中国古代监察制度史话（一）中国古代监察制度的草创

编者按：中国古代监察制度是封建王朝为监督政府官员、维持统治秩序、保证国家机器正常运转而设立的一项重要的政治制度。它草创于秦代，此后在其漫长的发展过程中不断充实、逐步完善。当前，党和政府大力反腐，如果我们能够重新梳理和研究古代的监察制度，从前人那里汲取经验教训、获得启示，这对当今监察体制的完善、社会主义法治建设和廉洁政府的构建是有积极意义的。为此，今年本刊于“百家论史”栏目下设置专栏，邀请历史学博士、长期从事纪检监察工作的修晓波先生为您讲述“中国古代的监察制度”。

公元前221年，秦始皇灭六国，建立了中国历史上第一个中央集权的封建帝国——秦朝。对于这个大事件，毛泽东同志说：“如果说，秦以前的一个时代是诸侯割据称雄的封建国家，那末，自秦始皇统一中国以后，就建立了专制主义的中央集权的封建国家。”秦始皇是推崇法家的，他统一六国后，采取了一系列巩固统治的措施，这些举措基本都体现了法家的思想，即“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效”。按照这个治国理念，他创建了一整套专制主义中央集权制度。具体到监察领域，秦代开始形成由御史大夫、御史中丞、侍御史、监郡御史等组成的从中央到地方的监察机构，并对后世产生了深远的影响。从严格意义上说，中国古代的监察制度是从秦代起步的。

秦代监察制度有两个特点：一个是监察官兼做行政等工作，另一个是皇帝亲自巡视，督察地方。我们还是从具体的事情说起吧。

公元前212年，发生了历史上著名的坑儒事件。坑儒是由方士求神仙不得引起的。秦始皇想长生不死，当时有两个方术之士侯生和卢生投其所好，答应给秦始皇找长生不死药，但他们到哪里去弄呢？很快就到了交差的时间。没办法，他们只好散布说秦始皇刚愎自用，贪于权势，所以求不到仙药，然后二人就逃走了。秦始皇知道后非常恼火，下令御史追查此事。在追捕中牵涉了460多人，除方士之外还有一批对秦始皇心怀不满的儒生。盛怒之下，秦始皇将这些人全部坑杀。第二年，东郡（今河南濮阳）落下一块大陨石，有人偷偷在石头上刻了“始皇帝死而地分”七个字。秦始皇还是派御史去调查，因找不到刻字的人，结果将居住在陨石周围的百姓全部杀光。

御史是古代的监察官。但在上面两起事件中，可以看出御史还兼有行政官的职能。

秦代中央监察机构的最高长官是御史大夫。在秦统一六国以前，没有御史大夫这个官名，这个官职是秦代出现的。史书上说：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。”秦代中央官制是三公九卿制，三公即丞相、御史大夫和太尉。御史大夫是辅佐丞相的，可以代皇帝起草诏令，接受皇帝的差遣出使，处置一些军国大事，当然也负责对百官进行监察和纠劾。秦时做大官的人都佩带官印，把官印放在腰带里，将绶带垂在腰旁。印的质地有金、银、铜、玉等。绶是一条较宽并织有花纹的丝带，官位不同，所佩绶带的颜色和织法也明显不同，使人一望便知佩绶之人的身份。在当时，最尊贵的是金印紫绶，接下来就是御史大夫的银印青绶，说明御史大夫的地位是很高的。

秦代规定丞相的位子出现空缺，御史大夫可以递补。这是一个重要的机制。古代宫廷的矛盾主要体现在皇权和相权之间。皇帝一方面要依靠一人之下万人之上的丞相去统领百官，另一方面又害怕丞相权重，架空自己。秦始皇当年即秦王位时（当时叫秦王政）只有十三岁，大权掌握在相国吕不韦手里，他二十二岁除掉吕不韦后，才真正掌握了秦国的政权。这段经历在秦始皇心中始终难以抹去，所以他设立御史大夫的一个重要目的就是制约相权，而制约的机制就是明确御史大夫为“候补”丞相。这样一来丞相就要小心谨慎，奉公守法，以免遭御史大夫的弹劾；而御史大夫则会努力工作，指出丞相的问题，结果就达到了权力的相互制衡。

由于御史大夫要协助丞相处理朝政，所以监察的职能主要由御史丞和御史中丞去完成，其中御史中丞具体执行监察大权。御史中丞经常跟随在皇帝身边，负责监察朝中文武官员。除本职工作外，御史中丞也做一些行政事务，比如管理百官公卿的奏章，掌管图籍等。秦代中央监察官中还有侍御史，因其在朝会时站立在殿柱下，又称柱下史。当时有一个叫张苍的，做过秦的侍御史，史书中说他“主柱下方书”。方书，有人释作四方文书，即掌管中央的奏章、档案、图书以及地方上报的材料等。后来他跟随刘邦起兵，由于有“主柱下方书”的经历，很受萧何的器重。西汉建立后，他因拥立文帝有功，官至丞相。

在地方，秦始皇把全国分成36个郡，每个郡的主要官员是守、尉和监。郡守为一郡之长，是“一把手”；郡尉管军务；监即监郡御史，负责监察。但实际上，监郡御史既可以带兵打仗，也能向朝廷推荐人才，甚至还负责开凿水渠。当年秦始皇发大军50万经略岭南，奉命修建灵渠运送军粮的，就是一名叫禄的监郡御史，人们也叫他史禄。史禄很有创造力，他在今天广西兴安县内的湘江上游筑起石堤。大堤像一把犁头，将湘江分为南北两渠，北渠向北流通湘江，南渠沟通漓江。但南渠流经的都是高处，与北渠水差较大，史禄就在渠中修建了若干个斗门，这是一种集中提高或下降水位的设施，使南北往来的船只可以安然航行于湘江和漓江之间，沟通了长江和珠江两大水系。灵渠修成后，成为开发岭南的重要航道，源源不断的粮草保障了秦军的胜利。史禄还在渠道里修建堰坝，灌溉农田，恩泽百姓。今天灵渠已成为一个著名的风景点，当地百姓修建了祠堂，里面供奉着史禄的塑像，供人瞻仰。史禄在监察方面的作为没有留下任何记载，却在水利工程上做出了杰出的贡献。这说明古代御史除了本职工作外，也可以在其他领域做出一番成就。

下面说一说皇帝巡视的事。

公元前218年的一天，博浪沙（今河南原阳东南）的大道上尘土飞扬，秦始皇的车队正在浩浩荡荡地行进。据记载，秦始皇御用的车辆以贵重的金属为车轴，装扮得富丽堂皇。出巡时，前有震慑开路的导从车，后有百官乘坐的81辆属车。其中79辆属车披着虎皮，最后两辆则悬以豹尾，车声隆隆，场面极为壮观。这时，突然从道旁飞来一个大铁椎，重重地砸在了秦始皇身边的属车上。铁椎足有120斤重，把属车砸了个稀烂。秦始皇吓出一身冷汗，庞大的车队立即停了下来，开始进行大搜捕。这次行刺的主谋是一位韩国的公子叫张良，他躲过了秦军的搜索，后来成为辅佐刘邦打天下的重要谋士。

话说回来，秦始皇此行是干什么呢？他是在出巡，也是古代一种监督地方官的监察活动。天子出巡始于周代，叫天子巡狩诸侯，与监察活动不相关，后来逐步演变为战国时代的国君行政视察，到秦代才凸显出监督地方官的性质，成为当时监察制度的重要组成部分。秦始皇灭六国后做了12年的皇帝，先后五次出巡。博浪沙遇刺是他第二次出巡途中的事。他五次出巡的足迹，遍及今天的陕西、甘肃、河北、河南、山东、安徽、江苏、浙江、湖北和湖南等地。他最后一次出巡曾登上会稽山（今浙江绍兴境内），刻石纪念，文字由丞相李斯代笔，用当时通行的小篆写成，其中说到要全面了解地方官的活动，包括好的和坏的方面，而地方官贪污、制造冤屈等情况都不能对上隐瞒。

秦代的惩贪措施非常严厉。1976在湖北省云梦县睡虎地出土了1000余支秦代竹简，为研究秦代社会提供了丰富的史料。竹简中有大量监察法的内容，如规定不准私自挪用官府资金，严禁侵吞官府财产。对违反规定者的处罚极为严厉。如官员利用官府车马与他人进行私人贸易，要被处以流放。行賄一钱，要被判筑城四年的劳役。在这里，行贿数量的多少是次要的，重要的是行贿的性质。

应该说，中国古代监察制度都是围绕服务中央集权的专制统治设计的。在这种制度下，监察官员只能是帝王的耳目。当然监察机制能否正常运行，又与封建君主的治国方略与个人素质密切相关。因此，古代监察制度及其监察官的作用，在某一朝代、某一时期甚至某一具体事件上，都是不尽相同的。秦始皇本人崇尚武力，他把法家思想中严刑酷法的一面推向了极端，西汉贾谊在著名的《过秦论》中，分析秦败亡的原因时一针见血地指出，“仁义不施，而攻守之势异也”。秦代的大政方针很多是秦始皇个人意志的体现，秦代的监察制度自然也带有那个时代的浓重色彩。但不可否认，秦代是中国古代监察制度的草创时期，后世尤其是汉代监察制度是在此基础上加以完善和发展的。endprint