建设单位项目实施阶段管理初探

文｜广东民航机场建设有限公司 李炯青

1 前言

我国已经进入高速发展的中国特色社会主义新时代，有必要探讨现行招投标体制与高速发展的工程建设的适应性。我国工程建设管理经验从古时代开始就有积累，建国以后有了新的工程管理方法，工程定额管理模式实行了很长时间，2000年1月1日开始实行招投标体制，回顾这18年来，工程管理很多经验教训值得我们深思，笔者经历了从定额管理到招投标管理的变迁，感到有很多工程管理方面的经验值得跟大家探讨。

2 定额管理模式简介

2000年以前实行定额管理模式，都是套定额计价，建设单位工程造价不用怎么控制，跟施工单位的结算审核都围绕定额开展，很多施工单位包工头管定额叫“天书”，因为很多包工头文化水平有限，不太懂怎么计算定额，整天跟业主预结算员就结算问题而争执，但也有极个别的包工头特别精算，整天研究定额，对定额计价比我们的预结算员还熟悉，对定额规定可以收取的费用一分也不会少要，我们的预结算员也从他们身上学到很多东西。

定额计价管理模式下，建设单位一般都养着几个包工头，领导说给谁干就谁干，包工头也特别听话，即使有时业主项目分配不均，也不敢有怨言。工程管理特别顺利，基本上没有拖延工期、拖欠农民工工资等情况。当然，也经常听到一些单位的工程偷工减料的案例，出了很多“豆腐渣”工程，当时工程出了质量问题，很多都要追究质量监督站的责任，也许有出于这些因素考虑，后续推出了招投标体制。

3 招投标体制下的工程管理情况

3.1 工程管理进步方面

3.1.1 造价降低

无可置疑，招投标体制下的工程造价确实降低很多。一大型交通项目，1998年的可研概算是193亿元，2000年开工时刚好国家实行招投标制， 2004年工程完工结算价是179亿元，直接省了14亿元的投资。该项目造价是降下来了，但业主的工程管理是非常累的，采用传统的指挥部模式，业主管理人员最高峰达220人，业主工程部门人员全部下沉到工地一线参与现场管理，没有这些人的辛苦劳动，很难省下这么多工程投资。

3.1.2 可选施工单位范围扩大

上面的大型交通项目例子，通过招投标，聚集全国一流施工管理水平的建筑工程公司。而以前在定额管理模式下，一般的工程任务分派都是由长期与公司有业务的一些包工头实施，导致工程管理经验落后，质量控制措施缺乏，对行业和地区交流、国家发展都不利，没有可持续发展的潜力。

3.1.3 工程管理、技术交流得到提高

同样是上面大型交通建筑例子，当时业主220多名管理人员中，30岁左右的管理人员占据了大部分主力军，他们与来自全国各地的工程管理队伍并肩作战，在工程管理中得到锻炼，这些人大多数在该项目十年后的扩建工程中走向了领导或技术骨干队伍，又带领另一群30岁左右的主力军驰聘在扩建工程战场上，为国家工程建设管理立下汗马功劳。

3.2 工程管理不利因素

3.2.1 业主不知道未来中标的是什么单位

定额管理模式下，建设单位想找哪个队伍就找哪个队伍，施工方为顺利收款也只接受熟悉的建设单位的工程施工，双方基本知己知彼，工程进展顺利。招投标体制刚开始实施时，评标专家小组一般会安排一些业主专家和代表参加，后来投诉的标的多了，逐渐不安排业主专家和代表参加评标了，业主根本不知道会招来什么样的单位，对未来的工程管理根本就是个未知数，能招来好的单位算是运气好，不好的单位，叫业主吃尽苦头。

3.2.2 挂靠现象普遍

2000年刚开始实行招投标，因为刚开始改革，很多包工头还没有找到对应的措施，当时的挂靠现象不是很严重，18年后的今天，包工头已经熟悉招投标制度的“玩法”，很多项目工地上表面上挂的都是国家知名建筑公司的标牌，其实基本上都是“挂靠”队伍，后面很多都是私人老板在运作。

3.2.3 招标时间不可控

2000年刚实行招投标时，还算比较顺利，可最近几年来，工程体量大、工程技术复杂、社会关注度高、不可控因素增大等原因，导致大项目招标过程时间拉长。例如处理招标投诉，少则十几天，多的就难说了，有些可能需要重新招标，还有可能反复招标两三次。某一大型项目装修工程，从第一次招标到第二次招标完成，经历了7个月，装修工期才14个月，招标时间已经占据了一半时间，严重影响该项目竣工投产计划。

3.2.4 招标、施工管理分离的困惑

目前招标由政府交易中心运作管理，为显示公平公正原则，招标文件对施工单位选择不得带有倾向性规定。交易中心按建设单位招标文件招来施工单位，让建设单位去管理施工，施工过程出了什么事，让建设单位承担，存在一些不合理因素，简单点来说就是：业主罗列一堆条件给婚介所，婚介所按条件找一个女人给业主做老婆，叫业主承担与这个女人一起生活的所有问题，配合不好，想要离婚，伤筋动骨。

3.2.5 工程进度失去控制

所有大型项目，进度都是业主最关心的。招投标体制下，工程进度基本控制在施工单位手里。实施过程中因为工期影响因素众多，很难合理计算和分清工期影响责任，合同工期形同虚设，施工过程中如果业主提出工期要求，必须答应他们一大堆条件，例如要求提前支付进度款、提高设计变更洽商价格等等。业主根本不可能也没有时间坐下来跟施工单位谈价格，业主心里只有进度两个字，如果进度上不去，上级部门要追究责任。这个形势下，基本上是施工单位要什么给什么，糟糕的是，经常业主已经做出让步，可是施工单位还是不积极采取进度纠偏措施，任由工程自由进展，工程进度完全失去控制。

3.2.6 增加业主其他压力

（1）质量压力

按照规定，质量都靠现场监理控制，但是基于我国国情，监理人员工程管理水平良莠不齐，同时，受监理费用低、建设工期长、人员投入多、监理设备依靠施工单位等因素影响，监理工作很难严格按规范进行开展，出了质量问题，相关部门还得追问业主管理不力的责任。

（2）安全压力

很多工地出了安全问题，业主都躲不过管理责任。安全事故对业主的生产也造成很大影响，如事故造成的停工整顿等直接影响到业主生产。

（3）投资压力

为了加快工程进度，业主也许会采取一些改变技术条件或施工条件等措施，引起工程变更，增加了投资，给审计带来很大风险。

（4）设计变更压力

设计院的设计图纸因各种原因难免出错，施工单位抓住这些机会，跟业主讨价还价，对设计变更价格的谈判非常艰难，谈不成，就不接收设计变更或拖延实施设计变更的时间，逼着业主接受他们提出的高报价实施设计变更。还有一些小的设计变更，因为琐碎，实施不方便，利润也低，施工单位不愿意接受，因此，很多大型项目的设计变更经常出现找不到由哪个单位实施的怪现象。

（5）结算压力

根据建设管理要求，合同中一般要求在工程竣工后的一段时间内完成工程结算，但是很多施工单位不配合，甚至有些施工单位直接不要尾款，导致业主结算周期长，财务工作受到影响。

4 现阶段工程管理模式建议

4.1 增加业主主动选择施工单位的权利

4.1.1 实行业主黑名单制

在公平、公正、公开的条件下，制定黑名单管理制度。同时，在招投标交易中心增加业主选择施工单位名录，名录内分白名单、黑名单。业主黑名单内的单位不准参加业主项目投标，白名单内排序前后顺序可以给评标加相应得分。

4.1.2 业主自由选定前三名中标

评标结果以专家评出的3名拟中标单位，由业主自由选定1家中标。

4.2 增加业主合同变更权力

4.2.1 实行工程量切除，快速扭转工程进展不力局面当监理、业主发现施工单位因自身原因进度受阻，又不积极采取纠偏措施，应果断采取工程量切除措施。某项目一期工程，因施工单位组织不力，进度严重受阻，在原施工计划已无法实现的情况下，甲乙双方协商一致，进行工程量切除，业主直接安排另一个施工队伍进场施工；在该项目二期扩建中，有一个工程施工单位特别不给力，工期一拖再拖，后来实在没有办法，业主迫于工期压力，果断直接切除部分工程量，安排其他单位进场施工，后续再与原施工单位签订工程量切除补充协议。

4.2.2 简化中止合同重新选择施工单位手续，以便快速推进工程进度

目前很多工程因施工单位组织不力，工期一拖再拖，业主想中止合同，但是想到中止合同后，再组织招标选择队伍进场施工，手续繁琐，工期压力更大，所以只有硬着头皮顶下去，非常被动，影响企业声誉，社会影响也大。因此，在依法中止合同后，应简化业主重新招标手续，或者容许业主直接安排可靠的队伍进场施工。

4.3 加大对设计单位的管理

4.3.1 加大对设计单位的管控力度

一些设计师偏重于艺术角度，追求个人名誉，认为业主对设计不懂，过于坚持自己设计理念，完全不顾业主功能需求优先和工程进度要求，设计一些高难度的技术或方案，严重影响工程进度，这个情况下，业主应发函明确要求设计院按自己的合理要求去完成设计。

4.3.2 从工程进度出发，主动管理设计图纸优化问题

施工过程中，设计单位和施工单位经常会就一些图纸细节深化问题僵持不下，这种情况下，业主应积极主动管理，对一些不违反建筑规范，符合消防要求的细节深化问题，从工程进度考虑，快速择优取舍。

4.4 加强对监理单位的管理

4.4.1 现场管理工作尽可能交给监理单位去实施

很多大型工程，业主领导组织巡场检查成了常态化，早晚巡场，周六周日也巡场，白加黑、午会、夜总会（晚上总开会），这些措施给工程进度带来了一些促进，但这不是我们工程管理的理想模式。现场管理工作尽可能交给监理、总包单位去实施，一是可以发挥监理的积极性和权威，二是避免工地出现多头指令，三是业主把主要精力集中到比较宏观方面的管理，例如重要进度节点把控，复杂施工方案比选等等。

4.4.2 对监理工作进行监督检查

一些监理人员素质较差，对工程旁站观念不强，对施工单位吃、喝、卡、拿、要所有这些，需要我们平时的监督检查，发现问题，立即要求整改。

4.5 增加政府职能部门执法权力

4.5.1 业主投诉大的单位，支持业主采取强制中止合同等措施

工程施工过程中，施工单位虽然不怕得罪业主，但还是服从政府部门的管理。业主在项目实施过程中，对一些组织不力，进度受阻的施工单位，如果累次约谈对方领导还没有起色，可以向政府相关部门反映情况，请求政府建设部门采取措施给予协助。

4.5.2 对累教不改的单位给予行政处罚，降级、取消资质等规定

4.6 审计部门提前介入

往年的政府审计工作相对比较滞后，在新时代中国特色社会主义下，审计工作可提前介入。在审计部门同意的情况下，可扩大工程变更管理方式。 例如对工程量切除和设计变更管理等。施工合同双方很多纠纷原因都在于设计变更，一些零星琐碎或者难度大、利润低的设计变更，施工单位都不愿意接受，这个情况下，审计部门提前介入，只要有利于工程进展，应该支持业主另行安排其他队伍进场施工，确保工程竣工交付使用。

4.7 建立以业主为核心的工程管理模式

建设单位既然是主要责任单位，也就是牵头单位，勘察、设计、监理、施工单位就必须团结在业主周围，一切从国家建设大局出发，这样，工程进展才能按业主计划实现。

4.8 国家工程和民营企业工程区分对待

4.8.1 对于国家工程，应加大政府把控力度，不能完全放手与民营企业工程一样。国家项目纳入到政府层面的管理，只要进度需要，可加大国家企业的管理力度，很多施工单位也是国企，应加强国资委、住建局等部门的协调管理。

4.8.2 与施工企业利益对比，国家工程进度应摆在比较高的位置，以适应我国高速发展形势。在法律允许的范围内，只要有利于推进工程进展的措施，就应该支持和督促相关单位实施。

4.8.3 适当考虑部分涉及国计民生的工程，有条件限制民营施工企业投标。从总体来说，目前国家施工企业还是比民营施工企业强，有大局意识，有服从国家层面管理的观念，管理规范化、标准化，相对比较可以信任。

5 结语

工程管理涉及到很多方面，需要我们不断总结进步，找出适合我国高速发展需要的管理模式，本文举出的例子有限，还有很多其他行业的业主苦衷，希望我们多提出工程管理方面的存在问题，给国家有关部门制定行业管理规定提供一些有价值的参考案例，希望我国的工程建设尽快走向一个新的规范路途，早日实现我们伟大的强国梦想。