养老项目采用PPP模式的制约因素分析及对策研究

前言

我国老龄化社会的加速造成人口负担逐渐加重，全社会赡养率日益增大；但同时也推动了养老服务行业的发展。伴随着经济的发展及人们生活观念的转变，老年人对养老机构的需求也日益增长，在很大程度上推动了养老机构的发展。PPP模式是一种公共部门与私人部门合作提供服务的方式，兼具其双方的优势。当前，在国家的大力支持下一批采用PPP模式建设的养老机构应运而生，全国现已有养老服务机构类的PPP项目300余项。该类项目多为公益项目，投资大、回收期长、专业要求高，导致社会资本方参与的积极性较低。另外，PPP项目的产权是一系列财产权利的综合，政府和社会资本出于各自利益的考虑均希望拥有PPP项目资产的所有权，导致该类项目的落地率非常低，而且已经落地的项目在运营中也显现出许多问题。本文对养老机构PPP项目在现阶段所面临的问题做了具体分析，并提出相应的建议。

1.政府方存在的问题

1.1 政府准备不充分

部分地方政府部门对我国老龄化发展的形势缺乏了解，一方面造成了准备不足、财政专项资金投入较少、缺少相关政策的出台及落实；另一方面造成了政府对社会资本的扶持力度不够，对社会力量缺乏有效调动，导致社会力量参与不充分。

1.2 养老PPP运作不完善，后期政策变化大

采用PPP模式建设运营的项目，在其全生命周期过程中会涉及到大量的法律法规。由于 PPP 模式的流程比较复杂，我国在养老服务行业采用PPP模式还处于初步探索阶段，运作模式及相关的法律法规还不完善。现阶段我国的法律文件大部分只涉及 BOT 项目，而没有对 PPP 模式进行规定，因此在较长时间周期内国家会做出一系列调整来完善和规范PPP模式法律体系，这就会使养老PPP项目存在法律变更风险。

2.社会资本方积极性低

目前很多 PPP 养老项目在初期引入社会力量进行融资时，通常出现社会资本投入的积极性并不是那么高，可能存在着以下几方面的原因。

2.1 专业化要求高

养老行业属于综合专业性质的产业 ，而且由于其客户群体的特殊性，要求其必须具有专业化的服务、设施与管理。目前，入住养老院的高龄、患病及半失能人数逐步增多，对养老设施的功能和数量也提出更高层次的要求。另外，老年人特殊的生理、心理和行为特征，产生了不同于其他人口群体的特殊物质需求和精神需求。而当前，我国具备相关专业资质的养老机构较少，并且其服务团队缺少专业化的培训及从业资质。尤其是养老护理人员大部分都是来自山区的打工人员，缺乏从业经验和基本的护理知识。

2.2 资金回收期长，短期效益差

养老机构的建设有其一定的公益性和社会性，因此在一定程度上它的社会效益优于其经济效益。PPP 养老项目自身的公益性，决定了其投资回报时间较长，而大多数的社会企业追逐的就是利益中成本和时间效率的最大化，考虑到 PPP 养老项目的经济效益和时间成本，社会资本对进入 PPP 养老项目通常信心不足，犹豫不决。另外，由于现有的项目融资政策不健全导致其他资金来源担心自身利益无法得到保障。因此，社会资本对投资PPP养老项目有所顾虑。

2.3 重“建设”轻“运营”

在养老PPP项目社会资本合作伙伴的选择过程中，大多数社会资本重“建设”轻“运营”。主要原因是：首先，政府设置的施工资质要求限制了其他社会资本方的参与；其次，施工企业缺乏PPP项目全生命周期管理运营的能力；再次，在项目建设初期施工企业的参与可以取得项目建设的大部分利润，而在项目建成后，其他社会资本方参与项目的运营不仅无利可图还需投入大量的资金，从而影响了社会资本方参与养老项目运营的积极性。最后，由于参与各方利益不同，对项目的选择存在差异，从而影响了资金到位情况与PPP项目的落地速度。

3.运营中遇到的困难

3.1 绩效指标偏软性，后期监管较困难

养老项目以软性服务为主，主要是根据老人的健康状况，分为不同的服务项目和服务等级，并制定相应的服务标准。目前，我国对养老机构硬件设施标准规范的制定相对全面，而对软性服务标准的制定相对缺失。因此，建立一套完善且有效的指标体系来衡量养老服务的质量，并对PPP养老项目进行绩效评价相对较难。另外，PPP养老项目在建设运营过程中同时涉及社会资本方、政府和社会公众三方的利益，绩效评价体系必须包含并平衡这三方的关系。

3.2 回报机制单一化、同质化

我国PPP养老机构的运营还处于传统的BOT、BOO模式，其回报机制过于单一化，其中使用者付费占81%，政府付费项目和可行性缺口补助仅占比16%。在当前这种回报机制下，老人支付能力整体较弱与使用者付费机制相冲突。如此一来，政府将养老问题推向社会的倾向更加严重。

3.3 客源收益不稳定，项目缺乏排他性

尽管现在老龄化严重，老龄人口众多，但受传统观念影响，大多数老龄人期望在儿女身边养老，需求量不能确定，收益来源不稳定。养老PPP项目竞争性较强，且存在与公办养老项目竞争的情况，如果政府没有承诺相应的排他性条款，这时社会资本投资养老项目缺乏优势，并且许多项目在开展后，达不到预期收益甚至会面临亏本的风险。

3.4 养老数据的采集手段呈现单一化

我国养老机构的管理手段、运营模式都比较落后，还停留在初级阶段，没能充分利用大数据、“互联网+”等科技手段来辅助和丰富养老数据平台的建立，从而使当前的数据平台呈现数据采集手段单一、养老服务效率低下等特点。

4.建议

4.1 政府应完善PPP项目规范法律制定

养老机构的健康发展离不开规范的约束与政府的扶持。政府在PPP项目的建设运营过程中应发挥其主导作用，规范制度建设、加强监管、创造良好稳定的政策环境。同时，选择具有相关资质、经验的社会力量作为养老机构的运营管理主体，通过PPP合同关系，约定公共部门与社会资本方双方的风险分担与利益共享机制。另外，政府应制定完善的法律法规体系，为PPP模式的健康运行提供法律规范，法律先行是保证PPP模式成功运作的前提。

4.2 社会资本方的选择

对于社会资本方的选择必须坚持高标准。要坚持“五个不要”的原则：高额贷款（只靠贷款）的社会资本不能做，防止社会资本绑架政府；没有其他产业补给的社会资本不能做，防止社会资本因为大量投入影响到企业的运营；只想做房产的社会资本方不能做，防止社会资本方只想获得政府优惠和补助用于盈利而不用于养老公益事业；没有良好的社会资源的不能做，防止养老院“客源”不够面临经营风险；没有社会责任心的不能做，防止养老院服务质量下降、运营不良、违背建设初衷；政府不支持的不能做，防止政策变动造成PPP项目风险增大。

此外，应鼓励非营利组织作为社会资本方参与PPP养老项目。与其他企业相比，非营利组织具有公益性和福利性的特点，其与养老机构的特性与建设理念相一致。

4.3 鼓励拓宽投融资渠道，推进多元融资机制

建立涵盖多个融资渠道的多层次融资模式来解决项目长期资金来源问题。（1）可以统筹运用授权经营、资金注入、土地入股等方式鼓励各级财政部门加大养老服务业财政资金投入；（2）鼓励保险公司探索开发长期护理险、养老机构责任险等保险产品，为营利性或非营利性养老项目发行养老产业专项债券等；（3）金融机构在各地设立养老服务业专项基金，并通过拓展股权、债权等多种融资渠道来吸引民间资本参与。（4）鼓励银行等金融机构拓宽抵押贷款的方式，将股权、应收账款、知识产权等纳入抵质押品，为社会资本方提供信贷支持。

4.4 构建合理的多元化回报机制，推动价格调整机制

我们常见的回报机制有开发性资源补偿、政策补贴、使用者付费和可行性缺口补助。社会资本方可以结合项目各自特点，建立多种方式相结合的项目回报机制。政府应鼓励社会资本配套建设符合规定的医院、康养中心、疗养院、体育健身、护理培训中心、文化娱乐等经营性项目，实现“医养健”融合发展，提高项目综合盈利能力。

4.5 注重人才队伍的建设

养老PPP项目专业化较强，需要进一步加强专业化培训，对养老服务业的专业人才进行严格化、精细化管理。首先，制定一个长期规划，其中需包括从培训到考察过程中的各个方面。其次，可以进行专业化的分类培养，一般来说，养老PPP项目全生命周期过程中需要融资人、设计者、经营管理者和专业的医护人员等。对于融资人、设计者这类专业要求高的专业应该选择具有高学历的人，以便快速理解与掌握最前沿的融资理念和设计方案。而对于经营管理者和医护人员的选择，为了保证其能够提供优质的养老服务应该坚持经验与资历优先的原则。

4.6 推行建立评估机制，加强绩效评价

推行养老服务绩效评估制度，强化监督管理能力，完善协同监管机制，探索建立服务市场监管体系。同时，引入第三方征信机构，参与养老行业的信用建设和信用监管。

加强绩效评价体系的建设，实现事前、事中、事后全过程绩效评测和监督。建立全面的绩效评价体系及考评机制，合理设置政府监管的养老项目绩效考核标准，考虑将“人文关怀、社会责任感等软性指标”纳入考核评价中。

4.7 推进“互联网+”养老服务创新，完善智慧养老体系

在养老PPP项目的运营中采用“互联网+”运营模式，运用“大数据”将全国养老机构的信息共享。这不仅可以为老人的选择提供便利，还可以提高养老机构自身的管理效率，降低其运营管理成本，进而提高其投资回报水平。另外，应推动智慧养老的发展，尤其是对“空巢老人”及半失能老人来说，智慧老养设施能对其健康做到及时监控。因此，应尽快完善智慧养老标准体系的建设，对智慧养老服务进行标准化规范。并推进养老机构的品牌化、连锁化经营。

5.结语

在PPP养老项目持续发展的过程中仍有问题不断涌现，本文仅对现有问题做了分析并提出建议。当前亟须解决的问题就是制定出一套规范化的PPP养老项目全生命周期管理制度和体系，保证项目的有序推进。