机构改革与职能转变的深圳探索和思考

张永会

机构改革不仅是政府职能转变的必然要求，也是促进政府职能转变的重要抓手。党的十九大对深化机构改革作出了决策部署并随后出台了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，其中要求“合理设置地方机构……。除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能”。这为不同地方探索适宜本地治理实际的机构设置和职能配置指明了方向。从实践中看，深圳的机构改革具有典型性。自成立经济特区以来，深圳持续的政府机构改革促发的政府职能转变与日益繁荣的经济运行、不断规范的社会管理和逐渐觉醒的市民力量相互影响、彼此促进，有力地推动着深圳经济社会文化的健康、快速向前发展。鉴于对深圳政府机构改革的论著已然颇丰，本文将在简要叙述机构改革历程的基础上，分析机构改革对职能转变的影响，并为进一步的职能转变和机构改革提出一些建议。

一、深圳政府机构改革的简要历程

需要指出的是，这里所称的深圳“政府”，是包括了党委、政府等在内的整个深圳治理体系，但以行政系统为主。这是因为，深圳的机构改革，特别是早期的改革历程中，职能调整不可避免地涉及党、政等机构的重构。建市至今，深圳共进行了八次大的政府机构改革。①前五次改革内容参考了孙福金、张庆祝：《深圳机构改革探索形成的大系统管理体系》，《特区理论与实践》1998年第6期；卞苏徽等：《走向现代化的行政改革：深圳政府体制创新之路》，北京：国家行政学院出版社，2000年。后三次参考了深圳市历年政府公报及相关报道。

第一次：1981年8月到1982年5月

基本思路是精兵简政，主要措施是撤销专业经济管理机构，并将之改建为经济实体，实现公司化，如将粮食局改为粮油公司、物资局改为物资总公司等。这为特区迅速启动、加速发展提供了良好的前提。从结果看，通过精简政府机构，向企业和市场让渡政府权力，改革了政府办企业、政企不分、政府对企业经营活动直接进行干预的旧体制。

第二次：1983年12月到1985年5月

为加强政府的宏观调控能力和科学决策能力，加快建设外向型经济的速度，深圳市在机构设置方面建立了“四委”：社会经济发展委员会（由市计划委员会改革而成）、工业发展委员会（增设）、城市规划委员会（规划决策审议机构）、特区咨询委员会（政府智囊机构），“五办”：基建、财贸、文教、交通和农牧五个办公室（非一级行政机构，只是协助市长办公的办事机构）。改革后政府机构为22个。

第三次：1986年9月到1987年8月

本次改革将政府经济管理的行政架构由原来三级管理（市政府——市长办公室——局）改为二级管理（市政府——委、办、局），整体上减少了一个行政层级，大力简化办事程序和办事手续。同时，根据经济发展需要，新组建了贸易发展局，设立了引进外资办公室。特别是，在全国率先成立行政监察局，完善了行政监督体制。改革后，政府机构增加到39个。

第四次：1988年2月到1988年9月

此次改革是根据中共十三大关于党政分开的精神，改革领导体制，划分党政职能，理顺党政关系，合并精简党政管理部门。比如，改革撤销了市委经济工作部，将市委宣传部的文化管理权，如新闻出版、广播电视移交给政府部门，将市委组织部的部分干部人事管理权移交政府人事局。再如，调整经济管理和城市管理的职能，政府不再按产业分工设置机构，机构设置上表现为调整经济发展和基本建设的管理机构，浓缩其管理事务。这种改革所形成的管理体系直接对于投资环境的优化提供了帮助。改革后，政府机构为41个。

第五次：1991年到1993年

这次改革是深圳作为中央、省确定的行政机构改革试点城市而进行的。改革重点是通过 “三定”（定职能、定机构、定编制），减少政府对企业的微观干预，加强宏观调控，进一步理顺政府部门之间、市区之间、政企、政事之间的关系，实现政府职能转变。通过本轮机构改革，政府机构为40个。

第六次：2001年至2002年

按照中央的统一部署，参照1998年国务院机构改革方案，2001年7月，《深圳市市级党政机构改革方案》公布实施。按照上级意见，本次改革，深圳主要在转变政府职能、理顺各部门和市区两级关系中进行了改革微调。同时还对审批制度进行了改革，开始逐步完善了大部门体制机制。总体来看，虽然也涉及政府机构的设立、撤并等内容，但中心内容是精简人员编制。

第七次：2004年

2004年5月正式开始。改革的重点是整合政府机构：在总编制量不变的情况下，市直机关实行“大处制”，方法是归并4个编制以下的处室。改革也强调了政府职能的进一步转变，加强了政府公共服务职能：由过去偏重于发展经济转向发展经济与社会管理并重，强化政府职能的公共性，推进政府公共事务的社会化和市场化，等。

第八次：2009年

这一次的改革备受关注。除7个机构（教育、公安、民政、司法、审计、口岸办、台办）暂不作调整外，市政府其他工作部门、直属机构都纳入了调整范围，共减少机构15个，精简幅度约三分之一。改革中，坚持实行职能有机统一、功能定位准确、部门数量精干的部门体制，并探索建立决策、执行、监督相互制约相互协调的运行机制，“委”、“局”、“办”分别履行不同的职能。在此基础上，深圳市又在2011年、2012年和2014年对市场监管领域的大部制改革进行了深化探索，创新和完善了市场监管的体制机制。

二、机构改革促进深圳政府职能转变

深圳建市以来的这八次政府机构改革，总体上适应了深圳市建特区以来经济社会发展的要求，对于实现国家战略层面对深圳的要求具有极其重要的作用。在八次改革中，除了2001年至2002年的第六次改革是在中央和省的统一要求和部署下、从总体上具有“被动”的执行性改革的特点，因而改革没有明显特色，力度也不大，在全国也没有什么影响外，前五次（1981-1993年）几乎两年左右就要进行一次大规模的改革，改革具有高频性、渐进性和探索性的特点，对比同时段我国其他地方的政府改革，深圳市的改革具有强烈的主动性特征，是一种自觉的、动力充足的、带有鲜明使命感的内生性改革。而就对职能转变的作用和影响而言，作为经济特区，作为从计划经济向市场经济（虽然当时并无明确的认识）趋向转变的先行区和试验区，深圳的机构改革从一开始就具有一种“去计划化”和政府转型的特点，而实际上通过机构改革也确实在很大程度上实现了政府职能的转变以及机构职能的优化协调高校。主要表现为：

（一）促进政企分开

机构改革首先针对的就是计划体制下政府机构基本上是按产品分类和按部门上下对口设置的业务主管局设置，通过机构的调整、合并、精简乃至于（专业经济管理局）转型为经营性的实体，而改变了政府对经济活动的职能方式，调整了政府与企业之间的关系，减少甚至取消了对企业生产经营活动的直接干预行为，为现代市场经济体制的建立打下了良好的政府职能基础。特别明显的是，通过改变国有企业套用行政级别的传统做法，按照规模大小和效益高低进行评价，而且实现企业无行政主管部门的改革，将政府各部门与企业之间的行政隶属关系彻底斩断，真正形成了适应社会主义市场经济需要的间接宏观管理。这种改革，一方面为所有企业创造了平等竞争的外部市场环境，一方面革除了政府因企业所有制不同而管理有别的习惯做法，促使企业真正审视自身而积极投入市场竞争，较好地摆正了政府、企业各自应处的位置，建立起了良好的政企关系。

（二）优化政府职能实现

在20世纪80年代的机构改革中，除了精简乃至转型专业经济管理机构外，对于政府机构的整体设置采取了一种根据行业性质，一个机构能够管理的不设两个部门，开创了精干政府机构的大系统管理模式。在实践中，凡是职能相近和相关的，尽可能地归并整合，综合设置机构。这实际上就很接近乃至于可以说就是今天我们政府改革要求的“大部门体制”。因而，可以说，深圳市早已经根据实践需要而有意识地开始着这方面的探索。大部门体制对深圳而言并不是新事物。1986年的第三次机构改革，建立了大运输、大交通和大文化三个大系统管理体系。在大系统下，一个大部门就对应了传统体制中的好几个部门，综合了他们的职能并统一规范运转。这种由于职能综合归并、部门整合而形成的大部门体制，一方面减少了政府机构的数量，有利于提高决策质量，增强职能协调，降低行政成本，提高行政执行力；另一方面在实际的运作中有意无意中实现了政府职能的转向，强化了政府的公共服务职能和服务提供能力。

（三）适应职能转变要求的政府机构设置和功能调整

机构是政府职能实现的载体。再好的职能设置，如果没有相应的机构人员配置，都是无意义的。深圳市改革机构变动之频繁，很大程度上就是在迅猛发展的经济社会进程中，发现原有的机构设置不能满足现实需要而产生的。比如，在长期的机构改革过程中，发展和改革部门对经济社会发展的战略性和宏观性职能逐渐提升而审批职能不断弱化。再如，设立文化产业和金融发展方面的服务和管理机构以适应深圳市金融和文化产业发展的培育和发展。再如，打破过去行业协会挂靠相应政、事机构的惯例，在民政局设立二级局——民间组织发展局以培育、发展、规范行业协会民间化改革，实现职能转移等。通过这些机构的设立和变革，深圳市较好地解决了政府职能“缺位”“越位”“不到位”等不适应形势发展方面的问题，实现了政府职能向公共管理、公共服务倾斜的重大的机构调整。

三、深圳政府机构改革的一些启示

严格来说，政府职能转变在任何情况下都是一种政府行为（包括改革）的后果表现，它既包括政府职能的直接调整而导致的职能转变，又包括许多政府与其他领域关系的调整而引发的职能调整，特别是，有时候相关领域的变化也可能会引起政府职能的转变。因而，政府机构改革并不单纯只是体现为政府机构数量上的增减和机构名称的变化，更重要的是，机构变动的背后是深层的机构职能变迁和行为方式的变化。深圳市政府机构改革、变迁30余年的历程告诉我们：

（一）必须高度重视机构改革在政府职能转变中的重大作用

不同的政府机构设置方式对于政府职能的履行及其方式具有重大影响。如深圳市所进行的大系统、大行业设置政府机构改革而形成的大部门来说，其部门职能广泛，但是机构相对精简，缺乏原来计划体制下的部门对应式的直接干预和调度指挥的相关资源，因而不得不将精力贯注到综合、宏观的层面上来。这样的机构设置，直接的后果就是企业受到的约束和干预大大减少，企业自主性大大增强，活力显著提升，从而促进了经济的发展和繁荣；间接的后果就是政府职能或主动或被动地转变和调整。因而，从某种意义上说，政府机构调整，并不单单是政府部门和政府工作人员的增删并转，而是在更广泛的意义上的政府职能的调整，其中蕴含着政府与社会、企业权力关系的变化。而这些，都是更为宏大和长远的体制变革的一部分。

（二）必须高度关注政府机构调整的相对动态性和形式多样性

政府职能有其相对固定的部分，在任何社会形态下都包含在内，也有随着经济社会形势变化而要求调整的部分，即相对动态性。后者构成了政府机构设置和职能变化的最深厚基础。而这种相对动态性，也内含着机构职能实现的多样形式性，有可能“旧瓶装新酒”，也可能“推倒重来”、“另起炉灶”。这一点，在深圳三十余年的机构变革中表现非常明显，尤其是在改革开放的前期。随着对政府职能定位认识的逐渐深入，政府机构的整体固化和微观调整更为明显，更多表现为原有机构职能的不断调适性变化。

（三）必须高度重视政府机构以及政府不同部门之间政府职能的闭环性实现

政府履职效果，首先取决于职能在政府不同机构的清晰和合理配置。模糊、交叉的职能分配，很容易造成“抢权”和“避权”现象的出现，从而造成履职的部门主义现象。而不合理的职权配置和责任划分，则容易造成“权责不对称”、“有权无责”和“有责无权”等消极现象。对此，深圳市在大部门体制方面做了持续、深入的探索，在很大程度上争取实现政府职能闭环性实现，尽量消除类似“九龙治水”的政府治理困境。

（四）必须坚持政府机构改革与其他改革协同推进的系统性思路

我国的改革历程告诉我们，尽管某项具体改革在一定时期和特定场域可能会取得明显成效，然而，单兵突进式的改革最终被证明会陷入困境。因而，必须从宏观上坚持系统性思路设计改革并推进改革。深圳的机构改革在20世纪80年代及90年代前期取得了立竿见影的效果，然而随后其推进政府职能转变的效用呈现出递减之势，直到对职能转变更具实质性的审批制度改革才为深圳政府改革注入了新的强大动力。随后的实践发展更是证明了只有坚持职能、机构和运作机制等方面的综合、系统的设计和梳理，才能够在推进政府职能转变、改善政府治理方面取得更根本成果。