公民参与社区治理的经验与民主实现形式

摘 要 现代城市社区协同治理的关键，在于能否形成真正意义上的合作。社區协同是政府、社会、公众等多元主体这几个层面相互影响相互作用的过程。能否克服社区由于系统的复杂性而导致的协同困难，必须要将社区治理的基础和重点转向制度建设。本文从社会学制度主义的视角，具体阐释社区协同治理过程中，规制性要素、规范性要素以及文化-认知性要素的内涵和制约。认为政府传统管理模式的制度依赖、社区主体利益的复杂性以及社区主体行为认知的偏差，是导致社区制度建设创新动力不足的根本原因。提出了完善法律制度和互惠性规范，培育社会资本，促进社区协同治理的制度建设。

关键词 社区 协同治理 制度

基金项目：本文系浙江省党校系统中国特色社会主义理论体系研究中心第十九批规划课题“公民参与社区治理的经验与民主实现形式”（课题编号：ZX19146）的最终成果。

作者简介：朱海英，绍兴市委党校讲师，研究方向：社会治理、新型城镇化。

中图分类号：D638 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.194

一、问题的提出

现代社会的急剧转型引发了国家和社会治理的难题。错综复杂的社会资源网络，使得身在其中的任何一个组织都不可能独善其身，包括政府和非政府组织，都无法拥有足够的知识和能力独自解决一切问题。服务型政府的改革、非政府组织的兴起，公民社会的成长等，多方“博弈”的结果，催生了这个时代对“协同治理”的呼唤。

对于治理转型的社区来说，单纯的传统社会约束力已经不足以维持社区共同体的存在和发展。“协同治理”背景下的社区建设，需要我们探索如何形成有效的公民参与，立足于努力构建新型的合作秩序，寻求支持公民社会成长的实现机理，以及这些机理得以实现的社会条件。这就使得现代社区面临着两大现实问题：一是社区多元主体力量分散、利益冲突，如何实现包括地方政府、社会、社区公众等多元主体为共同利益最大化而协同行动，最终实现社区秩序的“善治”？二是社区治理的发展，如何在治理创新的基础上实现可持续性？

“问题倒逼”是中国改革的基本模式。社区治理目标的复杂性和转型创新的困难重重，呼吁城市社区治理有效制度的供给和创新。在这一过程中，社区“协同治理”转型的现代视野，追问传统社会单一管制型结构与模式的病根，试图通过研究治理方式的协同性和多样化，来影响地方政府和社区管理者进行制度创新。“制度供给的不足是社会政治不稳定的根源” 。要克服上述问题，必须要将社区治理的基础和重点转向制度建设，利用“制度驱动”来协调多元主体互动博弈，在制度化的沟通平台和参与渠道中，发挥约束、引领和激励作用，最终实现多元主体个体理性与集体理性的统一，责任、利益、权力共担、共享、共赢的社会治理新格局。

二、社区治理系统的协同性释义

社区治理系统是一个复杂的整体系统。社区由基层政府、社区、居民、社会组织、企业组织等各个子系统构成，社区协同治理模式，就是要充分发挥各个主体的自主性力量，在多元参与、协商合作的基础上，形成“党委引导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会治理新格局。根据社区治理系统的特征，我们认为，社区治理系统也自然地满足协同系统的条件。

（一）社区系统的开放性

当前，社区作为社会治理的一个基本单元，其本身就是随着社会结构的转型和变化产生的，同样面临着日益错综复杂的社会资源网络，需要不断地与整个大社会系统和外部环境之间，进行输入输出的物质、能量、信息的交换，来维持自身的革新和发展。这些运动形式，决定了社区一定是一个开放系统。

（二）社区系统的多层次性

社区系统是一个活的有机体，结构非常复杂。从主体中心看，包括政府、公民、社会、市场在内的多元主体形成了复杂的社区结构形态；从社会结构看，包括经济、政治、文化在内的多位一体的社会结构交错相融；从公共事务看，包括社区行政事务、社区公共管理事务、社区自治事务等方式多样的管理体制。这种主体多元，结构多层，方式多样的社区治理机制形成了多中心的复杂的社区系统。尤其是作为社区系统存在发展的主体性因素——人，是具有思维能力的介入，其本身具有智能系统的特性。思维能力的智能特性也决定了社区系统的不确定性和利益的多元性。个体之间相互影响，相互作用，使得该系统形成了协同需求的多层次结构。

（三）社区系统作用的非线性

在现代社会中，社区系统是一个复杂的系统，错综复杂的变量之间相互作用，紧密联系，他们的作用方式难以具备常规逻辑得以解释的线性关系。也就是说，社区系统内部存在着形式多样的系统要素，他们相互作用的方式，不仅仅是单向的、双向的，而是网状的，作用结果不是简单的“线性累加“。社区系统是一个具有”蝴蝶效应”的整体性结构，系统作用的方式非线性关联，影响和改变系统的整体状态。

（四）社区系统的自组织性

现代社会的发展使得政府的能力受到了诸多限制，社会组织试图摆脱政府控制的要求有了实现的可能。在公民社会日益发育的社会条件下，协同治理更加强调社区公民自主参与，通过多样化的手段和方式，在协商合作的基础上促进社区的自治，最终达到善治的过程。这也是治理过程中的协调模式。

（五）社区系统自平衡过程中的非稳定动态

当前，社区管理制度正面临社会转型的阶段，社区治理过程中面临着许多障碍和问题。如基层政府与社会组织之间的关系尚未完全理顺，基层政府在群众中的公信力不够强，政府基层治理的理念和机制体制不够完善，社会组织在治理中参与度不够等。社区管理制度难以适应当前社会形式。所以社区系统是在社会发展的基础上，和社会发展相互呼应，通过不断的磨合和完善，最终达到一个动态平衡的过程。基于此，当下社区系统呈现一个非稳定状态。在社区治理模式改革的初期，他的创新和发展，同样需要进行长期的实践和摸索。endprint

因此，要克服由于社区系统的复杂性而带来可能的秩序混乱，实现和而不同、多频共振的系统协同治理，理想的状态就是实现复杂系统的智能控制。我们认为，催化和引导社会协同治理的根本立足点和支撑点，在于实现有效的制度供给，以及完善其实现路径和可持续路径，从而构建起畅通的社区自治机制，实现社区治理的良性循环和正向发展。同时，借助制度范式的可复制性，通过制度的辐射转移有效经验，用以克服基层治理经验的碎片化和个案化，使基层地方治理经验逐渐上升为地方治理的制度，促使治理效益得以扩大。本文试图从制度主义的视角分析社区治理制度的组成要素，并依据协同理论，阐释社区治理制度要素如何达成有效的自治机制。

三、社区协同治理的制度要素

社会学制度主义，是从社会学组织理论中发展而来的。出现于20世纪70年代末，代表人为詹姆斯·马奇、约翰·奥尔森。社会学制度主义倾向于比政治科学家在更为广泛的意义上来界定制度，打破了制度与文化概念之间的界限； 具体来说，他们认为，制度包含规制性要素、规范性要素和文化——认知要素。一是表层为规制性要素，包括法律法规、规章条例等权威性的制度安排，作为制度的桩基，规制性要素是在行为道德底线基础上做的宏观性制度安排。二是中层为规范性要素，为基于各种任务和角色基础上的一般性合理性规则和规范，是制度的框架结构，大多为根据现实需求，因地、因时制宜的进行的行为程序式设计。三是底层为文化-认知性要素。是内在的基于信念和理解而被广泛认同的文化底蕴性支撑，属于制度的文化范畴。在制度主义的概念中，三种要素相辅相成，共同作用，从而使制度发挥最为稳定有效的作用。

（一）社区治理的规制性要素

就现存的社区治理规制性制度来看，主要包括社区法律法规等。如1954年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》和1989年制定的《城市居民委员会组织法》，以及地方性政府的政令法规。规制性要素的意义在于，党委政府要在社区治理中形成党委引导、政府主导的核心引导力量，有赖于通过合理科学的规制性制度设计，通过法律法规的制定，推动社区治理的法治化。一方面，确保社区治理的各环节、各程序纳入法治轨道，比如社区诸多的事务和民事关系，像选举、物权、借贷、婚姻等，都需要依据法律调整。另一方面，社区治理模式的转型同样依赖法治的确认。如在社区治理中，更在于政府如何通过合理的制度安排，把一部分权利让渡给社区居民，逐步清理阻礙社区治理发展的制度性障碍。

（二）社区治理的规范性要素

包括社区制度、社规民约、服务承诺、协会章程等。社区治理规范性要素的意义在于，稳定和规范社区治理的多元参与、民主协商秩序。设计和建立在社区多元参与、民主协商基础上的普遍认同和共同遵守的行为规范和活动程序，对社区治理秩序起到引导、规范、约束和激励的作用。规范性要素是“协同”的机制性要素，他的主要原则和理念在于：一是规范的合法性基础，必须在公众参与和民主协商的基础和程序之上，以此建立社区居民的认同和信赖；二是规范的目的性指向，在于公共福利的最大化。注重制度的效率和效度。注重有效的公民权利的发挥和制衡。

（三）社区治理的文化—认知要素

包括社区的文化氛围、社会公德、民风民俗等长期形成的文化支撑。这是规制性要素和规范性要素得以健康运行的根源性逻辑和重要条件。社区善治目标指向和谐有序、充满活力的社会秩序，需要形成多元主体共同参与的良好氛围，其背后是在传统、历史、文化基础上长期形成和发展的公民价值取向在起作用。是在社区的“治理需求”和公民的“个人需求”达到高度契合，在社区成员共同认同和信任合作基础上形成的集体行动。文化-认知性要素关注的正是这种状态何以产生以及如何发展的问题。

四、社区协同治理的制度惰性

目前，我国社区治理尚处在从传统向现代过度的“摸索”阶段，基层社区治理经验碎片化、个案化现象比较严重。缺乏统一有序的治理环境和制度体系。社区治理各主体之间，包括政府、社会、公众等在参与社区治理的过程中，仍然是力量分散，条块分割，缺乏协同治理的整体效应。一定程度上，反映出社区治理对传统管理制度的依赖，和制度创新的惰性。

（一） 政府传统行政管理模式的制度依赖导致规制性要素的缺失

传统模式的制度环境下，政府作为单中心的绝对权威主体，几乎操控了所有的制度制定和执行过程。制度的取向和制约更倾向于建立一个绝对权威的行政管制型路径。但是随着城市社区的快速发展，社区作为一个庞大的系统，需要有一套适应新形式下时代特征的良好完备的法律体系。目前来看，社区在发展过程中，能够参考和应用的法律制度和规章制度数量不多，许多领域法制缺失。现有的社区法律制度法律效力和权威较低，除了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织法》两部是由全国人民代表大会常务委员会制定的。其他多是行政法规和地方性法规，而且制定时间较早。

（二）社区主体利益的复杂性增加了规范性要素的不足

社区协同治理的实质是重塑多元主体的利益关系，稳定管理秩序。在我国社区治理的过程中，多元主体之间利益关系的复杂性，增加了共同行动的难度。一方面，社区各主体之间目前尚缺乏对公共利益的追求，从而难以有效触发对公共参与的认知和协同治理的意愿，容易形成“参与惰性”和“参与冷漠”。另一方面，多元主体之间复杂的利益关系，使得协同治理的原则在平衡利益，寻求共同的程序和标准的实践中困难重重，甚至相去甚远。另外，长期压力型体制下政府主导的“话语权”体系，其他主体的话语权相对弱化，利益诉求难以实现和表达。社区治理系统的复杂性使得治理的规范性制度要素表达“低效”，生成困难，创新被动。

（三） 社区主体行为认知偏差导致文化—认知要素的缺乏

就社区文化生态而言，社区环境的一体化和各主体在身份、地位、人际、认知、道德、信念等各方面的参差不齐，构成了一对基本的矛盾。社区居民在环境和自身文化要素的影响下，存在明显的认知和行为偏差。社区治理能否从形式治理走向实质治理，说到底，关键在于能否形成真正意义上的合作。促使居民产生合作意愿和集体行动的基础，在于社区居民的“认同感”、“信任度”、“归属感”的积极培育。其背后是长期社会传统的积淀而形成的价值观。而当下转型期的社区，城市化和信息化的影响下，原先社区传统的人际网络被打破，社会各主体之间，基本信任降低，社会公德存在一定的滑坡，政府缺乏有效培育居民合作参与意识的引导和机制。导致居民参与热情不高，参与意识薄弱。endprint

五、社区协同治理的制度建设

从协同学的角度讲，社区治理的目标，旨在建立一种自组织机制和自我运行机制。在一个习惯于传统行政管理模式的社会，在“政府”对社会治理和谐有序、充满活力的总目标的期待之下，就必须积极培育社会的“制度需求”。从而形成上下呼应的治理环境，为制度创新创造良好的条件。理论上讲，一种良好的制度应该满足需求者两方面的条件：一是满足“理性人”原则，实现制度绩效的利益最大化。二是满足“社会人”需求，满足集体归属感和信任感等价值需求。 因此，这既需要政府制定完备有效的法规制度，优化制度化与法治化的环境保障；更要培育协同治理的规范性制度，畅通制度化沟通渠道和参与平台，促进社区协同治理的运行机制。从整体社区的立场上看，更需要增加社区的“社会资本投资”，提高文化认知性要素的向心力和凝聚力。

六、完善社区法规制度，优化制度化与法治化的环境保障

制度化的本质和核心是法治。社区法规制度是法律权威和国家意志的体现，也是促成社区自运行机制必须遵循的外部制度保障。规制性法律规范是社区各子系统实现自组织协同运作的行为方式和关联方式，在一定程度上，是社区治理协同结构形成的重要基础和外部保障。

（一） 构建利益共容、互惠性规范性制度，构建制度化沟通渠道和参与平台

培育社区治理公民参与，必须要寻找合理的诱导和激励机制。因此，建立治理背景下社区利益的均衡机制和精神的诱导激励机制，是解决社区治理从形式走向实质，形成有效合作的根本途径。

具体来說，社区治理规范性制度，包括以下几个方面：信息获取制度、利益协调制度、诉求表达制度、调解冲裁制度、责任约束制度。一方面，社区协同治理的重要基础以及最终目标，是实现公共利益的最大化。公共利益促使社区公民关心社区利益的长期稳定增长。因此，如何因时因地的培育社区共容利益，并诱导出公民现实行动，则是规范性制度建设的基础。另一方面，在共容利益的基础上，如何克服集体行动理性主义困境，关键在于制度的落地，构建起有效的运行规则。一是要寻找治理规范约束力的维系点。治理规范的非强制性，决定了规范性制度的实施，必须依靠柔性的约束力，如名誉、面子、信用等精神利益，以及以及社区业主物质利益等“柔性诱导”机制。二是要建立柔性的奖惩机制，充分利用柔性的批评教育、宣传引导、建议号召等形式，以尊重和信任的奖惩方式提升社区成员的积极性。三是要建立治理规范监督机制和问责机制。制度作为公共治理的重要工具，其制度安排以实现公共利益的最大化为目的，必须建立社区共同体成员必要的监督机制和问责机制，确保规范的价值得以实施。

（二） 培育社会资本，完善文化—认知性要素，创造充满活力、和谐有序的氛围

培育社区社会资本，构建社区信任机制是社会治理的内在动力，是一种比行政手段和市场手段更为人性和灵活的治理手段。社会资本是一个比较复杂的话题，为了方便操作和可行，学者试图对社区进行衡量。具体参考来看，社会资本具体可从以下三个方面来衡量。

根据以上衡量指标，社区治理培育社会资本的主要任务，就必须着力推动社区信用、人际网络、行为规范进行符合治理要求的现代性重建。第一，努力构建因传统社会被打破的关系网络，重建“熟人”网络的社会资本。增加社会归属感和信任度。比如拆迁后安置小区的社会资本补救。第二，畅通政府公民合作治理的途径和网络。尤其是转变政府职能。强化服务性政府建设，增加党委政府的透明度，增强政府公信力。第三，着力发展增进社区信任互惠合作的公民文化。利用现代信息媒体，促进居民互动，增进信任和了解。第四，鼓励和培育社区自治组织的发展。培育政府和公民沟通的中介平台，加强对话合作。

注释：

[美]亨廷顿著.张岱云，等译.变革社会中的政治秩序.上海译文出版社.1989.50.

彼得·豪尔、罗斯玛丽·泰勒、何俊智.政治科学与三个新制度主义.经济社会体较.2003（5）.20-29.

燕继荣.社区治理与社会资本投资——中国社区治理创新的理论解释.天津社会科学.2010（5）.23.

桂勇、黄荣贵.社区社会资本测量：一项基于经验数据的研究.社会学研究.2008（3）.endprint