建设已初具规模。由于阿拉斯加的能源开发已经有了较长时间的历史,因此早在20世纪70年代开发阿拉斯加北坡油田时,当地便修建了贯穿阿拉斯加全境的全长800英里的运输管道[28]。作为一项曾有效带动当地经济发展的大型工程,近年来该管道的运营却遭遇了危机。由于北坡油田产量在2010年之后持续走低,甚至一度接近该管道能够运行的最低运量要求[29],因此该管道面临着关闭的风险。当然，现阶段关闭该管道需要一笔不菲的费用。如果我国的企业能参与阿拉斯加的资源开发项目,则既有的管道将会在很大程度上为油气资源的运输提供便利条件。

5 结语

“近北极国家”的定位、“北极理事会观察员”的身份和十分有限的北极公海和国际海底区域面积,决定了我国很难在北极地区谋求到更多的政治权益。依据俄罗斯能源部门的统计,只有当油价至少达到每桶52美元时,北极海域内的油气开发才会盈利[30]，较之中东地区和非洲地区每桶5美元以内的生产成本,北极地区每桶高达30美元的生产成本,显然没有竞争力[31]。然而,北极周边各国和北极理事会尚未对其他地区的企业施加过多的限制,我国应充分利用共同开发制度和其他法律制度所提供的开发机遇,适度参与北极能源开发项目,为未来可能到来的商业化开发时代做好充分准备。