《公共图书馆法》中法人治理结构的规范与思考

李 阳

（北京大学信息管理系，北京 100871）

法人治理结构是指由利益相关方共同参与治理的组织架构和运行机制。公共文化机构进行法人治理结构改革，其根本目标是通过平衡政府和事业单位、事业单位和公众之间的关系，不断满足人民群众的文化需求[1]。自2007年起，伴随着我国事业单位分类改革，公共图书馆领域也开始了法人治理结构改革的探索。公共图书馆建立健全法人治理结构，是转变政府职能，实现政事分开、管办分离的重要途径，是由传统管理方式向现代治理体系的重要转变，有助于公共图书馆提升服务效能，更好地为公众开展公共文化服务。十年间全国各地已有不少公共文化机构已经建立法人治理结构并运行，这为国家政策的出台打下了实践基础。《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）于国家法律层面作出规定，在第二十三条中指出“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”，为公共图书馆建立健全法人治理结构提供了法律保障。

1 公共文化机构法人治理结构改革政策演进

推动我国事业单位进行体制改革，是近年来国家关注的重点内容之一。2008年2月，中国共产党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出“推进事业单位改革，对公益性事业单位完善法人治理结构，加强政府监管”，[2]将事业单位改革提上议程。2011年7月，国务院办公厅下发《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，从基本原则、总体要求、主要内容和组织实施4个方面，对事业单位建立法人治理结构提出了指导性意见[3]，指明了法人治理结构改革的内容与方向。2013年，中国共产党的十八届三中全会提出了全面深化改革的目标，会议中通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”[4]，明确了公共文化机构要建立以理事会为主要形式的法人治理结构。2014年9月，文化部公布国家公共文化机构法人治理结构试点单位名单，包括南京图书馆等10家单位。除试点单位外，各地许多公共文化机构也在积极探索法人治理结构改革的道路，为下一步政策的出台打下了实践基础。

2017年3月，《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）出台，深入贯彻了中共十八届三中全会精神，在第二十四条中对公共文化设施管理单位建立健全法人治理结构作出规定，第一次从国家法律层面明确了公共文化机构建立健全法人治理结构的责任。2017年9月，由中宣部、文化部等7部门联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》（以下简称实施方案）出台，从公共文化机构建立法人治理结构的重要方面、配套措施和工作步骤上作出具体指导[5]，极大推进了我国公共文化机构法人治理结构的改革与发展步伐。

2 《公共图书馆法》对法人治理结构的规定

《公共图书馆法》承接了《公共文化服务保障法》中对于公共文化机构建立法人治理结构的规定，于第二十三条规定了国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，并着重强调了参与公共图书馆管理的有关人员。在过去，我国以政府为建设主体的公共图书馆治理结构中，一般由文化行政主管部门担当公共图书馆管理主体的角色[6]。国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，就是要实现“政事分开”和“管办分离”，改变政府与公共图书馆之间的传统关系，通过吸引社会力量广泛参与的形式来形成多元治理结构，充分落实公共图书馆的法人自主权。

根据《公共图书馆法》规定，在新的法人治理结构中，公共图书馆需要建立理事会作为决策机构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。首先，有关方面代表主要包括上级文化主管部门、政府相关部门和主办单位的相关代表。上级文化主管部门是连接政府与公共图书馆的纽带，能够将国家和地方政策解读并传达给公共图书馆，同时将公共图书馆的具体运行情况及存在问题向政府进行反馈。政府相关部门代表应由相关单位选拔，选择熟悉当地情况和图书馆事务，并具有决策能力的人员进行委派。主办单位即馆内代表是最了解公共图书馆具体事务及运作规律的人员，能够立足馆内实际为理事会的各项决策提供参考意见，他们的加入是理事会作出正确决策的有力保障。

其次，专业人士的加入是理事会决策专业性和合理性的保障。专业人士是指掌握与图书馆相关的专业知识与技能和对公共图书馆具体运行和发展方向的具有专业性认识的人员。在建立理事会的基础上，有条件的公共图书馆也可单独设立专业委员会。大英图书馆理事会设立了审计委员会、薪酬委员会、建设项目委员会和理事会投资委员会4个专门委员会，针对专业问题提出意见[7]。国内如深圳图书馆、浦东图书馆等均设立了专业委员会，聘请专业人士担任委员，为理事会决策提供专业咨询服务，完善了决策支撑机制。深圳市福田区图书馆还引入两位海外专业人员，这有助于加深与海外图书馆的业务交流和借鉴管理与服务的经验。同时，要重视理事会自身的专业性建设，积极聘请专业人士对理事会成员进行图书馆相关知识和业务培训，加强理事会成员对图书馆事业的理解和认识，更好地为图书馆作出决策，提升公共图书馆的运营管理与服务能力。

再次，吸收社会公众参与管理，确保了理事会成员的社会代表性，有助于协调各方利益主体的权益，促进决策的民主化，使公共图书馆能够更好地为公众服务。社会理事可由民间组织等进行推荐，也可公开招募。这不仅能够体现政府行政放权，又能够充分了解和满足社会公众需求，并确保公共图书馆对社会需求及时作出回应和改进。同时要完善社会公众参与公共图书馆法人治理结构建设的相关激励政策，鼓励和吸引社会公众加入理事会，激发社会力量参与公共图书馆建设的积极性，提升办馆效益。还应通畅监督渠道，充分发挥社会公众的监督作用。

3 关键问题与对策研究

自2007年深圳图书馆带头开展法人治理结构改革以来，十年间各地的公共文化机构纷纷探索中国式的法人治理结构建设之路。在以往体制下，政府持续稳定的财政投入，是公共图书馆开展服务的保障。如何从原有体制中剥离出来，并掌握法人自主权，对公共图书馆来说是一个亟待解决的难题。目前我国多数公共图书馆的理事会成立较为仓促，仅仅建立了名义上的理事会。其性质和各方权责不够明晰，理事会的决策权并未完全落实；由于缺乏相关制度和激励政策，理事会成员在工作中积极性不高，理事会运作不畅；在配套措施方面极为欠缺，尤其是重要的人事权、财政权等尚未从举办单位即政府有关部门下放到理事会。比如，在现行人事管理体制下，公共图书馆的人员编制、岗位职数、人事评聘等标准主要由人事行政部门决定，图书馆缺乏独立办馆所需的自主人事管理权。在现行财政管理体制下，公共图书馆的设置经费、文献与设备购置经费、员工薪酬和其他运行经费支出等均由政府财政部门根据财政管理制度拨款、核算，与图书馆独立自主行使财物管理权存在明显差距[8]。因此，公共图书馆应当按照公共图书馆法的规定，依据实施方案，从以下方面入手，真正落实法人自主权，进一步提升公共图书馆的管理水平和服务效能。

3.1 明确理事会性质与相关方职责

公共图书馆要依照法律规定，建立以理事会为主要形式的法人治理结构。首先要制定本单位章程，其草案需由理事会审议通过。章程中应包括理事会的职责、构成、会议制度、理事的产生方式和任期、权利和任务，管理层的职责和产生方式等[9]。理事会应作为公共图书馆的决策和监督机构，由政府有关部门代表、图书馆代表和社会公众代表三方构成。其中本单位以外的理事应占多数，以确保理事会成员的社会代表性。其人数应为单数，具体人数参照所在图书馆的规模进行设置，理事实行任期制，届满可连任，如有特殊情况可卸任。

根据实施方案的要求，政府相关部门负责监督指导和考核绩效，具体事务全部移交理事会。理事会应定期召开会议，主要负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟定和修订等决策事项，按照有关规定履行人事管理和监督职责[9]。理事会的主要职责集中在战略层面，不涉及图书馆日常运行的具体工作事务。在理事会下设管理层，由管理层按照理事会决议自主履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作人员管理等职责。管理层人员应当由理事会决定并对其工作进行考核，管理层主要负责执行理事会各项决议、图书馆的日常管理运行工作和各类信息披露事项。管理层由从前的对上级文化主管部门负责，转变为对理事会负责，定期向理事会汇报馆内工作。

3.2 加强党建工作，规范管理运行

公共图书馆要按照法律要求建立健全法人治理结构，实现法人自主权的同时，也应当加强党建工作与考核，将强化政治认识和改革创意相结合。要将党建工作要求写入章程当中，明确党组织在各工作环节的权责。公共图书馆应当积极探索党管干部原则和理事会行使法人自主权之间的有效途径。可通过吸纳党组织领导班子成员进入理事会的形式，体现党的领导和法人治理的一致性。温州市图书馆规定，对违反法律法规和《温州市图书馆章程》规定的重大理事会决议，党组织可以“一票否决”[10]。这一规定虽然体现了党组织的重要性，但是与法人自主权相违背，过分强调了党组织在法人治理结构中的作用。因此，在实际工作中，凡涉及公共图书馆发展和公众利益的重大决策上，理事会应当与党组织共同讨论并作出决策，但要慎用“一票否决权”。

公共图书馆应制定章程来规范管理和运行。章程是法人治理结构的制度载体，是理事会、管理层的运行规则，是有关部门对公共图书馆进行监管的依据。章程的主要内容包括理事会的职责、构成、会议制度，理事的产生方式和任期、权利和义务，管理层的职责和产生方式等。同时，公共图书馆的法人治理结构还应建立其他相应的规章制度，如年报制度、信息披露制度、财务审计制度、绩效考评制度、公众监督制度、决策失误追究制度、党组织建设制度等。理事会需按照章程和各项规则制度行使决策权和监督权，对举办单位负责，社会公众服务，接受上级部门监管和社会监督。有关部门在对公共图书馆进行监管时，要将公益目标的实现程度放到考核评估的第一位，推动公共图书馆改进服务方式和手段，运用现代信息技术手段提升服务效能。

3.3 落实配套措施，强化法人自主权

长期以来，我国各级公共文化机构都是文化行政部门的下属事业单位，其人事和财政体制大都参照政府机关。受政府体制的影响，公共文化机构体制不顺、机制不活、制度不健全，服务水平和效率的提升无法满足公众日益增长的多元化需求。因此如何突破现有的人事、财政体制，真正落实法人自主权，是当前公共图书馆法人治理工作的关键。在长期工作中，公共文化机构的人事和财务权均由上级政府主管部门负责，传统观念和工作方式已根深蒂固。受到体制的影响，在短时间内全面落实公共图书馆的法人自主权并非易事。因此法人治理结构配套措施的改革应当循序渐进，由试点单位开始，从岗位设置与招聘、人事管理、收入分配、绩效工资等方面进行探索。

在人事管理方面，理事会应推荐提名图书馆管理层人选和参与图书馆新进员工招聘岗位的设置和招聘工作。为解决普遍存在的编制不足的问题，公共图书馆可通过设立流动岗位，合理制定激励机制，吸引相关专业人员兼职。需要注意的是，公共图书馆要按照国家相关规定和本单位章程，制定公开招聘方案和竞聘办法，面向全社会公开招聘专业人才，并根据单位需要和岗位职责自主聘用。同时上级人事行政部门应充分下放职称评审权限，由理事会自主开展职称评审工作。在年底时由理事会联同上级主管部门共同开展对图书馆年度工作的考评，不断完善公共图书馆的人事聘用制度和岗位管理制度。

在财务管理方面，政府财政部门应当充分给予公共图书馆资金统筹配置权，提高资金使用效益。近年来伴随着事业单位的改革，已经出现许多创新举措，可供公共图书馆参考。例如，银川市三家试点改革事业单位退出核算中心统一核算机制，其经费按照年度财政预算计划，年初一次性下达，由试点单位自主进行财务核算和使用。同时，三家试点单位绩效工资退出财政统筹发放系统，给予试点单位绩效工资发放权，年底时由试点单位按照绩效考评结果自行发放[11]。温州市图书馆向市财政申请注入200万元政府资金注册成立了“温州市图书馆发展基金会”，其经费主要用于奖励在图书馆事业发展中有突出贡献的先进集体和个人、国内外公共图书馆事业的交流培训活动，和为温州图书馆事业及各项公共文化服务发展提供资金支持[12]。这一举措给予图书馆一定的资金统筹配置权，为扩大收入分配自主权和社会参与提供可操作性空间。因此，在财务管理制度方面，一方面上级财政部门应当充分放权，让理事会享有财务预算、决算的审议权。理事会中也应当纳入政府财政和人事主管部门的相关人员，对理事会配套措施的决策提供宏观视野和专业意见。同时给予公共图书馆一定的资金统筹配置权，由单位自主进行财务核算和使用。另一方面，要突出绩效工资的分配制度，向关键岗位和业务骨干倾斜；建立社会荣誉制度，激发理事会成员的工作积极性；完善绩效考核体制，实行符合公共图书馆特点和发展要求的内部分配政策。

公共图书馆法人治理结构改革是一项十分艰巨而复杂的任务，既取决于改革的决策和勇气，又取决于各地的客观实际条件。法人治理结构建设需要与地方经济社会发展水平和公共图书馆工作基础相适应。因此要因地制宜，试点先行，逐步摸索适合本地区实际的法人治理结构模式和建立与之相关的政策及配套制度。作为2018年文化工作要点之一，公共图书馆要依据公共图书馆法要求，按照实施方案的相关规定，继续推进法人治理结构建设，力争于2020年基本建立以理事会为主要形式的法人治理结构。