广州旧村改造实践以黄埔区茅岗村城中村改造为例

张煌

上世纪60年代左右，欧洲城市旧城改造运动逐渐开始，这些运动往往处于社会转型期，是城市建设积累了大量矛盾的节点，每一次社会变革，都伴随着各种城市更新运动。时至今日，西方城市更新已经经历多个阶段，我国在上世纪80年代，学界才对城市更新有正式定义，根据我国经济、社会发展的历程，进入新时期以来的城市更新活动应以2009年前后广东省的“三旧改造”为开端。

2009年，广东省正式发布“三旧改造”政策，此政策是国土资源部针对广东省发展用地日益不足的情况给予的特殊试点政策，从文件可看出，该政策对以往的土地政策有六大突破：一是简化了补办征收手续；二是允许按现状完善历史用地手续；三是允许采用协议出让供地；四是土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造；五是农村集体建设用地改为国有建设用地，可简化手续；六是边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。此政策虽然为试行政策，但对于加快盘活城市低效土地以及提高集体用地改造积极性有着重要的意义，对广东省的城市发展无疑是一剂强心针，对加快珠三角地区城市产业转型升级有重要的支持作用。

茅岗村位于广州市黄埔区，项目用地位于茅岗路以西、广园东路以南和黄埔大道东以北，项目总用地79.54公顷，新建建设量高达227万平方米。

茅岗村是广州继猎德村改造后又一重大旧村改造项目，用地规模与建设规模均为广州市之最，项目从头至尾涉及三旧指标、文物保护、规划协调等过程，期间还历经了广州市规划技术审查规定的更新等突发情况以及萝岗行政区并入黄埔区的大事件，整个项目历时6年，在2016年确定规划方案。期间过程复杂，一波三折，村民、开发商、国规委、更新局等相关方利益相互纠缠，推进缓慢，项目时间跨度长，工作量繁复，也经常出现各种出人意料的问题。以下从六个方面总结该项目的经验与教训。

一、部门权责

由于我国土地政策的特殊性，三旧改造政策在广东率先试行，执行过程中也面临着诸多矛盾，比如发展与腐败，城市规划与三旧改造，公平与效率，利益分配等，为保证项目能够顺利推进，各城市都成立了相应的部门专门负责三旧改造项目，2009年，广州成立“三旧改造办公室”（2015年改组为城市更新局），主要负责改造计划的制定、改造项目范围划定、成本核算、指标核算、改造方案审批等事项。广州市黄埔区茅岗社区城中村改造便是在“三旧办”成立后开展的最具代表性的项目之一。

二、利益分配

我国土地制度为二元制，由国有土地与集体所有土地组成，集体所有土地是指原村集体所有用地，无法直接上市流转，只能由政府征收后再出让，在此过程中，政府承担了征收、拆迁、安置等大部分工作，容易造成权利寻租、暴力拆迁等问题，激化社会矛盾，“三旧改造”政策的出台，允许村集体成立公司以协议出让的方式受让土地，大大提升了村民在项目推进过程中的“议价”能力，使村民真正作为改造项目的主体，保障村民利益。由此，改造项目的三方利益分配主体得以确定：代表村民利益的村集体代表，代表资本利益的合作开发商以及代表政府和公众利益的政府部门。

各方土地按政策可分为三类：

1.复建安置区：政府划拨，由村集体公司以及合作开发商负责建设，主要为村民安置住宅及物业，保障村民生活空间及收入来源，并有符合规划的公建配套设施。

2.融资区：协议出让或挂牌出让，政府取得土地出让金，将部分出让金用于复建安置区的建设成本，开发商通过地块开发取得开发利润。

3.统筹区：政府划拨，分为两部分，一类用于统筹城市廉租房、经适房建设；一类用于村集体筹集拆迁土地成本。

2011年4月，项目取得广州市“三旧”批文。明确了各个三旧地块的用地及建设指标，以及相应的公服配套设施。

批复中明确了茅岗村的改造思路——旧村范围全部拆除（历史文化建筑除外）重建，村民原村原社就地安置。这就为安置区的规划造成了不小的挑战，主要原因是每个社安置的建设量都不同，原社安置使规划无法统筹布局。导致规划指标分布不均匀，难以与规划协调。

三、规划协调

“三旧批复”以现行控规为基础，明确了改造的范围，各个改造分区的位置与建设量，公共服务设施的位置、种类、数量以及建设标准。随后不久，恰逢该项目所在区域的控规编制，编制单位根据三旧批复将区域的规划指标落入了控制性详细规划中，由于规划编制时间紧迫，三旧指标按照编制的规划方案地块划分均匀落入控规中，导致控规地块指标与三旧分区地块指标不一致，为后来的项目推进埋下了隐患。2012年，规划局以“三旧批复”为依据批复了该项目的设计条件，设计条件与“三旧批复”指标一致，由于批复指标与控规有较大出入，导致项目规划方案无法同时满足三旧批复与控规，最终只能根据三旧批复重新进行控规调整，导致项目时间大幅延长，导致项目各方压力倍增，相互推诿责任。经过两年多的控规及规划方案调整，终于在2015年使满足三旧批复的控规落地，后续工作得以开展。

四、文物、历史建筑

改造范围内涉及到8处公祠，2个古庙和1个书室，文物古建十处，历史建筑共十处。根据文保要求，文物建筑需全部原地保留，经过多次实地调研和对方案反复修改推敲后，建议并说服甲方将所有历史建筑也保留，根据历史建筑的现状情况，将4处现状破毁严重的历史建筑迁建，因此最终方案中共20个文物及历史文化建筑中，16个原址保留， 4个迁建。由于此部分建筑面积在三旧批复时未作考虑，而安置区建设指标已在前期方案中通过村民表决被“瓜分”完毕，无法落地，最后经过与国规委协调，全部文物及历史建筑通过修缮活化，建设文化广场，作为公用空间，全部计入容积率，但不纳入三旧指标，既保护了历史线索，又增加了活力空间。

五、公共参与

本次规划秉承公众全程参与，村民集体表决的原则推进。在三旧批复前，方案设计提早行动，将效果图、模型以及样板房向村民展示，组织村民到广州市各大楼盘进行考察，村民根据自己的调研结果及生活习惯，对方案进行审查，并提出意见，通过多轮磨合，最终敲定方案，作为项目推进的一个重要的先决条件，当然，此种做法也导致方案在实施过程中没有预留相应的弹性空间，导致部分区域规划落地困难。但村民全程参与，全程决策的方法还是对项目尽快落地，起到了至关重要的作用。

六、实施方案

面对种种棘手的问题，经过多次与村民沟通，协调方案，最终确定五种户型类型分布于所有安置地块，经过多轮规划方案的推敲论证，确定了令各方都同意的布局方案。针对村民对方案的诉求，我们制定了以下的规划原则：

1.以人为本、生态优先，关注居住区的生态环境和居住生活质量，提升居住区的环境品质。建立完善的公建配套设施系统和便捷的交通系统，创造高质量、高品质的居住社区；

2.注重规划设计的市场适应性、开发性，结合开发时序进行规划，保证开发建设实施的可行性和可操作性。

在经过长期沟通协调之后，规划方案最终在2016年确定，并通过国规委审查，同年11月，茅岗村首期安置区拆迁工程启动，历时5年的工作终于修成正果。