杭州特色小镇建设的动能转换机制研究

文 陈宇

特色小镇建设在杭州乃至中国方兴未艾。2016年7月住建部、国家发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》指出，到2020年，我国将培育1000个左右特色小镇，各地要依据特色资源优势和发展潜力，科学确定培育对象，防止一哄而上、千镇一面。

自2015年浙江省委省政府提出创建特色小镇战略以来，杭州特色小镇建设焕发蓬勃张力，在推动经济社会发展方面起到了积极作用。

供给侧改革背景下的杭州特色小镇建设

特色小镇发轫于浙江并非偶然。浙江从上个世纪八十年代起就一直探索“小产业、大市场”模式，逐步形成“一镇一品”的“块状经济”，而后又陷入产业链层次低、产品结构散乱、自主创新能力弱、产能过剩的巢穴中。2015年底，“供给侧改革”成为高层讲话中的高频词。结构性改革旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。而特色小镇的建设正是对原有“块状经济”增长方式的创新与提升，解决经济增长过程中的动能转换问题。

强有力的政策支持是提升小镇竞争力的保障，杭州特色小镇建设的政策效应较为明显。省市相继出台了特色小镇规划建设的《指导意见》和《实施意见》，对于特色小镇的用地指标给予50～60%的配套奖励，特色小镇新增财政收入上交省、市财政部分实现“三免两减半”，同时针对特色小镇内众创空间、企业孵化器等方面出台相应的扶持政策。2017年，45个特色小镇，工业总收入入住企业35214家，实现工业总收入1971亿元，服务总收入2483.82亿元，税收358亿元，初步形成一批以信息经济、高端装备制造业、旅游休闲、时尚健康为特色的产业集群。

杭州特色小镇的“特”主要体现在产业定位上。如余杭梦想小镇，以国家四大科技城之一的未来科技城为依托，为大学生创新创业提供政策支持，孵化大学生的创业梦想；西湖龙坞茶镇是龙井茶的产地之一，以茶文化为主题，延伸产业链，提升传统特色产品的附加值。与传统产业园区只具有单一生产功能不同，杭州特色小镇突出主题性与功能综合性，产业功能区与生活休闲区、生态旅游区融为一体。同时，创新要素不断叠加，形成融合产业链、生态链、人才链、资金链、服务链于一体的创新创业生态系统，推动了创新创业氛围的营造。

特色小镇建设存在动能转换问题

当前，特色小镇建设受到了地方政府的广泛关注和高度重视。然而，通过特色小镇建设，能否实现空间要素的高度聚合、产业的清晰定位、理顺政社关系，创新地方政府治理模式，仍值得深思。

产业定位趋同化明显。虽然每个小镇都有细分化的产业定位，但是从全省乃至全国范围内来看，仍然存在产业定位趋同化趋势。如杭州定位为高端装备制造为主导产业的小镇有7个，若引进的产业细分化不够，则很难形成产业集聚与人才集聚。

政府的主导性过强。在特色小镇建设中，项目申报、规划导入、业态引入、环境提升、服务完善等环节几乎都是政府主导，资金支持与政策扶植等方面也高度依赖政府，这在一定程度上会弱化市场“这只手”的选择性与自适应性。同时，政府的过多介入会导致资金往往会流向易产生短期政绩的地方，而忽视小镇长远的规划与建设。

特色小镇建设关注“投资”而不是“产业”。《意见》强调，“特色小镇原则上3年内要完成固定资产投资50亿元左右（不含住宅和商业综合体），所有特色小镇要建设成为3A以上景区”。这一考核标准促使地方政府通过“做地”尽全力完成固定资产投资任务，导致特色小镇建设又走回了传统城镇化的老路，依靠整理土地来带动投资，依靠项目建设来招商引资。而对于核心要素——特色产业如何凸显“特色”，却缺乏深度的思考。

小镇发展空间聚合度不够。地处城市中心的特色小镇有产业有资金但是土地约束性强，人文社区建设较难。地处区县的特色小镇有产业但是人才的吸引较困难，特别是吸引高层次的人才就业创业较难。小镇由于人口较少，公共服务的配套成本较大，为小镇发展带来资金瓶颈。

特色小镇如何凸显“特色”？

特色小镇毕竟是镇不是城，虽然在政策、自然环境、人文积淀等方面具有一定优势，但发展空间仍然受限。美国学者凯兹和沃什伯恩曾通过研究指出：“那些发展势头良好的小镇，大都是大都市区经济活动的一部分，而不是自给自足的孤岛。”要厘清特色小镇与城市发展是融合、互补的关系，若孤立，则难以持续发展。

要注重产业规划和产业生态营造。在与外部区域的竞争中，小镇的特征优势并不明显，要素融合性并不强。一方面，要制定专业的产业规划，业态不用太复杂，但需深耕。选择有前瞻性的、能形成错位竞争的产业进行布局和推动，与其它特色小镇形成差异竞争优势与协作发展。另一方面，小镇不缺产业，缺的是可衔接、可循环和可融合的产业生态。要重视打造特色产业的生态，实现人才、科研院所、高等院校、龙头企业等资源和要素的链接与融合。

要优化特色小镇的政策引导和评价机制。 当前特色小镇政策引导和评价机制较为注重固定资产投资和土地的整理开发，对产业专业化集聚并无显著的引导作用。在评价机制上要增加人才引进种类与数量、技术改造升级投资占比、研发投资占比等“软投资”指标。要充分发挥政府资金在推动产业集聚与人才集聚方面的引导作用，并考量单位亩产GDP和亩产土地产生的税收，提升土地总体利用价值和利用效率。

要强化市场机制和社会力量的作用。一是小镇运营开发模式探索市场化路径。自项目申报期就明确非政府类投资主体，以市场化机制引领小镇发展。二是政企合作，推动小镇的生态建设。政府可在产业集聚区通过有效的规划试行循环经济产业园，使企业形成低消耗、低排放、高效率的生态型资源循环发展的经济模式。

特色小镇建设要与城市设计相融合。2017年，杭州被住建部列为全国20个城市设计试点城市之一，城市发展将更加注重凸显城市文脉和城市性格，避免“千城一面”现象。同样，特色小镇建设也要避免“千镇一面”的结果，从建筑风格设计、功能设计、配套设施到文化挖掘，都要注重特色打造。