长航系统安全监测与应急指挥资源整合研究

陈永彤+方亚坤+刘海嵩

摘 要：随着长江经济建设国家战略的推进，长江水上交通安全与应急保障能力需进一步提升，本文以长航系统安全监测与应急指挥体系现状为基础，资源整合为核心，运用矩阵管理模式，引入区域联动中心概念，构建安全监测与应急指挥组织架构，提出三种安全应急值班方案及资源整合实施建议，完善长江航运安全监测和应急指挥体系。

关键词：长航系统；安全监测；应急指挥；资源整合

中图分类号：U6-9 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2018）1-0022-06

安全监测和应急指挥体系事关长江干线水路交通突发公共事件的应急能力，应急资源整合可提高应急响应速度和决策指挥效率，迅速调动各方应急力量，降低事故事件的不良后果。《交通运输部关于推进长江航运科学发展的若干意见》对“十三五”长江航运安全监管提出了明确的目标：到2020年，内河水上交通安全与应急保障能力明显提升，完善安全监管体系，制定安全监管责任清单，推动中央和地方管辖水域水上安全监管信息的互联互通。《交通运输信息化“十三五”发展规划》要求推进交通运输视频监控系统升级改造，与公共安全视频共享平台对接，实现视频资源联网应用。完善长江干线水路交通应急指挥平台及各专业监管指挥系统。

“十三五”是我国全面深化改革的攻坚时期和全面推进依法治国的关键时期，为了加快推进、有序实施长江航运的体制改革，交通运输部出台了《关于深化长江航运行政管理体制改革的意见》，长江航务管理局根据该文件精神，印发《长航局系统资源整合实施方案的通知》，其中重要的一条就是应急指挥资源的整合，要求推进应急指挥职能、业务、机构的整合。

目前，长江水路交通应急管理工作的基础相对薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置交通突发公共事件的能力有待提高，特别是整体应急指挥协调困难，建立一个集预警、上报、指挥、救助、辅助决策于一体的安全监测和应急指挥体系，不断提高保障公共安全和应对、处置突发事件及风险的能力十分有必要。

1 现状与需求

1.1 安全监测与应急指挥体系现状

1.1.1 安全监测体系现状

目前，长航系统的监测职能是由各单位应急中心值班室承担，通过各自的安全监测系统，实现面向水路基础设施、通航环境、运输状况等运行监测和安全监管的需要，监测信息主要通过平台里的VTS、AIS、GPS、视频监控、航标遥测遥控、水位遥测遥报等系统获取，由长航局直属单位应急中心值班室值班人员负责收集、整理、发布，并上报长航局。

长航系统监测的主要内容：①监管重点船舶；②监控重点水域；③监控船舶违章行为；④统计交通流量；⑤采集辖区天气、水文信息；⑥监测航道运行风险；⑦安全形势统计分析。

1.1.2 应急指挥体系现状

作为交通运输部的派出机构，长航局担负着长江干线水上安全的重担。目前长航系统已形成上下贯通的一系列有效应急预案，根据预案体系，长江航运突发事件应急响应实行首接负责机制，首先接到突发事件报警信息的单位应立即实施应急响应。并将相关应急信息逐级报上一级应急指挥中心，特殊情况可直接报至长航局长江水上交通监测与应急处置中心。

（1）Ⅰ级航运突发事件应急响应。应急指挥中心按交通运输部的要求实施应急响应。

（2）Ⅱ级航运突发事件应急响应。由长江水上交通运行协调与应急指挥中心启动Ⅱ级响应：Ⅱ级应急响应宣布后，长江水上交通运行协调与应急指挥中心根据事件的类别决定召集各应急工作组，派出现场工作组赶赴现场参加、指导现场应急处置，必要时召开应急领导小组会议或应急指挥中心会议。

（3）Ⅲ、Ⅳ级突发事件应急响应。可以参照Ⅱ级应急响应程序，由各专业局和局属单位结合本单位职责和本辖区实际，自行确定应急响应程序。在确定的应急响应程序中，应体现下一级启动应急响应向上一级报备的原则规定。各级应急指挥中心在处理超出本辖区、权限范围的突发事件，需要长江航务管理局协调处置时，需及时报请长江水上交通运行协调与应急指挥中心协调。

长江航运突发事件应急组织体系由领导机构、运行机构、办事机构、现场指挥部、专家咨询机构、执行机构、应急力量和應急协作单位组成。

1.2 发展需求

近年来，西方发达国家对安全应急工作的重视程度达到前所未有的高度，在安全应急管理体制机制方面都运用最新的科学技术手段，已研究出多种信息资源整合技术，将大数据技术应用到安全应急领域。亚洲的新加坡、香港以及欧洲的汉堡等是航运基本服务信息高度整合的典范，三者的航运信息整合离不开持续改进和完善的航运信息集成平台。在政府的积极推动下，三者的航运信息平台通过市场力量不断获得升级和改进。

国内安全应急管理模式包括三种模式，一是只应急不联动（比如各地的监测预警系统），只做到前期监测，发现危险，向外发出警报；二是应急小联动（即公安三警合一），公安系统下各单位共同协作；三是应急大联动（大联动需要政府各部门统一听从号令，协调互助一起去解决问题）。

在长江经济带建设领域，十三五期长江航运服务的能力将进一步增强，安全监管体系将进一步完善。随着《积极推进“互联网+”行动的指导意见》、《促进大数据发展行动纲要》文件发布实施，长江航运信息化将从分散转向集约、从孤立封闭转向共享开放、从以政府推动为主转向政企合作推进的重要转型期，即将迈入全面联网、业务协同、智能应用的新阶段。在新阶段下，长江航运的发展需求如下：

一是统一信息资源数据标准，建设信息资源大平台。打通长江干线水路交通应急指挥平台、长江海事巡航救助应急指挥平台、长江航道应急指挥平台等平台，加快形成统一数据标准的信息资源大平台。

二是整合日常监测信息，实现横向、纵向共享。其一，对海事、航道、公安、三峡、港口的重点区域（水域）视频监控资源进行整合，实现多部门资源共享，进行日常安全监测。其二，对数据信息进行整合并实时更新，主要包括水位、流量、航道信息、船舶登记信息、船舶配员信息、AIS位置信息、签证数据、航标概位、船舶消防状况、过闸调度等。加强联合值班，建立监测数据与信息的面对面的交流分享机制。endprint

三是推动数据资源开放共享。制定安全监测与应急指挥相关数据资源的开放规则，向沿江港航企业免费提供公众版数据，积极推进长航系统各单位与水利、气象、沿江地方政府等部门的信息交换。通过数据资源共享，加强與相关部门的信息化合作，实现多层面的业务协调联动。

四是建立长航系统应急资源数据库。目前，局系统各单位正在建立应急资源数据库，但整个长航系统的应急资源数据库尚未建立，应急资源数据库应包含长航局及系统各单位车船艇趸、专业应急救助装备、一线救援人员、以及沿江港口可用相关应急资源信息。当出现突发事件时，指挥人员能够充分掌握该水域应急资源情况，并能够及时调动资源。

2 安全监测与应急指挥体系构建

2.1 管理模式与组织结构的选择

2.1.1 树状管理模式

树状管理模式是一种垂直化管理模式，这种应急管理模式主要是根据国家行政体制基础上构建起来的。这种树状的结构一方面要按照不同行业进行大类的划分，另一方面要按照国家机关的行政级别进行不同层次的分级。这样的一种组织体系在各国早期的突发事件应急救援过程中发挥了不可磨灭的作用，也为各国公共安全的发展做出了突出贡献，但是，同样存在有许多缺陷，其中，最为突出的是这种应急模式在突发事件应急指挥过程中不能实现指挥调度的统一协调，而这往往会导致各个应急系统在突发事件应对过程中出现交叉打架的现象，这就大大降低了整个应急系统的救援效率，并最终影响了突发事件应急救援的整体效果。树状管理模式如图1所示。

2.1.2 网状管理模式

网状管理模式是一种组织扁平化的管理模式，对树形模式中存在的突出问题进行了改进。这主要体现在通过减少管理层次和职能部门，强化应急救援团队内部信息交流与沟通，淡化了各级应急管理部门的行政级别，以团队结构取代层级结构，这就增强了基层应急管理部门在应急管理工作的突出作用，充分地调动了他们的工作积极性、大大提高了整个应急系统的效率。但网状管理模式存在的突出问题是在多级管理中，基层单位虽可进行内部信息交流和沟通，但仍需由最上级逐级下达指挥命令，需要花费较长时间响应。网状管理模式主要体现强化横向沟通。网状管理模式如图2所示。

2.1.3 矩阵管理模式

矩阵是数学概念，是一种代数的方法。应用在管理上，使得管理模式既有序运行、又灵活多变。矩阵的行列类似于网络结构，其元素又被视为信息网络的结点，活跃在结点上的信息丰富，而且联系广泛易于被激发。在组织结构上，把既有按职能划分的垂直领导系统，又有按产品项目划分的横向领导关系的结构，称为矩阵组织结构。“矩阵式管理”是美国加州理工学院F·茨维基教授发明的一种用来激励创新的管理方法，矩阵型组织是一种扁平化的结构，这种柔性结构应对变化时表现十分灵活，在激励创新方面取得了很好的效果。矩阵管理模式如图3所示。

若按矩阵管理模式进行监测与应急，则需长航局在安全监测与应急监测中不仅与局系统长江海事局、长江航道局、长江三峡通航管理局、长江航运公安局等单位进行相互联系外，还需建立区域性的专项监测与指挥部门。在保持现有体制不变的基础上，虚设区域性联动中心，该中心由二、三级单位抽调监测与应急力量组成。在日常监测期间，抽调的监测与应急人员在区域性联动中心联合值班；执行应急任务时，长航局应急指挥中心前移，由长航局应急领导小组授权区域性联动中心，负责指挥该区域应急力量。

2.1.4 管理模式选择

从信息传递、信息共享方面，应急指挥区域协调、对外联动方面，资源配置、组织稳定性方面优选安全应急管理模式。

（1）信息传递。从监测信息传递来看，树状、网状管理模式中，均为自下而上传递，信息传递的途径基本相同，效率相当，而矩阵管理模式中，监测信息不仅可通过原有途径传递，还可通过联合值班人员汇总后通过区域性联动中心向上级报送，传递级数减少，且传递路径多样。

（2）信息共享。树状管理模式中，信息自下而上或自上而下传递，平行单位间信息共享度低；网状管理模式中，各平行单位可以相互通过信息化手段进行沟通，信息共享度得到了提高，但由于各单位办公地点不一，因此直接沟通能力相对较弱；矩阵管理模式能够将对组织的管理实现横纵结合，通过成立区域性联动中心，各单位进行联合值班，在很大程度上促进了各个部门和职能的相互交流和沟通，通过及时有效的沟通，使得各种问题能够快速共享。

（3）区域协调。树状、网状管理模式中，由于采取自上而下管理模式，在应急指挥中，通常需要长航局或沿江各省市政府直接对多个长航系统部门下达指挥命令，系统间由长航局或沿江各省市政府协调，协调能力较差。而在矩阵管理模式中，若发生突发事件，长航局应急领导小组可直接授权区域性联动中心，由其协调该区域内长航局系统应急力量，区域协调能力大为增强。

（4）对外联动。树状、网状管理模式中，在应急指挥情况下，长航局系统各单位与地方应急力量的联动通常由沿江各省市政府牵头执行，沿江各省市政府要指挥系统多个部门来执行应急任务，而在矩阵管理模式中，若发生突发事件，可在授权后，由区域性联动中心直接与沿江各省市政府一对一联动即可，效率得到提高。

（5）资源配置。矩阵管理模式较于树状、网状管理模式能够更好更快地调动系统内部的各种资源，如采取联合值班模式，可以精简相应人员，在应急指挥时，可以集中资源进行应急任务，实现对资源的高效配置。

（6）组织稳定性。树状管理模式由于只采取自上而下管理，组织稳定性最为稳定；网状管理模式中，平行单位信息共享，机制较树状管理模式复杂，稳定性比树状模式稍差，而矩阵管理由于同时受到横向和纵向两条线的管理，稳定性相对较差，但是，若日常情况下采取纵向管理，在应急期间，通过指挥前移，采取横向管理，将两条线的管理分离，则可形成较为稳定的组织模式。

综上所述，推荐矩阵管理模式为长航系统安全监测与应急指挥组织模式。endprint

2.2 长航系统安全监测与应急指挥组织架构

在矩阵管理模式下，专项部门的设立就异常重要，因此在长航系统安全监测与应急指挥组织结构中引入区域性联动中心（类似专项部门）。长航局以地理条件为基础在沿江省市重点地区虚设区域性联动中心，联动中心依托该区域内应急力量較强的单位建立。各区域性联动中心经长航局授权后统一管理海事、航道、公安、三峡（宜昌地区）监测与应急业务工作，使海事、航道、公安、三峡（宜昌地区）真正实现监测与应急业务信息资源的横向共享。与此同时，各区域性联动中心与沿江省市政府要建立有效联系，不仅在监测与应急业务方面进行沟通，还要实现在有关信息资源上的互换。

在此模式下，长航系统安全监测与应急指挥组织框架如图4所示。

如图4所示，采用矩阵管理模式，长航系统体制不变，局属各单位及其下属各级单位职权不变。长航局在宜宾、重庆、宜昌、岳阳、武汉、九江、芜湖、南京、上海等地虚设区域性联动中心，该中心依托该区域内应急力量较强的单位建立，如武汉区域性联动中心可设在长航局，宜昌区域性联动中心可设在长江三峡通航管理局。长航局安全监测与应急指挥部门配备多台车船移动指挥平台，移动指挥平台需具有与长航局安全监测与应急指挥平台同等的应急指挥功能，分布于长江上、中、下游各地区。一旦发生突发事件，长航局应急领导小组或经授权指挥的区域性指挥长可在移动指挥平台执行指挥任务。

3 实施方案

3.1 方案设定

根据现有长江航运体制改革形势和安全监测与应急资源整合难易程度，提出三种监测与应急值班方案。近期目标的值班模式是方案一和方案二，远期目标的值班模式是方案三。

方案一：按照统一领导、集中办公、各司其职、各负其责的模式进行统一应急值班。长江海事局、长江航道局、长航公安局应急指挥中心全部集中到长航局应急指挥中心形成长江航运综合应急指挥平台，进行统一值班。长江水上搜救协调中心的牌子也从长江海事局移到长航局，由长航局进行安全应急统一管理，长航局直接对口交通运输部综合应急指挥中心，与省市应急中心沟通联络。如图5所示。

方案二：在保留各局及分支局的指挥中心与人员编制下，长江海事局、长江航道局、长航公安局各派三人到长航局监测与应急中心进行联合值班，应急管理人员根据所属专业进行相关值班工作，上传下达，相互沟通。长航局监测与应急中心直接对口交通运输部综合应急指挥中心，与省市应急中心沟通联络。如图6所示。

方案三：根据前文的区域性联动中心概念和构建的长航系统安全监测与应急指挥组织框架，推荐远期目标值班机制：长江海事局、长江航道局、长航公安局指挥中心集中到长江航运综合应急指挥中心进行联合值班，由长航局统一管理。长航局各省段（区域）长航局系统各单位各派三人到区域性联动中心联合值班，各区域性联动中心与各省市应急中心联动，服从长航局监测与应急机构的统一指挥。各级值班与应急管理人员继续在各自权职范围开展管理活动，如直接指挥分支局指挥中心，向局直属指挥中心领导汇报，重大事件长航局领导召开视频会议或集中会议商讨处置。长航局监测与应急部门直接对口交通运输部综合应急指挥中心，指挥各分支局指挥机构与省市应急中心沟通联络。如图7所示。

3.2 方案比选

现从值班方案的对长江航运行政体制改革适应性、应急效率、经济效益、可操作性等四个方面对上述三种值班方案进行比选。

从改革适应性来看，第一种方案中将应急力量集中，是长航局系统改革的“五个统一”（统一政令、统一规划、统一标准、统一执法、统一管理）体现；第二种方案不改变现有应急管理结构，可在长航局形成联合值班，是对“五个统一”的一种前期探索；第三种方案对现有监测与应急管理结构作出的调整相对较大，具有一定的前瞻性。

从应急效率上来看，第一种方案能够对应急力量的大力整合使长航局统一指挥、系统单位上传下达效率大幅度提升，但是由于应急值班以及应急信息传递渠道都设在长航局，而突发事件的应急处置、指挥应依托应急值班和信息传递渠道，如按照以上模式进行调整，给长江海事局等局直属单位处置指挥突发事件带来困难；第二种方案不能使长航系统应急力量有效连成一条线，但是三人联合值班模式中，应急人员可以同平台沟通，能够在一定程度上提高应急效率；第三种方案需建设区域性联动中心，目前不能快速形成应急指挥体系，但一旦建设完成，将大大提高联动应急效率。

从经济效益来看，第一种方案整合了现有资源，经济上更为高效；第二种方案调派3人前往长航局值班，而局属单位仍保留值班室，对应急资源有一定的浪费；第三种方案需建设区域性联动中心，从经济上来看，相比第一种方案较差。

从可操作性来看，第一、二种方案较为容易实现，但是如果选择第一种方案，由于各直属单位应急值班还承担了政务值班职责，该职责不可能随应急值班调整至长航局承担，此外，部搜救中心事故信息上报系统未设置长航局层级及权限。

为准确定量地从以上四个方面对方案进行比选，本研究拟采用层次分析法。

层次分析法（AHP）是将与决策总是有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础上进行定性和定量分析的决策方法。对给定的某个实际问题，可请专家按下表所列各项的意义，对全部因素作两两之间的对比。

层次分析法中把m个评估因素排成一个m阶判断矩阵，专家通过对因素两两比较，根据各因素的重要程度来确定矩阵中元素值的大小，最后计算判断矩阵的最大特征值及其对应的特征向量。这个特征向量就是所要求的权重wi值。计算步骤如下：

根据层次分析法的步骤，以选择最优值班方案为目标，以对体制改革的适应性（简称适应性）、应急效率、经济效益、可操作性为准则，根据专家打分，对值班方案一、二、三进行计算排序。层次分析法比选如表2、表3所示。

根据有关步骤计算，方案一、二、三的综合排序结果如表3所示。三种方案中方案一最优，方案三次之。

4 实施建议

4.1 先试行局级直属指挥中心联合值班，2020年全面实施联合值班

2017下半年试运行“1+3”（长航局+海事、航道、公安）值班模式，在试运行期间对值班模式进行探索和改进，2018年正式运行。2020年分别依托宜宾海事局、重庆海事局、三峡通航管理局、武汉公安局、九江海事局、芜湖海事局、江苏海事局、长江口航道管理局成立四川省、重庆市、三峡地区、湖北省、江西省、安徽省、江苏省、上海市区域应急指挥中心，与长航系统单位协同，与省市应急指挥组织联动，推行“1+5”（三峡地区）或“1+4”值班模式。在各省其他地级市优选长航局系统某个三级单位，设立区域性联动分中心，全面实施联合值班。

4.2 根据“云上长航”技术方案要求，推进重点信息化项目

根据“云上长航”云平台技术框架要求，优先启动长航局应急指挥平台二期建设、区域应急指挥中心的平台建设或改造工程，满足安全监测体系、应急指挥体系以及信息化整合方案的要求。

4.3 搭建“云环境”，推进长航大数据库建设

尽快启动“长江航运云数据中心建设工程”建设，建立数据标准体系及数据安全与保障体系，搭建“云上长航”云环境，供系统各单位现有两级数据中心云备份存储，数据云恢复，云化长航系统内部接口统一、标准统一的简单业务，例如网站、OA等。实现长航系统安全与应急管理计算资源、网络资源、存储资源和数据资源的统一整合、集中管理和开发利用，加强与沿江地方港航管理部门、水利、气象、国土等部门的信息交换共享。

4.4 整合应用系统功能提供安全管理能力

统筹长江航运安全与应急管理等业务应用系统向“云上长航”云平台迁移，或基于云平台规划建设新建系统，安全与应急管理公共数据共享、业务数据按需申请调用。依托大数据技术，深入分析挖掘长江航运监测与应急管理数据内在的管理价值，分析长江航运安全风险隐患的影响因素，研究安全风险隐患向安全风险事件转化的机理与触发条件，提高长江航运安全风险隐患识别、预警及在线管理能力，推动安全监管由被动响应向主动监管模式转变。endprint