农村信用社面临的困境与改革路径探析

黄凯柯

(华东政法大学 法律硕士教育中心，上海 200333)

农村信用社是我国农村最主要的金融组织，是农村金融市场的基础，在服务“三农”的政策引领下，农村信用社为完善农村金融体制，促进农村经济发展，进一步解放农村生产力发挥了极其重要的作用。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的完善，特别是中国加入世界贸易组织，城市金融业大踏步前进，农村金融市场虽然有所发展，但渐显疲态，在很多方面已不适应经济运行的新常态。缩小城乡差距是国家顶层设计的重要一环，农村信用社改革是改善农村金融环境的关键节点。

1 农村信用社的法律性质

农村信用社已经存续了相当长的时间，甚至可以追溯到建国以前(1923年6月中国华洋义赈救灾总会辅导组创办我国第一个农村信用社——河北香河农村信用社)。改革开放以来，农村信用社进行了一系列改革，包括与人民公社分离，由中国农业银行托管；与农业银行脱钩，实行自负盈亏、自主经营等。但是至今关于农村信用社的法律性质仍未达成统一意见。笔者认为，农村信用社的法律性质可从三个方面予以明确：

1.1 政策性金融机构

2003年银监会颁布的《农村信用社省(自治区、直辖市)联合社管理暂行规定》指出，农村信用社的省联社需履行“督促农村信用社贯彻执行国家金融方针政策，落实支农工作”的职能。2004年《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》)指出，农村信用社无论采取何种形式，必须坚持服务“三农”的经营方向。可见，农村信用社不是普通的金融机构，它承担着国家支持“三农”建设的政策任务，在资金配置方面必须向“三农”倾斜。因此，农村信用社是政策性金融机构。

1.2 商业性金融机构

农村信用社在经营方向、法人管理、组织形式上和一般商业银行类似，二者同属银监会管理，都是银行类金融机构。事实上，近年来很多农村信用社已经改制为农村合作银行或者农村商业银行。农村信用社旨在服务“三农”，但这并非农村信用社的本质特征，在法人类型上，它是商业性金融机构的一种。

1.3 合作性金融机构

农村信用社是合作制组织，是由农民、个体工商户、其他农村经济组织自愿组成、自愿筹集资金、自主管理的合作经济形式，主要目的在于满足本合作组织内部成员的生产发展需要。不同于一般商业银行，农村信用社具有极强的内部性。它的设立是由内部会员自主决定的，会员自主管理，资金主要投向本合作组织内部成员。可见，农村信用社是农民为满足自身发展需要，联合其他主体设立的主要在农村运营的合作性金融机构。

2 农村信用社面临的发展困境

近年来，农村民间借贷市场不断走强，利率越来越高，虽然未及高利贷水平，但已影响到农村金融市场的稳定。同时，农村闲置资金大量外流，投入到农业生产领域的资金有限，农户和农村中小企业融资渠道变窄，阻碍了农业发展。具体来讲，现阶段农村信用社主要面临以下问题：

2.1 行政干预严重，监管体制不畅，农村信用社法人独立性缺失

我国农村信用社经历了从官办到独立的发展轨迹。改革开放初期，为加快农村经济恢复，国家决定由中国农业银行代管农村信用社，虽然一定程度上达到了预期目的，但是使农村信用社事实上成为了中国农业银行的基层机构，农村信用社名存实亡。在国企改革的背景下，农村信用社与中国农业银行脱钩，自主经营、自负盈亏。2003 年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》提出，“改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。”之后，各省都组建了省级信用联社，代表政府行使管理职能。

从发展路径看，农村信用社改革的趋势是将监管权限下移，提升独立性，但是即使到现在，行政干预仍然存在，无非是从直接转变为间接。农村信用社不同于一般商业银行，具有特殊的管理权限，长期由政府直接管理，这导致一些地方政府以扶持“三农”为借口，将农村信用社作为地方财政的小金库，直接干涉农村信用社的经营[1]。农村信用社的法人独立性受到严重挑战。

2.2 内部管理机构形同虚设，“内部人控制”现象严重

按照《农村信用社省(自治区、直辖市)联合社管理暂行规定》，农村信用社需设立“三会”，分别是社员代表大会、理事会、监事会。社员代表大会是农村信用社的最高权力机构，由入股的农户和个体工商户组成，理事会是具体事务的执行机构，监事会是内部监督机构。由于农村信用社设立时农民缴存股金并非完全自愿，因此农民对信用社“自我服务的经济组织”的性质缺乏认同，更别说参与信用社民主管理了。即使有些农民愿意参与信用社民主管理，事实上，他们的参与渠道也被剥夺了。社员代表大会虚置，伴随着省级联社建立，省级政府获得了农村信用社理事长的任命权，信用社内部人实际上拥有了完全的管理权限。

2.3 资金投向非农化趋势明显，信用社趋利性增强

农村信用社担负着服务“三农”的使命，农民筹资组建信用合作社是为了满足本合作组织内部成员的生产发展的需求，但是农村信用社在发展中却渐渐偏离了初衷，这是农村信用社天然存在的矛盾演进的结果。农业天然具有抵御自然灾害能力弱、生产周期和产量不稳定的特点，农民偿还借贷资金能力弱。为了获取较高的利息收入，不管是主动还是被动农村信用社都逐渐将资金投向城市工商业，压缩了农业生产的融资空间，农村信用社越来越向普通商业银行靠拢。

2.4 金融产品创新能力不足，服务水平较低

农村信用社在人才引进、产品创新、服务水平上与普通商业银行差距较大。目前，农村信用社的业务仍然是传统的存款、贷款业务，贷款利息占总收入的比例远高于普通商业银行。

农村信用社对人才的吸引力有限，高素质的管理、服务人员较少，因而对金融行业业态演进敏感性不足。受限于资源不足，农村信用社很难开发出迎合市场需求的金融产品，只能在传统的存贷款业务上做文章。缺乏新产品，业务针对性不强，传统业务不断受到其他商业银行的挤压，利润率下滑，导致农村信用社市场竞争力弱。

3 农村信用社的改革路径

进入新世纪，我国市场化改革步伐加快。农村信用社虽然不像很多国企那样尾大不掉、改革迟滞，但也面临沉重的历史包袱，以往的呆账、坏账一直没有解决，资产质量较差，同时行政干预一直存在。究其缘由，在于农村信用社天然存在的矛盾。一方面农村信用社在组织形式上属于合作制，合作制虽然不排斥商业化，但存在优先性，即内部优先，在合作组织内部得到充分满足的情况下，再利用闲置资金获取商业利润。农村信用社资金有限，很多情况下内部需求都得不到满足，获取商业利润也就成为空谈。另一方面农村信用社从设立伊始就不是完全意义上的商事主体，它具有浓厚的政治色彩，被赋予了缩小农村收入差距，促进共同富裕的政治使命，但农村信用社又不得不参与残酷的市场竞争，要想获得竞争优势就必须集中优势资金，开放利润率高的金融产品，这无疑会对它的政治任务产生影响。农村信用社改革必须要围绕这两大矛盾开展。

3.1 加大“三农”资金投放力度，坚持服务“三农”为先

农村信用社不是一般的金融企业，服务“三农”是它存在和发展的基础，抛弃了这一点，市场上会增加一个可有可无的商业银行，但农村金融市场将失去基石，农民将在金融市场完全失去话语权。农村信用社要想获得农民支持，必须将满足“三农”需求作为自己的立足点[2]。具体来讲，农村信用社必须预留一定比例的“三农”资金，毫不动摇地满足农村经济社会发展需要，要适当调低农民贷款条件，为农村产业(不仅是农业)提供更广阔的发展空间，促进农村产业结构升级，吸纳农村剩余劳动力向第二、第二产业转移。

3.2 完善农村金融市场，坚持市场化发展方向

要稳步推进农村金融市场开放，构建多层次、竞争性的农村金融市场[3]。应鼓励农村信用社加大高素质人才引进力度，进一步扩展业务领域，迎合市场发展趋势。要因地制宜发展农村信用社，在东部沿海等经济发达地区，可引导民营资金进入农村信用社，扩宽信用社资金来源，但是应与农民出资获得的资格股有所区别，可视为完全投资股，在信用社内部管理上不享有投票权；在中西部地区，农民对民营资金进入缺乏信任，可鼓励政府财政投入农村信用社建设，待条件成熟时，逐步向民营资金开放。

3.3 完善政府职能，坚持政企分开，进一步理顺监管体制

政府应抛弃原有的将农村信用社作为下属机构的管理思路，要简政放权，赋予农村信用社更大的管理自主权。要坚持政企分开原则，政府不可直接干预农村信用社经营，即使是为完成支持“三农”的政策部署也不得直接以行政命令的方式插手农村信用社事务。同时，要改变对农村信用社的监管思路。现阶段，农村信用社监管呈现“九龙治水”的尴尬局面，银监会、省级政府、省联社、中国人民银行都具有一定的监管职责，多头管理、权责不清，应以法律形式明确农村信用社的监管机构及其应承担的主体监管职责，改变过去“谁都可以管，却都不管”的困境。

3.4 加大政策扶持力度，从法律角度给予政策上的优惠

农村信用社的目标定位决定了农村信用社在完全的市场竞争中处于弱势地位。它没有普通商业银行雄厚的资金基础和高质素的管理服务人员，也没有全国统一运营管理的营业网点，所以保持农村信用社在农村金融市场的优势地位，政府应有所作为。政府要加大对农村信用社的政策扶持力度，以抹平其与普通商业银行相比的竞争劣势，如通过调低农村信用社的注册资本金额、营业税和企业所得税的起征点等途径，降低市场准入门槛。农村信用社是服务“三农”的金融组织，要为农民提供更多的机会。扶持政策应以法律形式固定下来，可根据市场变化做适度调整。

3.5 加快信用社自身管理体制改革，促使农村信用社由附属到独立

农村信用社之所以一直受行政权力的严重干预，除了相关政府部门思想落伍、政府利益需要外，也与信用社对自身的管理机制建设缺乏重视有关。农村信用社内部管理机制重建必不可少。农村信用社“三会”应在整体上承担起引领信用社发展的重任，实现我国农村信用社从法人“制理”到“治理”的转换[4]。要鼓励农民主动参与农村信用社管理，要充分发挥社员代表大会的职能，调动社员的积极性，在影响信用社发展的重大问题上必须由社员代表大会作出决议。

4 结语

农业一直是我国经济建设的重中之重，从本世纪初的新农村建设到十八大后的“精准扶贫、精准脱贫”，都体现了国家对农村经济建设的重视。农村信用社在以往的农村改革中发挥了重要作用，伴随着新一轮的改革，农村信用社必将在“乡村振兴”中发挥更大的作用。