南京市低收入农户精准扶贫工作调研报告

□于荣荣

自2016年起，我国的脱贫攻坚进入冲刺阶段，习近平总书记指出，要全力打好攻坚战，坚持精准扶贫、精准脱贫，提高脱贫攻坚成效。在这一背景下，南京市推出“十三五”时期脱贫致富奔小康的精准扶贫行动计划，举全市之力，确保脱贫攻坚全面奔小康工程取得成效。2018年是脱贫攻坚向纵深推进、取得全面突破的关键之年，为进一步了解南京市精准扶贫工作开展及低收入农户生活情况，国家统计局南京调查队对六合、浦口、江宁和高淳等四个区的120户建档立卡的低收入农户进行了调查调研。调研发现，当前精准扶贫的实施带动了低收入农户家庭收入的增加，受访农户对精准扶贫的满意度较高。在精准脱贫的过程中，部分低收入农户始终面临医疗负担重、劳动力缺乏等难以改变的困难。

南京低收入农户精准扶贫工作的主要情况

（一）扶贫对象认定标准

精准扶贫是全面

建成小康社会的重要抓手和保障。本文对南京市120户建档立卡的低收入农户进行的调研发现，精准扶贫的实施带动了低收入农户家庭收入增加，受访农户对精准扶贫的满意度较高；但在精准扶贫过程中，部分农户仍面临医疗负担重、劳动力缺乏等困难。

南京没有国家、省级标准低收入农户家庭，2016年5月，按照家庭人均年可支配收入低于9000元的标准，南京市精准识别了3.94万低收入户、7.73万低收入人口。在脱贫攻坚战中，南京的扶贫重点是“减少相对贫困、促进共同富裕”。

（二）扶贫政策概况

南京以《南京市“十三五”时期脱贫致富奔小康行动计划》为扶贫工作总纲，以《南京市建立健全扶贫对象精准识别精准退出工作机制的办法》为低收入农户的身份识别政策，以《关于开展市领导挂钩帮扶经济薄弱村（欠发达村）和低收入农户活动的通知》《关于开展“万名党员干部帮万户”“百企挂钩帮百村”结对帮扶活动推进精准扶贫工作的通知》等要求党员、企业和其他社会团体力量进行帮扶，以《关于做好社会救助制度和扶贫开发政策有效衔接的实施意见》为兜底保障衔接性政策。可见南京的扶贫政策，正在从行政组织的大力推动向更加注重创新、构建扶贫的长效方式转变，更为完备的政策保障体系正逐步形成。

（三）扶贫救助模式。

在政府扶贫工作层面，对低收入农户的精准脱贫增收的扶持，主要是在精准识别、建档立卡的基础上，按照开发式和救助式两种模式“分类施策”。

1.开发式扶贫。针对有劳动能力的低收入农户，通过扶持购岗、鼓励创业、帮助入股“三个靶向”的扶贫举措，使其有一岗（一技）、一业或一股，通过自身的劳动实现脱贫致富。其中，扶持购岗是支持镇街、村社购买保洁、保绿、保养、保安等公益性岗位，或者鼓励本地企业、农业园区、合作组织提供相对灵活的工作岗位，帮助低收入农户就业，个人年收入约在6000元至10000元之间；鼓励创业则是扶持低收入农户通过小规模种养、小门面、小作坊等“五小”创业，增加家庭经营收入；帮助入股是由村统筹扶贫资金，通过入股合作社或镇村发展项目，每年给予低收入农户保底分红。

2.救助式扶贫。对丧失劳动力、失能低收入农户，主要通过各类社会保障和救助帮助其脱贫。一是低收入保障。由于南京市将低收入保障人群全部纳入建档立卡的扶贫对象，因此在2017年7月低保标准提升到每月810元后，低收入农户年人均可支配收入已超过9000元的脱贫标准。二是对“支出型”低收入农户家庭的救助。具体来看，纳入建档立卡的低收入农户，参加农村居民基本医疗保险，个人缴费部分由财政全额补贴。特困供养人员医疗费用按照基本医疗保险、大病保险和医疗救助等医疗保障制度规定支付后仍有不足的，由救助供养经费予以支持。医疗救助对象基本医保政策范围内的自负医疗费用，按85%比例救助，住院和门诊大病不设年度封顶线；参加新农合的救助对象日常门诊年度最高救助2000元；因病致贫人员基本医保政策范围内的自负医疗费用，超过1万元以上部分按50%比例救助，全年最高救助额1万元。在医疗救助的基础上，南京市还实施急重病灾救助，以缓解因病致贫、返贫带来的生活困难。

（四）扶贫资金投入

在“三个靶向”方面，南京市财政按照每个有劳动能力低收入人口3000元的标准，测算到人、补助到村，2016至2017年，累计扶持了约1.66万低收入人口，总计投入约5000万元。在重病灾救助方面，市财政每年投入1200万元。

受访低收入农户家庭总体状况

本次调研的120户建档立卡的低收入农户家庭共计271人，其中：有劳动能力100人，占36.9%；长期患病的95人，占35.1%；65周岁以上63人，占23.2%；学龄人口35人，占12.9%。252人参加了医疗保险，占93%；165人参加了养老保险，占60.9%。低保户76户，占受访总户数的63.3%；家有大病人员32户，占26.7%；家有残疾人员28户，占23.3%；空巢老人户11户，占9.2%；五保户2户，占1.7%。

精准扶贫提高低收入农户家庭收入

扶贫的目的在于帮助低收入农户提高收入并最终脱贫。调研情况表明，120户受访农户中，2017年已脱贫户达99户，脱贫率为82.5%。从收入情况看，2017年的户平均收入为26831元，人均年收入为11882.6元，已高于南京划定的贫困标准。其中每户种养殖业收入约为1601.6元，占6%；打工收入为8692元，占32.4%；其余超过6成的收入，来源于各种农业补贴、低收入保障补贴、土地流转费用以及扶贫帮扶资金等。

调研显示，为促进低收入农户增收，南京市想方设法，努力拓展收入来源，用“三个靶向”提高劳务收入。

浦口区某村，大力发展种植业提高农户收入。一方面加大项目区建设，选用5亩地种植槭树科苗木，7亩地种植草花，对有增收能力和意愿的低收入农户进行技术培训，让其参加日常管理，助其增收。另一方面，该村通过流转260亩土地，引入生态农业科技公司开发观光采摘果园，农户直接增收700元/亩/年，村集体一年可增加纯收入约15万元，同时解决了10个就业岗位。此外，该村还以种植专业合作社为主体，以社区农副产品为依托，探索建立农村电子商务体系带动农户增收。目前该村低收入农户脱贫率达89.4%。

江宁区某村，通过帮助辖区内企业产业转型升级，推动现有的种养殖合作社、家庭农场实现规模再扩大，增加和衍生生产、销售就业岗位供给低收入农户；对于无劳动能力的农户，则以土地入股进行分红；还通过联合科研院所合理开发、培育特色农业产业，吸引、引导低收入农户就地就近多层次创业致富。目前该村贫困户已100%脱贫。

六合区某街道充分利用扶贫资金，一是利用该资金购置公益性岗位，优先为低收入户中的半劳动力提供3年工作机会增加收入；二是鼓励有劳动能力的低收入户外出务工，只要连续工作6个月以上就可全额获得3000元扶贫资金。调研时，该街道低收入农户里1137个有劳动能力者，已有582人外出务工，带动了家庭务工收入的增长。

在各类补贴和帮扶资金方面，高淳区某村位于开发区拆迁范围内，因此该村的低收入户便通过拆迁“脱贫”：16岁以上人员每人都可获得1.8万元一次性补偿；男性60周岁以上、女性55周岁以上，如果没有享受低保等兜底保障，一律纳入征地保障范围，每月能领到1070元养老金。目前，该村已有118户152人领取征地保障养老金，单这一项便使低收入农户收入超过贫困标准线。此外，该村还通过成立低收入农户增收合作社，将财政补助的扶贫资金集中投入科技园区并获取12%的年收益，这笔收益最终进入签订入股协议的低收入农户专有账户。

受访低收入农户对精准扶贫满意度较高

南京市对低收入农户帮扶的措施形式多样，在调研的120户家庭中，有76户享受低保兜底补助，占受访总户数的63.3%；33户获得就业创业指导培训和教育帮扶，占27.5%；各有5户受访户获得基础设施扶贫和产业扶贫支持，均占4.2%；有65户占54.2%的受访户，获得包括结对帮扶、小门面房经营等在内的脱贫帮扶。

对于政府在精准扶贫工作上的努力，受访农户给予了肯定和较高评价。94.2%的受访户认为，通过建档立卡的方式识别扶贫对象，基本实现应扶尽扶。有99户受访户对帮扶措施“很满意”，占82.5%，20户受访户“较满意”，占16.7%。通过精准帮扶，31.7%的受访户认为自家生产生活有了较大发展变化，68.3%的受访户表示生产生活有了一定的发展变化。

精准脱贫面临的困难和存在的问题

（一）低收入农户在脱贫过程中面临的困难

1.医疗支出负担重。调查显示，受访户中家有长期病患的79户，占受访户数的65.8%；家中有大病病患的32户，占受访户数的26.7%。此外，受访户中长期患病的有95人，占总人数的35.1%。从医疗支出情况看，本次调研收集了受访农户的医疗、饮食、子女教育和生产等四项主要支出数据，2017年户均支出为19870元，其中医疗支出为8275.2元，占户均支出的41.7%。再从单户家庭收支情况看，医疗支出占家庭总收入比重超过50%的受访农户有25户，占受访总户数的20.8%；9.2%家庭医疗支出占收入的50%-70%，5.8%家庭医疗支出占收入的70%-100%，还有5.8%家庭医疗支出已超过全年家庭收入。由于医疗是刚性支出，加上低收入农户家庭病患比重较大，因而医疗支出数额大、比重高，即便有医疗救助、急重病灾救助，仍然对部分农户的生活有不小影响，成为其家庭一项沉重负担。调研也显示，有44.2%的受访低收入农户表示，最需要的帮扶是“医疗救助”。

2.劳动力缺乏是致贫的重要原因。在受访农户中，除了病患外，家中有65周岁以上的老人的有47户，占受访总户数的46.7%，家中有学龄人口的30户，占25%；120户中，无劳动能力的人占绝大多数，有劳动能力的仅100人，占36.9%。因此，有46.7%的农户表示因无劳动力致贫，有23.3%的农户是因残致贫。

3.超过四成低收入农户多因素致贫。调研发现，超四成（43.3%）受访农户的贫困是多因素叠加导致：家有病患或残疾的家庭往往缺乏劳动力，还有的家庭遭遇灾害或个人文化水平低而打工收入不高。以高淳区某贫困户为例，该户夫妻二人原本均有劳动能力，丈夫外出打工，妻子做家政。由于几年前丈夫出车祸，高昂的医疗费用耗尽了家庭全部积蓄，当时妻子的雇主帮忙垫付了治疗费用，才应付到丈夫出院，但丈夫留下后遗症已无法再工作。政府部门了解情况后，表示愿意帮助妻子解决长期工作问题，夫妻俩感恩当初雇主的帮助，决定继续留在雇主家，用劳动来偿还垫付的医疗费用。从该户的情况看，丈夫车祸住院是家庭经济急转而下的主因，继后又失去劳动能力，属于多重因素致贫。对于这样的家庭，精准扶贫还需更多关注。

（二）养老保险参与率相对较低

受访农户中，有252人参加了医疗保险，占总人数的93%，而养老保险仅165人参加，与医疗保险相比差距较大。而不参加养老保险的原因，则主要集中在两个方面：一是家中经济紧张，无钱缴费，无力参加保险；二是老人年龄太大，超过了参保的年龄规定，而小孩尚小未到参保年龄。

（三）扶贫政策在执行中的困难

在调查过程中，有三个贫困家庭遇到政策执行难题。第一个家庭，成年儿子好吃懒做、游手好闲，不仅不奉养老母亲，还不断地向老人要钱赌博，老人最后身无分文靠着村上送来的米粮生活。第二个家庭，原来家境不错并购置了小轿车，后来因病致贫，却因家中有车，不符合相关规定而无法享受政策帮扶。第三个家庭，户主本人智力有轻度障碍，但平时还能在外打零工养家，哥哥已故嫂子长期生病，家中还有一个弱智弟弟完全无法工作，如果户主本人一旦失去劳动能力，这个家庭就会立刻生活无着落。因此，在扶贫工作中，对有劳动能力的子女不工作，反而来争夺年迈父母的资源的现象；如何评估贫困户的实际困难，是否符合扶贫标准；如何做好政策衔接、制定应急机制，确保贫困户的正常生活等等，这些政策制定都需要全面考虑。

（四）政策的衔接有待改进

调研中有一个现象值得关注，在高淳区位于开发拆迁区的某村，部分低收入户本可以纳入到征地保障脱贫范围，每月获得1000多元的养老收入，但他们宁愿每月领取低收入保障810元。调研发现，这是因为保留低保身份后，其家中病患的医疗报销比例会高于享受征地保障者。这一方面反映出医疗支出对这些农户仍是沉重负担，另一方面政策在匹配衔接上形成了收入和补偿的两种不同组合，由于医疗支出的更高报销率足以抵扣其他补偿收入，使得低收入农户宁愿减少生活费收入，也要获得更多一点的医疗保障。

关于南京精准扶贫工作的几点建议

（一）继续加大扶贫投入

目前南京市对低收入农户的扶贫投入力度很大，在就业、就医、就学等各个方面都给予了帮扶，但从调研情况看，超过四成低收入农户因多重因素而致贫，其中最重要的两大因素是疾病和缺乏劳动力。这意味着低收入农户家庭即便已经脱贫，也可能因刚性的大笔医疗支出而返贫，而缺乏劳动力就代表着缺乏收入来源，使得他们无法真正摆脱贫困。另一方面，调研发现参加养老保险的人数仅占受访总人数的6成，其中一部分人并不是不想参保，而是无力参保。再从每年人均3000元的“三个靶向”资金看，扶持购岗所提供的岗位收入不高，全年仅在6000元至10000元之间，岗位的保留完全依靠政府提供补贴；另外，对于部分“五小”创业项目来说，3000元的帮扶资金作用还是有限。无论从哪一个角度看，扶贫资金需加大投入、长期坚持。

（二）继续强化政策宣传

要打好脱贫攻坚战，政策宣传是重要一环。调研发现，部分受访农户只知政府开展扶贫工作，低收入户家庭都纳入建档立卡，到了一定的时间就有钱拿，但是对政府所拨款项的名义、款项多少并不清楚。除了扶贫政策外，医疗和养老保险等政策宣传需要加大力度。对农户做好政策的解读，努力提升医疗和养老保险的参保率，推动扶贫工作进一步透明化，有利于降低贫困率。

（三）继续完善制度设计

完善制度设计，需在政策衔接和应急管理上下功夫。调研显示，相当一部分低收入农户因老弱、病残等多重因素导致家中无劳动力。对于这部分无自主脱贫能力的家庭，需要政府长期、持续的投入资金给予帮助。尽管目前对低收入农户是“脱贫不脱政策”，但本轮脱贫到2020年，两年后这部分农户的生活如何？还有政策执行中遇到的各种情况和问题，都要求政府对无自主脱贫能力、随时入贫或返贫的低收入户长期扶持。建议双管齐下：一方面做好现有低保、医保等社会救助制度的完善，以及政策之间的相互衔接，做到不少扶、不漏扶、长期扶、稳定扶，避免低收入户为争取更多政策保障不愿脱贫；另一方面建立提前响应和应急管理制度，在细致精准掌握好低收入农户家庭情况的基础上，实施动态管理，对于随时入贫或返贫户，做到即时兜底保障。