国有企业分类改革的国内研究综述

云南财经大学 胡勇强 于克信

1992年国内学者杨瑞龙在关于国有企业股份制改造的困境研究中提出了一种不同于以往的国企改革路径——国有企业分类改革，此观点一提出便引起了学术界的广泛关注。而到了1998年，以其为首的中国人民大学经济研究报告课题组发表的《国有企业的分类改革战略》更是系统论述了国有企业的分类改革问题。随后，2015年8月中共中央、国务院下达的《关于深化国有企业改革的指导意见》更是正式以文件的形式提出国有企业分类改革的构想，可以说，国企分类改革的发展经历了从出现萌芽到探索再到正式形成的转变。在过去的20多年里，分类改革的有效实施大大推动了我国深化国企改革的步伐，对国有企业改革的持续推进更是作出了卓越的贡献，但是我们还应该看到在分类改革的过程中也显现出了一些问题，例如国企分类还存在一定的操作性障碍、没有形成统一的分类标准和一整套系统完善的分类治理体系等。因此，对国内相关学者的研究成果进行一个概括总结能够很好地为接下来国企改革的持续深入提供有益的参考和借鉴。

1　国企分类改革的动因

自十一届三中全会以来，我国的国有企业改革取得了巨大的成就，也经历了以下三个阶段：以“放权让利，两权分离”为代表的扩大企业自主经营权的初步探索阶段、以“政企分离”为代表的建立现代企业制度的大步迈进阶段和以“成立国资委”为代表的国有资产管理体制的改革阶段。但在过去的三十年里对于国企改革一直还存在着两种不同的声音和观点，一种是以张文魁(2015)，张维迎(2015)等为代表的国内学者认为应该“国有企业民营化，国有资本应完全退出”；另一种是以陈亮(2012)，宋方敏(2016)为代表的国内学者认为“国有企业民营化将会动摇我国公有制经济的主体地位，这绝不是国企改革的出路”。对于以上的两种观点，黄群慧、余菁(2013)进一步地作出了阐释，她们认为国有企业在发展中存在“使命冲突”，即国有企业作为企业既要承担“盈利性企业使命”，又要承担作为国有企业“公共政策使命”，而解决这种使命冲突的办法就是要对国有企业进行分类改革和分类治理。宫增华(2001)认为我国的国企改革中最大的问题就是“产权不清”和“政企不分”，解决这种问题的有效方法就是对国有企业进行分类改革。

国内部分学者则从国有企业分类改革的理论依据出发来探讨关于国有企业分类改革的动因，例如高文燕，杜国功(2013)和李丽琴，陈少辉(2016)都提出了“由于国有资本具有的二重属性和在我国的社会经济体制下国有企业具有多重功能。”这些都导致了我国在实行国企改革时，政府需要实行分类改革以区别对待。

2　国企分类方法

由于世界上各个国家的政治经济体制、文化等差异，导致了不同国家中的国有企业在承担功能和经营目标等方面也存在较大的差异。因此，他们对于国企分类的划分依据和类别也不尽相同，从而在分类的方法上也存在很大的差异，本文是在综合国内外国企分类改革的方法经验之上，将国有企业分类的方法主要分为以下三种：“二分法”“三分法”和“两两分类法”。

2.1　“二分法”的国企分类

“二分法”简而言之，就是将国有企业划分为两类，然后在此基础之上实行分类改革，分类治理，这也是较为常见的分类方法。但究竟根据什么依据来划分，大多数的学者都提出了自己的看法。国内最早以“二分法”对国有企业进行分类研究的是国内学者周叔莲(1992)根据国有企业经营目标的差异，提出了国有企业可分为两类：国营企业和自营企业。他认为应成为自营企业的绝大多数国营企业和继续应国营的企业，由于两者在改革目标、要求、内容和措施上都存在差异，因此应进行分类指导，分类改革。

蓝定香(2006)认为可依据产权性质来将国有企业划分成两类——公共领域的国有企业和非公共领域的国有企业。她认为应根据分类深化国企改革的原则来调整国有产权在二者之间的分布，对于公共领域的国有企业应加大国有产权的比重，而对于非公共领域的国有企业政府应尽快使国有产权从中撤离，最大限度地降低国有产权的比重。

邵宁(2011)，赵昌文(2013)，顾功耘(2014)等根据国有企业在国家中所承担的功能的不同，提出了国有企业可以分为商业性企业和公益类性企业。

纵观国内众多关于分类改革的研究文献，可以发现，“二分法”这类分类方法在分类改革初步探索阶段出现的较多。然而，近年来随着国企改革的不断深化，日趋复杂的外部环境，给我国的国企分类改革带来了巨大的挑战。“二分法”已经难以准确地去划分、去界定国有企业的类型，所以，越来越多的国内学者已经把注意力从“二分法”开始逐步转移到“三分法”“两两分类法”“四分法”上面来了，其中，“三分法”这种分类改革方法尤为学者们所关注。

2.2　“三分法”的国企分类

最近几年，“三分法”这种分类方法被越来越多的国企改革研究者所认同接受，并且从目前地方国企的分类改革中，大多数都将国有企业分为了三类：第一类是公益类，第二类是商业一类，第三类为商业二类。高明华、杨丹和杜雯翠等(2014)在实地调研了国内七家国有企业之后，并根据各国有企业的经营目标和功能的不同，发现在理论上可将国有企业划分为三类：公益性国有企业、合理垄断性国有企业和竞争性国有企业。

黄群慧，余菁(2013)认为当前我国国有企业存在众多问题的根本原因是由于国有企业存在“使命冲突”，而通过对国有企业进行分类改革、分类治理是解决这一问题的关键路径。为此，黄群慧等根据国有企业的使命、目标和定位的差异，提出了以公共政策性代替公益性，一般商业性企业代替竞争性和介于两者之间的特定功能性企业三种类型。

高文燕(2013)在了解当前我国国有企业分类改革的现状之后，参考借鉴了国外国有企业分类改革的经验并且在结合国企分类改革的理论依据的基础之上，从影响力、控制力和活力这三个维度出发，构建了国企分类改革的“三力模型”，并根据这种“三力模型”和国有企业在整个国民经济中占有的比重和数量将国有企业划分为国家安全类、公共保障类和市场引导类这三类。

盛毅(2014)认为应从国有经济的战略定位和其承担的功能这个角度来对国有企业进行分类，具体可以分为三类：一是盈利企业；二是公益企业；三是特殊企业。同时，他还着重强调了将国有企业划分成这三种类别，并不一定是固定不变的，还可以根据政府设定功能的需要，在此基础上分得更加的细致全面。

2.3　“两两分类法”的国企分类

“两两分类法”这种划分方法较于其他两种方法应用相对较少，在以往的相关研究文献中只有少量学者应用这种划分方法。其具体含义是指在将国有企业划分为竞争性和非竞争性或者公益性和非公益性的基础之上，将非竞争性或者公益性再划分为两类，或者可以说是在将国有企业分为两类的基础之上将其中一类在再划分为两类。例如，董辅礽(1995)基于国有企业在社会主义市场经济中的功能这一思路，将国有企业分为两类：非竞争性国有企业和竞争性国有企业，而前者又可以细分为自然垄断企业和以社会公益为目标的企业，在此基础之上可进行分类改革，分类治理。2015年12月7日在中共中央下达的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》中明确地提出了根据国有资本的战略定位和发展目标可将国有企业划分为商业类和公益类，而商业类又可以根据其业务属性来划分为主营业务处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。在对《指导意见》进行了深入研究之后，张楠，田广研(2016)将公益类国有企业进行初步细分为纯公益类和准公益类两类。

3　国企分类改革的实现路径

目前，国内关于分类改革实现路径的相关文献相对较少，并且大部分的研究都是根据国有企业的功能或者经营目标进行探索性、描述性或者主观判断分析。例如，黄群慧，余菁(2013)在通过对国内115家中央国有企业描述其各自企业使命和业务活动的有关公开资料的深入研究，主观判断分类之后，提出了国有资产管理部门应基于“国家使命”的要求和各央企的特性逐一与中央企业们进行谈判与协商，这种更具有可操作性的分类方法。

李丽琴，陈少晖(2016)认为在分类改革的具体推进过程中，应该构建一个以业务属性为主要维度的“一主多辅”的分类指标框架，同时，对这些维度合理赋值，加以量化并运用科学的统计方法来增强国企分类改革的现实可操作性。

4　结语

划分不同类型的国有企业并且明确其各自的功能定位，是当前我国全面深化国企分类改革的逻辑起点，是实现混合所有制改革的基础，是实行分类发展、分类监管、分类定则和分类考核的前提，这一点在学术界是得到广大学者们的普遍认可的。但是，就我国目前的国企分类改革的现状来看还存在着诸多的问题，在理论上，对于国有企业究竟分为几类，以什么样的标准来划分，怎样才能科学有效的实行国企分类，分类之后不同的企业应当建立什么样的经营机制等，这些在学术界都存在着明显的分歧。但若是考虑到我国是社会主义国家的性质再结合对十九大上所提出的当前我国主要的社会矛盾的深层解读，便可以发现，“公平”已成为社会矛盾的主要方面，若要解决这一社会矛盾，国家和政府首先需做的理应是维护市场的公平竞争，而国有企业作为国家参与和调控经济的重要工具和实现社会公平的主要工具，因此也必须要作出一些自我利益的牺牲，以此来最大限度地维护市场公平的竞争，不能因为盲目追求自我利益而破坏了市场公平竞争的原则。因此，基于这点来看，2015年12月中共中央下达的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》中将国有企业区分为商业类和公益类这两种类型，并将商业类进行细化分类，使得二者在功能上相辅相成，既可以有效避免国有企业因盲目追求其资产的保值增值而破坏市场公平竞争的原则风险，也可以实现经济效益和社会效益的双赢，更好地体现社会主义国家一切为了人民的优越性。因而，此种划分方式是十分合理且有必要的，其在理论上，对当前我国的国企分类改革起到了引领性的作用，为国内相关学者们的继续深入研究提供了可参考借鉴的方向，使得国企分类改革在理论发展上又有了进一步的深入。但同时，我们还应该认识到当前的理论指导和实践操作仍有相当大的出入，例如，在实际操作中，由于国有企业功能的多重性、企业经营的多元性，外部日益复杂的环境等，都导致了国有企业的分类在现实具体操作中依然具有相当大的困难，分类改革之路依旧任重而道远。

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