制度环境与社会组织发展:国外经验及其政策借鉴意义

陈成文黄开腾

(1.江西财经大学财税与公共管理学院,江西南昌 330013;2.广东技术师范学院管理学院,广东广州 510262)

社会组织是社会治理的重要力量。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”的战略目标,并强调要“推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。这就意味着,随着我国社会治理格局由“共建共享”向“共建共治共享”的转变,社会组织的地位将愈益凸显。自20世纪80年代以来,“结社革命”开始风靡全球。受此影响,美国、英国、日本等发达国家的社会组织迅猛发展,并逐渐在提供公共服务、解决社会问题等方面发挥着越来越重要的作用。虽然我国也在一定程度上受到“结社革命”的影响,但是我国社会组织的发展至今仍然严重滞后于时代发展的步伐,难以满足“共建共治共享”的现实需要。造成这种困境的根本原因在于,我国社会组织的发展长期受制于传统的政府管理模式,缺乏良好的制度环境。制度环境是社会组织发展的基础性和决定性因素。社会组织的制度环境是指影响社会组织发展的一系列规则或者规范[1]。它主要包括登记注册制度、税收优惠政策、资金筹集制度、监督制度和法律体系等方面的内容。登记注册制度决定了社会组织能否具备法人身份,是社会组织发展的前提;税收优惠政策和资金筹集制度决定了社会组织能否持续运营,是社会组织发展的关键;监督制度决定了社会组织的公信力,是社会组织发展的基础;法律体系决定了社会组织的可持续发展,是社会组织发展的保障。要促进社会组织发展,激发社会组织活力,就必须优化社会组织成长的制度环境。在这方面,美国、英国、日本三国已经积累了丰富的经验。学习和借鉴它们的有益经验,对于我国践行新时代中国特色社会主义社会治理思想,打造共建共治共享的社会治理格局,显得尤为紧迫和重要。

1 制度环境与社会组织发展:美国的实践经验

美国是世界上社会组织最发达的国家。据相关统计,1950年美国的社会组织数量仅5万个左右,到2001年,增长至160多万个,总支出高达8 200多亿美元,约占GDP的8%[2]。美国社会组织的迅猛发展,主要得益于政府为之提供了良好的制度条件。

1.1 宽松的登记注册制度

美国社会组织在提供公共服务方面扮演了非常重要的角色,有效弥补了政府与市场的不足。这就使美国政府对社会组织产生了较高的信任度和依赖度。美国政府为社会组织的成长提供了良好的政策支持。美国政府对社会组织成立的门槛要求非常低,公民只要有创办社会组织的意愿,就可以不经过严格审批程序创办。即使是未经政府批准成立的社会组织,也同样可以在满足一定条件下享受相应的税收减免待遇。美国的社会组织数量众多、类型多样,其法律地位有一定的差异性,政府对其登记注册的要求也有所区别。从法律形式上来看,美国社会组织主要分为非公司社团、公司社团和信托组织三种类型。创办非公司社团无需政府批准,公民有意愿即可成立,但这一类社会组织的活动范围有限,只能在其所在州范围内活动;创办公司社团需要经过一定的登记注册程序,虽然手续相对复杂,但公民特别热衷于成立这种法律形式的社会组织,其原因在于这种法律形式的社会组织可以按公司法的规定只承担有限责任,而且可以更容易享受免税待遇;信托组织则是致力于特定宗旨的资产实体,是按托管条约建立的把资产交给托管人管理的组织[2]。由于信托组织基于委托关系而成立,因此,在美国该类社会组织也不需要另外登记注册。总之,美国社会组织的登记注册制度相对宽松,公民创办社会组织的程序也比较简便。这种宽松化的登记注册制度有利于社会组织的成长。

1.2 激励性的税收制度

税收制度具有调节经济社会发展的功能,是促进社会组织发展的重要政策工具。实施激励性的税收制度是美国政府长期以来促进社会组织发展的重要举措,也是美国社会组织长期繁荣发展的重要原因之一。美国激励性的税收制度主要体现在对获得免税资格的慈善组织给予税收减免。在免税资格获取方面,美国实行的是成立法人和获取税收减免资格相互分开的制度。在美国,除了教会组织以及年收入不超过5 000万美元的小规模组织之外,其它类型的所有组织均需要向国内税务局(IRS)提出减免税收的申请。美国国内税务局会根据《国内税收法典》第501(C)(3)条关于免税组织和慈善捐助扣除相关税收的规定对社会组织减免税收的申请进行审查,对审查合格的社会组织给予税收优惠资格[3]。目前,美国非营利组织的税收优惠主要表现在两个方面:一是对非营利组织自身收入的税收减免;二是对向非营利组织捐赠的公司和个人给予税收减免。对于前者,凡经由美国国内税务局查实并给予免税资格的社会组织,其“正常所得”(包括政府拨款、社会捐赠、会员缴费等)免交公司所得税;对于后者,给予公司或者个人税前扣除的优惠待遇:对于个人捐赠,若受捐对象是享有免税资格的公益性组织,则税收优惠标准为不得超过其调整后收入的50%,但超出部分可享受5年的向后结转期限;对于公司捐赠,则税收优惠标准为不得超过其调整后收入的10%,但超过限额部分也可享受5年的结转期限[4]。可见,美国政府给予社会组织的税收优惠力度非常大,而这些税收优惠也必然会对社会力量支持社会组织发展形成有效的引导和激励作用。

1.3 市场化的资金筹集机制

作为世界上市场化程度最高的国家之一,商业化广泛渗透于美国社会生活的各个领域。虽然社会组织的宗旨不以营利为目的,但是由于美国社会组织数量过大,政府难以全面资助,再加上民间募捐有一定的难度,因此,更多的社会组织会借助商业化途径寻找经费支持,以维持机构的正常运转和持续发展。当然,由于社会组织的非营利特性以及追求公益的宗旨,其商业所得利润不能用于分配,只能运用于机构自身发展以及公益事业领域。萨拉蒙教授的一项研究表明,1995年,在美国非营利部门的收入中,服务收入和销售收入占57%,政府资助占30%,民间捐赠占13%[3]。由此可知,美国非营利部门的收入主要为服务收入和销售收入,计费服务的商业化模式已经成为美国社会组织筹资的重要途径。当前,美国社会组织介入商业领域已经是非常普遍的现象,只是方式不同而已。一些社会组织会与私营企业签订合作协议,以换取对方的捐款。如1997年底,美国医学会与一家日用电器厂家签订合作协议,前者承诺支持后者的产品,后者则保证每年向前者提供数百万美元的捐款。也有一些社会组织会建立营利性分支机构,与私营企业合资发展。如非营利性的消费者联盟设立了营利性的下属机构,负责出版各种书籍,指导人们如何挑选医生、如何选购药品等[5]。可以说,市场化的资金筹集机制是美国社会组织繁荣发展的一个重要制度条件。

2 制度环境与社会组织发展:英国的实践经验

英国的社会组织通常被称为“志愿组织”或“慈善组织”。两者的含义有一定的差异性。志愿组织是指人们基于一定的利益自愿集合而成的非营利性组织;慈善组织则是指基于追求公益目标集合而成的公益性组织。也就是说,志愿组织是广义的社会组织;慈善组织则是以公益为目的的志愿组织。据统计,在英国英格兰和威尔士地区,注册的慈善组织有18.9万个,年收入高达600亿英镑,拥有资产1 400亿,专职从业人员有30万名,志愿者有300万人;此外,还有大量未注册的志愿组织[2]。英国社会组织的蓬勃发展,根本原因在于政府营造了良好的制度环境。

2.1 多样化的登记注册制度

在英国,不同类型社会组织的登记方式具有一定的差异性。一般说来,英国社会组织的法律形式主要分为法人组织形式和非法人形式两种。其中法人组织形式主要包括有限公司、行业与储蓄互助会、慈善法人组织、议会法案设立团体、皇家法案设立团体等,非法人形式主要包括信托、非法人社团、友谊社等[2]。不同的法律形式意味着不同形式的组织所接受的法律规范不同,而其所接受的法律规范不同,往往也意味着其登记制度不同。目前,大多数社会组织采用有限公司形式,这一类社会组织因其内部治理结构与公司较为接近,必须接受《公司法》的规范,需要在商务部的公司局进行登记注册。行业与储蓄互助会主要包括社区公益社和合作社,前者指基于社区利益从事商业活动的社团;后者指基于成员共同利益需要而成立的组织。这两种类型的组织要接受《行业与储蓄互助会法》的规范,需要在财政部门进行登记注册。慈善法人组织是依据《慈善法》(2006)而成立的新型组织形式,这种类型的社会组织直接在慈善委员会注册登记,并直接获得慈善组织减免税的资格。议会法案设立团体和皇家法案设立团体两种法人组织形式以及信托、非法人社团、友谊社三种非法人组织形式不需要注册登记,其成立方式更为自由和灵活[2]。同时,英国实行的是组织成立与获得慈善资格分开的制度。因此,在这些不同法律形式的社会组织中,除了在慈善委员会直接登记的慈善法人组织以及不需要登记的两类慈善组织(豁免登记的慈善组织和排除登记的慈善组织)①豁免登记的慈善组织主要指已经接受其他专门机制的监管、无需再接受慈善组织监管的组织;排除登记的慈善组织主要包括年收入1 000英镑以下的小慈善组织以及皇家法案或议会特别注明不需要登记的慈善组织。之外,其他类型的组织法人要想获得减免税资格,必须要在慈善委员会申请注册为慈善组织。因此,英国社会组织的登记注册制度具有多样化特征。公民在创立社会组织时可以根据实际需要进行相应的登记注册,这就有利于社会组织的多样性发展。

2.2 齐备的法律体系

英国是世界上最早以立法形式促进社会组织发展的国家。早在1601年,英国政府就颁布了《慈善法》和《济贫法》,鼓励民间力量参与慈善事业。二战以后,英国政府继续强化慈善事业的立法工作。1960年,英国政府在高度整合相关法律规范的基础上制订了新的《慈善法》[6],由此开启了以立法保障慈善组织发展的新时代。《慈善法》后来又历经1992年、1993年、2006年三次修订,日臻完善。2006年新修订的《慈善法》首次对慈善委员会的法律地位进行了定位,进而为慈善委员会履行对慈善组织的监管职能提供了法律保障,为慈善组织的健康发展奠定了法律基础。对于英国的慈善组织而言,无论其是否为法人组织,都必须遵守《慈善法》。从这个意义上说,《慈善法》就是英国慈善组织的基本法。除了《慈善法》,为了保障包括慈善组织在内的所有社会组织的健康发展,英国还制定了其他一系列相关的法律。例如,《公司法》形成了对有限公司类型社会组织的规范,《行业与储蓄互助会法》形成了对行业与储蓄互助会类型社会组织的规范,《友谊社法》形成了对友谊社类型社会组织的规范。值得一提的是,英国政府针对入户筹款制定的《入户筹款法》以及针对街边筹款制定的《警政、供应商法》《慈善筹款法令》《街边筹款条例》等法律规范,都有力地促进了社会组织筹资的合法化[2]。

2.3 专门化的监督制度

由于英国的慈善组织享有税收优惠政策,社会影响力大,因此,英国对社会组织的监督主要指向慈善组织。为了保证慈善组织的行为符合“公益目的”,英国建立了内容上相互衔接的“四层次”监督体系。第一个层次是普遍性监督,对所有慈善组织行为进行引导和约束,确保其符合法律规定;第二层次是基于法律形式的规范,即监督不同法律形式的慈善组织的行为是否符合专门化的法律规范;第三层次是慈善委员会的专门化监督,即享有监督权的慈善委员会通过履行登记、支持、监督、调查等职能对慈善组织进行全方位的督查;第四层次是理事会对慈善组织的监督,即慈善组织的理事会对慈善组织的内部治理结构、服务宗旨、运作机制等方面进行自我监督[2]。在这四个层次的监督中,最具有影响力和权威性的是由慈善委员会负责对慈善组织的专门化监督。这是因为,按照《慈善法》的规定,志愿组织要想获得减免税的优惠待遇,就必须在慈善委员会注册为慈善组织,同时对于已经成为慈善组织的志愿组织,也必须接受慈善委员会的监督,若发现其行为有违法律,可以移交法院处理。换言之,英国的社会组织能否成为慈善组织要由慈善委员会行使决定权,已经成为慈善组织的社会组织能否持续获得减免税的资格同样要由慈善委员会来决定。这样的制度安排无形中强化了慈善委员会的地位和权力,提升了其监督的影响力。从性质上看,慈善委员会并非政府机关,与政府并无隶属关系,而是独立于政府运行的“公共体”。在工作中,慈善委员会不需要对政府负责,只需对议会负责。这就避免了政府的行政性干预,保证了慈善委员会运行的独立性,提高了监督的客观性、专业性和科学性。可以说,由专门化的独立监督机构——慈善委员会对慈善组织的运行进行全方位的监督,是英国促进社会组织发展的重要制度安排,也是英国社会组织监督制度的一大特色。

3 制度环境与社会组织发展:日本的实践经验

与美国和英国不同,日本社会组织的发展呈现出跨越式、突变式的特征。由于长期受到儒家文化的影响,日本官本位文化较浓,政府对社会组织的信任度较低。20世纪90年代以前,由于日本政府实行严格的控制发展制度,因而其社会组织的发展十分缓慢。然而,随着社会组织在震后救灾、灾后重建等方面的作用日益凸显,日本政府开始审视自身与社会组织的关系,开始越来越重视社会组织的作用。20世纪90年代以后,日本政府对社会组织的态度由“控制”转变为“扶持”,开始着手推进制度创新,不断优化制度环境,从而使社会组织获得了跨越式发展。

3.1 差异性的登记注册制度

日本对社会组织法人的划分较为精细。以一般社团法人/一般财团法人(统称一般法人)、公益社团法人/公益财团法人(统称公益法人)、特定非营利活动法人、特定公益法人等四种法人类型为典型代表。这四种法人类型的法律依据不同,政府对其成立方式的要求也不同。一般法人主要基于准则创立,无需经过政府机关的审查,只要组织章程经过公证且提交至法务省法务局进行法人登记,就可获得法人资格[7]。一般法人的业务范围较大,只要不违反法律,可以从事任何不以营利为目的的事业。公益法人主要基于认定原则创立,也就是说,要成为公益法人,必须要向公益认定机关申请公益资格认定[8]。日本2008年的法律制度改革实现了法人设立与公益性认定的制度化分离,明确了社会组织成为公益法人要经过公益认定机关进行公益资格认定的先决条件。目前,公益法人的公益认定机关主要包括内阁总理大臣(首相)和都道府县的知事(行政首长)。前者主要负责对跨两个以上县域活动的全国性一般法人进行公益认定,后者负责对县域内活动的地方性一般法人进行公益认定。同时,为了保证公益认定的专业性、权威性和公平性,公益认定并非直接由认定机关进行认定,而是交给拥有公益认定权限的第三方机构依照公益法人的基准要件进行认定,最后由认定机关对其认定结果进行认可。而一旦一般法人通过公益认定,则可改名变为公益法人,其业务范围也随之缩小至法律基于“公益目的”认定的事业。特定非营利法人主要基于认证原则进行创立,主管部门只对申请组织提交的相关文件、资料进行形式上的审查,只要符合相关法律规定,就可以在期限内获得批准。在业务范围方面,根据《特定非营利活动促进法》,特定非营利活动法人不包括财团法人,只能是社团法人,必须从事该法列举的至少一种特定非营利活动,不得从事以推动、支持或反对某一政治原则的活动,以及推荐、支持、反对某一政治竞选人的活动[9]。特定公益法人主要基于准许原则进行成立,这类法人的建立要得到政府相关部门的批准或许可(但主管部门不带有自由裁量权,只要符合条件,主管部门就批准),比如社会福利法人的成立要得到县知事或中央政府厚生省的批准,私立非大学法人要得到县教育署的批准,私立大学法人要得到文部省的批准,医疗法人要得到县知事或中央政府厚生省的批准[5]。由此可见,日本政府对社会组织的登记管理体现出了分类管理、区别对待、宽严相济的特征,而这种差别化的登记注册制度也满足了不同类型社会组织的需要,促进了不同类型社会组织的协同发展。

3.2 精细化的法律体系

日本社会组织的法律框架始于1896年明治政府颁发的《民法》。《民法》第三十四条规定:“凡与祭祀、宗教、慈善、学术、技艺以及其他公益事业相关且不以营利为目的的社团或财团,必须经由政府主管部门(主务官厅)的许可,方能注册为社团法人或财团法人。”这是日本历史上首个规范社会组织的公益法人制度。与此同时,针对在教育、医疗、宗教、社会福利等领域出现的社会组织,基于《民法》第三十四条的规定尚未涉及的现实情况,政府为此专门制定了特定公益法,为这些新型社会组织取得法人地位提供法律支持。公益法人制度虽然使日本社会组织的发展有了法律依据,但是由于它受制于政府主管部门的自由裁量权,致使大量社会组织无法获得合法化身份,因此严重阻碍了社会组织的发展。为了改变这种状况,《特定非营利活动促进法》于1998年应势而生,并于2002、2003年进行了两次修订。《特定非营利活动促进法》降低了公益类社会组织成立公益法人的登记门槛,促进了公益类社会组织的发展。此外,为了促进互助协会、商会、校友会、俱乐部等互惠型社会组织的发展,日本政府于2001年颁布了《中间法人法》,使得互惠型社会组织的成立有了法律依据。2006年以后,为了进一步优化非营利组织发展的制度环境,推动非营利组织健康发展,日本政府先后颁布了《关于一般社团法人以及一般财团法人法》《关于公益社团法人以及公益财团法人认定法》《伴随实施关于一般社团法人、一般财团法人法以及关于公益社团法人、公益财团法人认定法、有关相关法律完善法》。新法实施后,《民法》中公益法人的相关条款以及中间法人被废止,并纳入新的一般法人中,而特定非营利法人以及社会福利法人、私立学校法人、医疗法人等特定公益法人暂时被保留了下来[9]。此外,针对一些特殊的领域,日本政府还制定了相应的法律。如针对从事刑释人员改造和保护事业的法人,于1996年制定了《更生保护事业法》[8]。可以说,日本社会组织法律体系的精细化,为不同领域的社会组织提供了有力的法律支撑。

3.3 多样化的税收优惠政策

在日本,税收优惠政策在促进社会组织发展中发挥了重要的激励和调节作用。日本的税收优惠政策包括对社会组织的税收优惠和对于捐赠者的税收优惠。对社会组织的税收优惠主要体现为对其收入所得的税收减免,但是由于社会组织类型多样且其从事的活动或事业对于公共利益的贡献程度不同,故政府给予的税收优惠程度也不同。对于一般法人而言,由于其业务范围较大、自由度高,故除了捐款、会费等收入免征税之外,作为重要收入来源的经营性收入不能享受减免税收的待遇,而是按照营利法人的纳税标准给予征收公司所得税。对于经过公益认定的公益法人,由于其宗旨在于为公共利益服务,故对其开展与公共利益相关的事业收益给予免税,而对其开展的营利性收入则给予减税。若公益法人的营利性活动收入超过800万日元,其公司所得税的税率为30%,若少于800万日元,则税率为22%[8],而一般法人的税率为37.5%。但是,如果营利性收入被用于公益事业,那么根据“视为捐赠制度”[10],也可以享受免税待遇。对于特定非营利活动法人,其营利活动产生的收入按照公益法人相同的课税方式缴纳公司所得税。对于特定公益法人,基本上能享有与公益法人同等的税收优惠,但也略有差异,比如他们的营利活动收入可以减税50%,医疗法人的征税方式无异于私益法人,但对于专门为公共利益服务的“特殊医疗法人”,其公司所得税的税率为22%[3]。对于捐赠者的税收优惠主要体现为给予捐赠企业或个人享受税前扣除的待遇,且捐赠主体不同、受捐组织类型不同,待遇也略有不同。一般而言,个人向公益法人或特定非营利活动法人、特定公益法人捐赠,可将所捐款项超过5 000日元的部分,年所得30%以内在税前扣除;企业向公益法人或特定社会组织活动法人捐赠,可享受全额税前扣除的待遇,企业向特定公益促进法人捐赠,只要其满足设定条件,便可享受税前扣除待遇[11]。可见,日本的税收优惠政策体现了其以税收优惠引导和激励社会组织发展的制度设计初衷。

3.4 全方位的监督机制

日本非常重视对社会组织的监督,形成了以政府、公民和第三部门为主体的全方位监督机制。一是政府监督。在《特定非营利活动促进法》颁布之前,日本主要实行业务主管机关和登记管理机构的双重监管体制,政府对社会组织的成立和发展具有“生杀大权”,监督权力非常大;新法出台之后,虽双重监管体制被废除,但是政府仍然发挥着主导性的监督作用。目前,政府主要通过“资格审查、法人登记、确认税收优惠资格等”[10]途径实现对社会组织的监督,确保其合法运营和健康发展。二是公民监督。作为社会组织的重要服务对象,公民对社会组织服务之好坏最具有发言权,故推进其参与监督社会组织具有必然性和重要性。鉴于此,日本政府不断创造条件为公民发挥监督作用提供便利。例如,日本内阁府非常重视与公民的沟通,每年都会将针对社会组织的调研报告公布于众,以增强公民对社会组织的了解[10]。同时,日本政府还规定,取得法人资格的社会组织必须按照规定“向公众公开事业报告书等信息,供市民随时查阅”[10],全方面接受公众监督。三是第三部门监督。针对公益法人类型的社会组织,基于“谁认定,谁负责”的要求,公益认定委员会自然要对其所认定的公益法人在运行过程中是否符合公益基准承担起监督的责任。具体说来,公益认定委员会会通过公益认定机关(首相或知事),“要求公益法人提交报告或直接进入法人事务所进行现场检查,以监督公益法人是否严格遵守公益认定基准”[8]。

4 美、英、日三国经验对我国促进社会组织发展的政策借鉴意义

上述分析表明,美、英、日三国社会组织良性发展的根本原因在于建立了良好的制度环境。这些经验对于我国促进社会组织发展、激发社会组织活力具有重要的政策借鉴意义。

4.1 改革社会组织登记注册制度

长期以来,由于政府对社会组织存在着不信任的思维惯习,因而对社会组织的登记注册实行了双重管理体制,即社会组织只有先接受业务主管单位的审查同意才能到民政部门登记注册。这种双重管理体制无疑提高了社会组织登记注册的门槛,从而阻碍了社会组织的大力发展。因此,改革以双重管理体制为特征的登记注册制度势在必行。改革的重点在于:一是要全面降低社会组织登记注册门槛,降低现有法律规定的社会组织创立在办公场所、资金、人员数量等方面的要求,从而促进更多的社会组织顺利获得法人资格。二是要完善分类登记注册管理制度。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出:“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立时直接依法申请登记。”中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(以下简称《意见》)再次指出:“稳妥推进行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织直接登记。”这就意味着,对于行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,可以实行直接登记。但是,《意见》还指出:“完善业务主管单位前置审查,对直接登记范围之外的其他社会组织,继续实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制。”这又意味着,对于直接登记范围之外的其他社会组织,仍然继续实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的登记注册管理制度。基于此,笔者建议,可以尝试性地实行直接登记与备案登记相结合的制度,即对于宗旨和目标符合法律规定基本条件的社会组织,则允许其直接登记注册;而对于基本条件尚不成熟的社会组织,则先允许其在民政部门或者街道办事处进行登记备案,从而使之以合法身份提供社会服务,待基本条件成熟以后,再允许其直接登记注册。

4.2 完善社会组织的税收优惠政策

充分发挥税收优惠政策对社会组织的激励和引导作用,是美、英、日等发达国家的普遍做法。借鉴这些发达国家的经验,我国需要进一步完善社会组织的税收优惠政策。第一,强化对社会组织自身的税收减免。目前,我国针对社会组织自身的税收减免主要存在两方面问题:其一,减免税收的项目构成不完整。西方发达国家社会组织的税收优惠更多体现在所得税的减免上,而我国“主要体现在政府对事业单位的拨款、政府对社会团体的资助、社会团体收取的会费、各类社会组织得到的社会捐赠收入,以及非营利的医疗和科研机构的主要收入”[13]。然而,随着社会组织独立性的增强以及业务范围的扩大,在政府资助难以保障机构正常运行和发展壮大的情况下,开展经营性活动会成为社会组织筹集资金的重要途径。对此,未来要着重探索如何在所得税方面给予社会组织更多的税收优惠待遇。其二,税收优惠缺乏差异性。由于不同社会组织对公共利益的贡献程度存在着差异性,因此,美、日等发达国家普遍实行差异性税收优惠政策。目前我国缺乏对社会组织免税资格的审定机制,只要是社会组织,都可能享受税收优惠,也都可能无缘于税收优惠[3]。显然,“一刀切”的做法既无法发挥税收优惠的激励性,也会带来极大的不公平。鉴于此,可以借鉴发达国家经验,建立税收减免申请机制。要把社会组织向税务部门提交税收优惠申请作为其享受税收优惠的前提和条件,而税务部门也要基于公益目的划分出不同等级的税收优惠标准,根据社会组织与公益的相关度给予其不同的税收优惠标准,以此激发社会组织以更大热情投身于公益事业之中。第二,完善捐赠者的税收优惠政策。目前,我国关于捐赠者税收优惠的政策规定主要体现在《企业所得税法》《个人所得税法实施条例》等法规之中。《企业所得税法》第九条规定:“企业发生的公益性捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分准予在计算应纳税所得额时扣除。”《个人所得税法实施条例》第二十四条规定:“捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分,可以从其应纳税所得额中扣除。”相对于发达国家而言,这样的优惠政策还存在着力度不够、差异性不突出、超额不能结转等问题,因此,借鉴发达国家的经验,结合我国重点发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织的现实需要,可针对这四类社会组织制定更为优惠的捐赠收税优惠政策,以引导社会力量支持这四类社会组织的发展,尤其要规定超过数额的结转年限,以激励捐赠者更大程度地参与公益事业。

4.3 构建全方位的社会组织监督机制

公共性和公信力是社会组织的生命线,加强监督是保障和提升其公共性和公信力的重要途径。如果缺乏监督,社会组织就有可能借公益之名行谋取利益之事,而一旦出现这种情况,社会组织的声誉和公信力就会受到重要影响,其可持续发展就难以保障。因此,加强监督机制构建,为社会组织发展编织全方位的监督网络,是促进社会组织健康发展的重要途径。第一,建立第三方机构监督制度。随着双重管理向直接登记注册的转化,原来作为承担监督职能的业务主管部门的监督权力和渠道也会随之丧失,这就意味着对社会组织的监督力度可能会因此而变小。因此,为了避免业务主管部门的退出而导致监督乏力,同时也为了保障监督的独立性、客观性和权威性,建立第三方机构监督制度非常具有必要性。目前,北京等地方在社会实践中创新了以枢纽型社会组织代替业务主管部门来加强对社会组织监督的做法,具有一定的推广价值。但是枢纽型社会组织本身就属于社会组织,由其监督其他社会组织可能会出现自身难以被监督的问题。因此,从长远来看,学习英国、日本等国家的经验,构建独立于政府部门的常设性第三方监督机构是大势所趋。第二,推进社会组织信息公开制度。为了保障公众的知情权以及加强对社会组织的监督,必须推进社会组织信息公开制度。社会组织必须将组织章程、各项收入、各项支出、组织开展活动的相关计划、年度工作报告等未涉及国家机密的内容及时公布于众。一方面,社会组织要建立公布栏,及时公布相关信息,以接受服务对象和公民的监督;另一方面,民政部门要建立社会组织信息公开网站,并要求所有备案的社会组织将相关信息及时公布,以接受社会大众的监督。同时,还需要第三方监督机构及时公布监督结果,为公民监督社会组织提供准确信息。第三,建立社会组织公信力评价制度。发挥监督作用,既要依靠外在力量,也要依靠自我监督。公布社会组织公信力状况会形成对社会组织的监管压力,促进其强化自我监督。民政部门要建立公信力评价制度,委托相关机构根据社会各界对社会组织的监督结果给予公信力评价,并将结果向社会发布。同时,将公信力评价结果与政府购买服务相结合。为此,要建立政府购买服务的公信力对照标准,对于公信力高的社会组织给予优先支持,对于公信力低的社会组织给予更低程度的支持或者不给予支持。

4.4 拓宽社会组织的资金筹集渠道

资金支持是社会组织健康运行的基础。然而,由于社会组织的非营利性特征,经常面临资金不足的困境。而加强制度创新、扩大社会组织资金来源渠道,是解决这一困境的重要途径。第一,建立中央政府转移支付购买服务金制度。目前,政府购买服务在中国方兴未艾,这也成为社会组织获得资金支持的普遍途径。但是,在一些经济落后地区,由于地方财政收入较少、政府观念滞后等原因,导致政府购买服务的力度非常小,单纯依靠地方政府购买服务无法解决经费不足的问题。因此,为了实现全国社会组织的均衡性发展,中央政府要建立转移支付购买服务金制度,统筹分配政府购买服务专项资金。一方面要将政府购买服务纳入中央财政预算,形成政府购买服务专项资金;另一方面要本着照顾的原则,向社会组织发展落后的经济欠发达地区转移支付更多中央政府购买服务金,为当地培育和发展社会组织提供经费支持。第二,大力发展社会企业。一般来说,政府资助或接受捐赠是社会组织获取资金的主要途径,但是,如果政府资助力度不大以及接受捐赠的能力不够,那么社会组织就会遭遇资金困境致使自身无法正常运转,这就会大大制约社会组织的发展。社会企业由于其以商业化的手段解决社会问题,具有造血能力,使其在发展过程中不容易面临严重的资金问题。基于此,借鉴美国社会组织市场化筹资的经验,要大力发展社会企业。第三,大力推进企业公益创投。目前,企业资助社会组织发展的主要方式是对其进行捐赠,此举虽然有助于解决社会组织的资金问题,但是无法帮助其完善内部治理结构。要解决这个问题,就需要大力推进企业公益创投。企业公益创投是企业为初创期和中小型的社会组织提供“种子资金”以及管理和技术上的支持,通过与受捐助社会组织建立长期的、深入参与的合作伙伴关系,达到促进社会组织能力建设和模式创新的目的,帮助其发展成为可复制的、高效率的组织结构[14]。由此可知,企业公益创投不仅可以解决社会组织的资金缺口问题,而且可以为其提供财务管理、法律咨询、活动策划、管理运营等方面的专业服务,提升其发展能力。在推进公益创投方面,一方面政府要制定相应政策进一步激发企业的社会责任感,促进其踊跃参与社会公益活动;另一方面政府要在税收优惠、人才支持、社会组织孵化、政府采购等方面完善系列支持政策,为企业参与公益创投提供政策指引和制度保障。

4.5 健全促进社会组织发展的法律体系

要最大程度地激发社会组织活力,促进社会组织繁荣发展,还需要有精细化、完整化的法律体系作为支撑,这也是英国和日本在发展社会组织方面的成功经验。针对我国社会组织法律建设中存在的体系不完善、法律位阶不高等问题,借鉴国外发达国家的成功经验,完善我国社会组织法律体系要做好如下工作:第一,要从《宪法》层面明确社会组织的法律地位。虽然我国《宪法》第三十五条作出了关于公民结社自由的规定,但这只是明确了作为公民的基本权利,并未明确社会组织的法律地位,因此,要突出社会组织在社会治理格局中的主体性地位,还必须在《宪法》中修改相关条款,增加对社会组织地位和基本制度的原则性规定,从法律上明确社会组织与政府组织、经济组织的平等地位[1]。第二,要制定社会组织基本法。国务院颁布的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等三部行政法规是当前我国社会组织发展的重要规范性文本,但是它们仅仅“规定了社会组织的登记注册和日常监督”[15],且运行时间过于久远,与时代脱节严重,立法层次低,规范效力小,因此,有必要对其进一步完善,并最终形成社会组织基本法。社会组织基本法要对社会组织的地位、功能、权利、义务等作出明确规范,并确立社会组织设立、运行的基本规则[1],尤其是要赋予占总数80%以上的非登记型社会组织相应的法律地位,从而丰富社会组织的法律形式,为不同法律形式的社会组织协同发展、共同参与社会治理保驾护航。第三,完善配套政策法规。要完善社会组织的财政法律制度,实现政府购买服务的制度化;完善《中华人民共和国公益事业捐赠法》《企业所得税法》《个人所得税法》等法律法规,调动社会组织参与公益事业的积极性。

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