PPP打响规范“攻坚战” 打造精品成出路

张利娟

2017年年底，财政部、国家发改委以及国资委等相继出炉关于规范PPP项目的新规，打响了PPP规范发展的“攻坚战”。

自2013年年底财政部提出推动政府和社会资本合作（PPP）以来，该市场一直高速发展。相关统计数据显示，到2017年9月末，全国各地政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台中的入库项目合计14，220个，累计投资额17.8万亿元。

PPP项目快速发展的同时，行业乱象也不断涌现。2017年年底，财政部、国家发改委以及国资委等相继出炉关于规范PPP项目的新规，打响了PPP规范发展的“攻坚战”。

虚火太旺需深思

2017年11月16日，财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》中提到，2018年3月31日为各省级财政部门清理PPP项目的时间点。随后，财政部有关负责人在对通知进行解释中指出，通知旨在纠正当前PPP项目实施过程中出现的走偏、变异问题，进一步提高入库项目质量和信息公开有效性，更好地接受社会监督。

在财政部发布规范PPP通知后，国家发改委和国资委也陆续发布有关PPP方面的政策。2017年11月17日，国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，对央企PPP业务规模从严设定上限，以防止杠杆率过高，并明确提出对PPP业务重大决策实施终身责任追究制度。11月30日，《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》出炉，鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设。

“政策接连出台的原因是PPP项目发展背后虚火太旺。”国家发改委、财政部PPP专家库双库专家，山西省万方建设工程项目管理咨询有限公司副经理连国栋坦言，“市场起起落落本是常态，但是大起大落对行业还是会造成比较大的伤害。2017年上半年，PPP市场虚火太重，亟需规范，以防止泛化和异化。”

连国栋指出，PPP本来只是提供公共基础设施建设和公共服务的一种形式，但部分地方政府不恰当地使用PPP，对风险管控有所忽视，导致PPP变成一个筐，什么样的项目都往里面装，不合规的项目急剧增加。

据了解，PPP前期决策本应该慎重，应做好分析论证，把政府的有限资金应用到刀刃上。但由于有些政府急于上项目，决策甚是粗糙和草率，如某地甚至制定了PPP项目操作落地不超过4个月的规定，最终导致项目质量不高。

连国栋告诉本刊记者，过度的金融杠杆和风险分配不合理，对风险考虑不足，也为PPP市场带来了不小的隐忧。央企和国企在PPP市场狂飙突进，但限于资产负债率等管理要求，大量采用金融工具出表，但融入资金很难与PPP项目的时间周期相匹配，如遇有金融政策调整将会出现较大的风险。

和连国栋看法相似，中建政研项目总监李艳艳指出，有些地方PPP泛滥，致使PPP支出严重超出10%的红线，给未来地方政府财政带来债务风险隐患。为了使财政承受能力论证通过，有的地方政府采用单项目占一般公共预算支出比例的做法。这可能导致政府未来支付违约风险。

同时，信息公开不够及时也是PPP市场发展中存在的问题。实践中很多PPP项目未能按时入库接受监督，有的甚至采购已结束，合同已签署，尚未入库。

民间资本新机遇？

从内容看，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》和《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》基调一致，都是为规范PPP项目运作，加强PPP领域风险管控。而《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（简称《意见》）旨在补齐PPP项目中民间资本份额不足、民营企业参与度不够的短板。

“在前期PPP市场中，央企和国企大约占了PPP总投资的81%。《意见》符合近年来一贯的政策导向，对民营企业来讲是一个切入PPP市场的机遇。但民营企业参与PPP项目尚需解决几个主要的问题。”连国栋说。

在连国栋看来，民营企业参与PPP项目一要解决民企融资难、融资贵的问题。目前，金融机构还是比较倾向于央企和国企，民营融资瓶颈的存在，造成了民营企业在PPP市场上的竞争劣势，能够出台融资方面的优惠政策，才是真正地促进民营企业进入PPP市场。二是加强政府契约精神，解决民营企业后顾之忧。当下，由于PPP项目合作期较长，政府容易出现新官不理旧账等现象，因此加大诚信社会建设，才能提高民企参与PPP项目的积极性。三是加快解除市场准入限制，为民营企业进入公用市场等领域创造条件。

中建政研项目经理王迎则认为，未来的PPP市场还将是以国企、央企为主。之所以专门发文鼓励民间资本参与PPP项目，主要是由于在近几年的发展过程中，民间资本参与度较低。究其原因，一方面与民间资本对长期合作中政府诚信守约行为存在担忧，另一方面对与政府合作中因地位不对等可能引致的利益侵蚀所形成的担忧，以及受PPP项目本身周期长、回报率低等诸多因素影响。

关于PPP市场发展，王迎说，未来总量上会保持基本稳定；在领域上，预计将围绕城镇化质量的提升；从各部发文来看，央企与地方国企和民企的合作将日渐增多。

分类施策不容忽视

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》为PPP项目规范运作划出8条红线，严防PPP异化为新的融资平台，推动PPP回归公共服务创新供给机制本源。

按《通知》要求，各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并确保整改到位。对此，连国栋表示，在目前情况下，对于PPP项目的清库工作还是应该慎重，分类施策，做到有保有压，管控适度，避免对市场造成大的损失和伤害。

在连国栋看来，对于已经进入实施阶段的项目，应该严格区分，是否可以实行合同再谈判的机制，尽量做到依法合规，但是预计强制退库的可能性不是很大，因为如果真的退库，后续一连串的风险事件将会出现，比如金融机构、社会资本的，出现工程烂尾的，这样各参与方都将难以承受。对新入库的项目或是已入库项目，但尚未进入执行阶段的项目，还应严格按照入库标准，做好项目筛选，防止打着PPP的名义行融资之实。

记者注意到，在清理项目库的同时，积极鼓励支持好的、规范运作的项目，亦成为财政部政策施力的方向。

“我们正在研究提高奖补力度，重点落实精准扶贫任务目标，对连片贫困区公共服务、基础设施PPP项目给予更多的倾斜。”财政部金融司司长王毅在2017第三届中国PPP融资论坛上表示。

据了解，在对PPP规范管理的同时，相关部门和企业也在积极探索契合当前管理体制的PPP发展路径。尤其是最近一个时期，随着国家对PPP监管政策的不断调整收紧，针对特定领域更合规范且更加精准的PPP推广模式加速成型。业内专家建議，应树立PPP项目的精品意识，多开发高质量的PPP项目。endprint