“航行自由”概念与南海问题上的中美分歧

钟振明+徐成

摘要 “航行自由”是一项古老的海洋航行准则，在人类历史中它经历了多次发展演变，并逐渐成为国际法认可的海上航行原则。受到特殊国情和独特社会历史条件的影响，美国对“航行自由”的追求与维护长期以来构成了美国外交的一个重要部分。但是，美国所主张的“航行自由”，其内涵曾有多次变化，在不同时期，美国根据其国家利益变化的需要，对“航行自由”进行了不同的解释。近年来，美国借口“航行自由”不断介入南海问题，就是这一变化的反映。事实上，当前美国在南海问题上所声称的“航行自由”同“航行自由”的海洋法原则本身存在诸多不一致的地方，这也是中美在南海争端上围绕“航行自由”问题而产生分歧的重要原因。厘清上述问题，既有助于我们更好地理解美国政府对南海问题的干预策略，也有助于中国制定现实有效的应对之策。

关键词 航行自由；南海问题；联合国海洋法公约

南海问题主要是指南海周边国家和地区在南海岛礁归属、海域划分及海洋资源开发权利等问题上存在的分歧与争端，并由此引发南海域外国家不同程度的关注。由于南海的东沙群岛目前由中国台湾控制，西沙群岛由中国大陆控制，中沙群岛也大多由中国大陆所控制，因此，南海主权争端的焦点是南沙岛屿的归属和海域划界问题。长期以来，南海周边其他国家对中国拥有南沙群岛及其附近海域主权并不存在异议，中国人民和中国政府在南沙群岛及其附近海域的先活动、先发现、先利用和先管理的事实不仅具有丰富的历史证据，而且二战结束后中国政府从日本侵略者手中收复南沙岛礁还得到美国的支持，而当时国民政府所公布的南海断续线问题也得到国际社会的普遍承认。①

20世纪六七十年代以来，由于南海的经济、军事和战略价值上升，部分南沙岛礁相继被南海周边的越南、菲律宾、马来西亚等国家所侵占，而文莱、印度尼西亚也对部分岛屿和海域提出了主权要求。以南沙群岛及其周边水域的主权争端为代表，中国的南海主权被周边国家严重侵犯。不过，在冷战结束后较长的一段时间内，中国和其他南海争端方之间基本维持了相对稳定的局面。中国长期奉行“主权在我、搁置争议、共同开发”的方针，致力于和平解决同其他声索方之间的主权争议。

美国曾一度声称对中国和部分东南亚国家之间的南海主权问题“不持立场”，只是关注和平手段解决纠纷以及保证南海“航行自由”。然而，自从2009年美国奥巴马政府提出“重返亚太”战略之后，美国对围绕南海岛礁及附近水域的主权争议问题的介入就不断加深。在2010年7月召开的东盟地区论坛上，时任美国国务卿的希拉里·克林顿发表了一篇关于南海问题的“河内讲话”，宣称“在南海的航行自由、开放进入亚洲公海水域和遵守国际法，事关美国的国家利益”。Speech of Hillary Rodham Clinton， Vietnam， http：//www.state.gov/secretary/rm/2010/07/ 145095.htm.，20100723她的这番言论被普遍视为是美国南海政策的转折点，标志着美国开始以维护“航行自由”的名义从“中立观察”转为“积极干预”。此后，美国多名高官在不同场合纷纷强调美国在南海的利益，特别是指责中国南海主权声索及相关维权行动“损害航行自由”。2015年以来，美国更是将“航行自由”纳入南海问题的核心议题，不断在南海开展针对中国的“航行自由行动”（Freedom of Navigation Operation Program），加剧了南海的紧张局势。

那么，所谓“航行自由”到底是什么？在南海问题上，美国为何屡屡以“航行自由”作为其行动理由？“航行自由”将在美国南海政策中扮演什么角色？本文拟在对“航行自由”的概念进行详细辨析的基础上，结合美国政府在不同历史时期对“航行自由”概念的理解和运用，来解读当前美国的南海政策，并探讨中国应当如何对待南海主权争议中的航行自由问题。

一、 “航行自由”概念的内涵与演变

“航行自由”（Freedom of Navigation）其实是国际海洋法中的一项基本原则，它不仅是早期海洋大国进行殖民扩张、建立海权帝国的依托，也是后来发展中国家开展对外交流和国际贸易的重要保障。张小奕：《试论航行自由的历史演进》，载《国际法研究》，2014年第4期，第22页。“航行自由”作为一项古老的海洋航行准则，它有着深厚的历史渊源，在历史上经历了多次发展演变，并成为今天国际海洋法体系中的一项核心原则。

“航行自由”最早起源于古罗马人的“海洋自由”思想。古罗马人将海洋视为人类的共同财产，主张“海洋对任何人开放”，并将此原则编入《查士丁尼法典》中，成为罗马法的一部分。Christian Meurer， Leo J. Trans， Frachtenberg： The Program of the Freedom of the Sea—A Political Study in International Law， Washington D.C.：Washington Government Printing office，1919， p.5. 当时罗马帝国势力遍及整个地中海地区，这一时期所谓的“海洋自由”“海洋开放”实质上仅指对罗马公民自由开放，实际上服务于罗马帝国的扩张与统治，因而有别于今天的国际海洋法原则。Andree Kirchner， “History of the Law of the Sea，”Max Planck Encyclopedia of Public International Law， http：//opil.outplaw.com/home/epil. 20070901.

中世纪以后，随着生产力和航海技术的进步以及新航路的开辟，海洋被视为重要的商贸运输通道，同时也是早期西方列强争夺海上霸权的重要舞台，以西班牙、葡萄牙、荷兰为代表的殖民国家陆续掀起了瓜分海洋的浪潮。在此背景下，17世纪荷兰著名法学家格劳秀斯从自然法的角度提出了“海洋自由”的主张，认为海洋是不能被占有的，它不属于任何国家的主权，它对不同国家和民族的人民，都应当是公开的、自由的，每个人都可以在海上进行自由航行和自由贸易，即“所有人依国际法均可自由航行”。[荷兰]格劳秀斯：《论海洋自由——或荷兰参与东印度贸易的权利》，马海忠译，上海：上海人民出版社，2005年，第9、29页。受到欧洲工业革命、扩大海外贸易及拓展海外殖民地等因素的推动，格勞秀斯的“海洋自由”思想逐渐被普遍接受，并为后来的法国、英国、美国等海洋大国所实践。endprint

另一方面，与“海洋自由”思想相对应的则是领海主权制度。古罗马在主张海洋开放的同时，也曾将管辖权扩展到近海。古罗马的法学家认为与陆上犯罪一样，罗马皇帝同样有权惩罚在海上犯罪的人，见姜皇池：《国际海洋法总论》，台北：学林文化事业有限公司，2001年，第229页。16世纪，意大利法学家真提利斯提出沿岸海域是毗连海岸所属国家领土的延续。周忠海：《国际海洋法中的领海制度》，载周忠海著：《海涓集》，北京：中国政法大学出版社，2012年，第79页。 这一学说为当时欧洲各国所接受，从此，领海概念逐渐形成。到19世纪初期，几乎所有的沿海国家都宣布建立领海，并对领海实施管辖，但在和平时期，领海范围内他国的船舶仍然具有自由通行的权利。

二战结束后，领海和公海的概念在国际法上得到正式确立，海洋被划分为两种不同性质的水域：靠近海岸的属于主权海域的领海与领海之外的广袤的公海。1958年《领海及毗连区公约》将领海界定为“国家主权扩展于其陆地领土及其内水以外邻接其海岸的一带海域”，1982年《联合国海洋法公约》又增加了群岛国领海的内容。此后，“海洋自由”即被“公海自由”所取代。1958年的《领海与毗连区公约》规定，公海自由包括航行自由、飞越自由、铺设海底电缆和管道自由、捕鱼自由等，而在领海之内各国船舶则继续享有无害通过的权利。1982 年《联合国海洋法公约》又增加了建造国际法所允许的人工岛屿和其他设施自由与科学研究自由两项自由内容，见《联合国海洋法公约》第87条。1982年签署的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）是当代国际社会关于海洋权益和海洋秩序的基本文件，它确立了人类利用和管理海洋的基本法律框架，标志着新的海洋国际秩序的建立，被誉为“海洋宪章”。杨泽伟：《〈联合国海洋法公约〉的主要缺陷及其完善》，载《法学评论》，2012年第5期，第57页；Tommy Koh：“A constitution for the Oceans”， The Law of the Seas： United Nations Convention on the Law of the Sea with Index and Final Act of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea， New York： United Nations， 1983， p.xxiii. 关于海上航行，《公约》建立了公海自由航行制度、领海“无害通过制度”、群岛水域的“群岛海道通行制度”以及用于国际航行的海峡水域的“过境通行制度”等，从而形成了现代国际海洋法中的航行自由制度体系。《公约》确认了航行自由是一项最主要、最基本的原则，每个国家，不论是沿海国或内陆国，均有权在公海上行驶悬挂其旗帜的船舶。⑥⑦⑧⑨⑩B11B12B13《联合国海洋法公约》第90、3、17；18、33、33、53、44、39、57条。对于公海之外的其他水域的航行自由，《公约》则以无害通过、过境通行、船旗国权利、军舰豁免等，赋予了各国船舶在领海、毗连区、专属经济区、群岛水域和国际海峡享有不同程度的航行自由。《公约》在原则上承认船舶在全球海洋的航行自由，但在不同海域对航行自由权利的限制程度不同，一般看来，距离一国沿岸越近，限制性规定越多。曹文振：《航行自由：中美两国的分歧及对策》，载《国际论坛》，2016年第1期，第21页。

首先，《公约》规定每一国家有权确定其领海的宽度，直至“按照本《公约》确定的基线量起不超过12海里的界限为止”⑥。《公约》规定对于属于国家主权支配的领海水域，外国船舶虽然不能自由航行，但享有“无害通过权”，即在不损害沿海国和平、良好秩序或安全的前提下，“继续不停”和“迅速进行”地通过一国领海。《公约》中对“无害通过”列举了诸多限制性的条件。⑦其次，对于毗连区水域，《公约》规定毗连区“从测算领海宽度的基线量起，不得超过24海里”⑧。《公约》规定，沿海国只能在毗连区行使特定的管辖权而不是完全的主权，且这种管辖权不覆盖毗连区的上空。外国船舶在毗连区享有航行自由的权利，但要接受沿海国有关海关、财政、移民和卫生等方面的法律、规章的约束。⑨第三，对于群岛国群岛水域，《公约》建立了“群岛海道通过制度”。群岛水域由群岛基线所包围，其法律地位既不同于领海也不同于内水，外国船舶和飞机均可以在该水域享有“群岛海道通过权”，即“专为在公海或专属经济区的一部分和公海或专属经济区的另一部分之间继续不停、迅速和无障碍地过境的目的，行使正常方式的航行和飞越权利。”⑩它对航行自由的容忍程度与领海水域的“无害通过”差不多，但其所覆盖主体的范围（包括所有外国船舶和飞机）比“无害通过权”（仅适用于外国船舶）更广。第四，对用于国际航行的海峡，《公约》实行“过境通行制”，即各国船舶和飞机享有在用于国际航行的海峡过境通行的权利。不同“无害通过权”可以随时被沿海国暂停或终止，沿海国不应妨碍国际海峡的过境通行。B11因而对航行自由的容忍程度较“无害通过权”和“群岛海道通过权”更高。当然过境通行权也要受到一定限制。B12

专属经济区内他国舰船的军事活动是否合法，是目前国际上对《公约》中有关航行自由问题的最大争议所在。《公约》规定，专属经济区“从测算领海宽度的基线量起，不应超过200海里”B13。对于专属经济区水域，《公约》规定各国享有参照公海的航行和飞越自由，同时“应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本公约不相抵触的法律和规章。”《联合国海洋法公约》第58条。

但是对于何谓“适当顾及”及何谓沿海国权利，《公约》并未明确规定。以美国为代表的西方国家根据“法无明文禁止即合法”的原则，认为《公约》并未明文禁止专属经济区内的军事活动，因此，肯定专属经济区内军事活动的合法性。他们认为，沿海国只是对于专属经济区内的资源和海洋环境拥有管辖权，但航行与飞越自由、铺设国际电缆与管道等传统公海权利依旧为各国所享有。Lynn Kuok， “The U.S FON Program in the South China Sea — A Lawful and Necessary Response to Chinas Strategic Ambiguity”， East Asia Policy Paper 9， June 2016， Center for East Asia Policy Studies at Brookings， p8.而包括中国在内的诸多发展中国家以《公约》条文的一些原则性规定以及各自政府在批准公约时所作出的保留条款为依据，认为外国船舶在沿海国专属经济区内的军事活动没有顾及沿海国的安全与利益，不符合和平目的，因此必须受到限制。而在国际关系实践中，专属经济区内的航行自由地位并不完全依赖于公约的文本规定，更多地取决于各国政治力量的实际运作与利益博弈。D.P.O Connell， The International Law of the Sea， Vol. 1， Oxford： Clarendon Press， 1982， p. 578. 轉引自袁发强：《国家安全视角下的航行自由》，载《法学研究》，2015年第3期，第201页。endprint

可见，“航行自由”是从最初的“海洋自由”引申出的权利概念，在领海与公海的法律概念正式确立之后，“海洋自由”逐渐被“公海自由”所取代。现代国际海洋法中的航行自由制度体系则由公海航行自由、领海无害通过制度、群岛海道通行制度与国际海峡过境通行制度等构成。因受历史地理条件和国家实力及利益状况等因素的影响，各国对于在专属经济区海域的民用和军用舰机的航行自由问题，存在一些明显的分歧。

二、 美国政府对“航行自由”原则的历史运用

作为一个依靠贸易立国的移民国家，美国自获得独立之日起就把“航行自由”视为一项基本的国家权利。独立后美国历届政府将对“航行自由”的追求与商业自由相联系，通过海上“航行自由”原则来保障美国的贸易权利。《1776 年条约计划》是美国独立后制定的用于指导对外关系的首个重要文件，在这份文件中美国首次确立了航行自由和中立权利的原则，提出了“自由船所载货物自由”、有限禁运、中立贸易权等美国与其他国家未来商业往来的基本原则，并将之写入美国建国后同英国、法国、荷兰等缔结的双边条约中。关于美国《1776年条约计划》和美国早期外交，可参见王晓德：《美国外交的奠基时代（17761860）》第一章有关内容。北京：中国社会科学出版社，2013年以及S.F. 米尔斯：《美国外交史》（第一分册），叶笃义译，北京：商务印书馆，1985年。独立后不久，美国在自身国力尚不强大、海军实力还比较弱小时，为清除北非的巴巴里海盗对地中海航行自由和商业贸易的威胁，当其他欧洲列强都宁愿向海盗支付贡金以换取航行便利时，美国却克服了种种困难，于1801年和1805年两次发起海外用兵，最终彻底清除了海盗的威胁，维护了美国海洋“航行自由”的权益。有关美国对巴巴里海盗战争的具体过程可参见曲升、刘博庆：《为海洋自由而战：美国对巴巴里海盗国家的战争政策及其历史启示》，载《太平洋学报》，2015年第11期。几乎与此同时，部分原因是为了维护海洋“航行自由”原则和中立贸易权利，美国同欧洲的法国和英国发生了严重冲突，包括1798年的美法准战争和1812年的第二次美英战争。此后，美国开始力主强化海洋“航行自由”原则，包括利用双边与多边渠道，积极在国际上推广海上私有财产豁免权和“自由船所载货物自由”规则，并取得了一定成效。参见李文雯：《美国航行自由原则的演变及其对美国海军力量发展的影响（美国建国——第二次世界大战结束）》第三章，外交学院，2014年博士学位论文。

19世纪末20世纪初，美国地缘政治学家马汉提出著名的“海权论”，并对美国的海权战略和对外政策产生了深远影响。海权论思想强调通过发展海军力量来使得本国最大限度地获得海上自由活动的能力，同时又尽可能地阻止别国获得这种能力。刘永涛：《马汉及其“海权”理论》，载《复旦学报》（社会科学版），1996年第4期，第72页。参见阿尔弗雷德·赛耶·马汉：《海权对历史的影响（1660—1783）》，安常容等译，北京：中国人民解放军出版社，2006年。美国积极吸收了马汉海权论思想中采取军事手段来保护海外贸易、维护海洋“航行自由”和航线畅通的主张，开始重视海军力量建设、兴建海军，控制重要的海上战略通道。1898年，美国发起了对西班牙的战争，并在战后夺取了古巴、菲律宾、波多黎各和关岛等地，也由此确立了美国在加勒比海和太平洋西岸一定程度的制海权。此后，美国的“航行自由”原则被越来越多地注入了军事内涵。

第一次世界大战期间，德国发动的无限制潜艇战破坏了海洋的“航行自由”，严重损害了美国的利益，这在很大程度上导致了美国改变最初的中立立场，转而加入协约国集团对德宣战。一战结束后，美国总统伍德罗·威尔逊提出包括“航行自由”在内的“十四点计划”，将“航行自由”与建立国际联盟的政治理想联系在一起，使之融入美国的政治追求中，为 “航行自由”原则注入了政治内涵。⑥李文雯：《美国航行自由原则的演变及其对美国海军力量发展的影响（美国建国——第二次世界大战结束）》，外交学院，2014年博士学位论文，第132页；116。

第二次世界大战期间，美国将德国与日本企图控制海洋视为对世界和平与安全的严重威胁，并最终加入反法西斯阵营，共同击败了德意日轴心国集团。在这一时期，美国在“航行自由”原则上不再重点强调中立贸易权利，而是强调要保持全球海洋通道、贸易通道的畅通，反对个别国家对海洋的控制。美国在二战参战前，为了不卷入欧战，通过几次《中立法》主动放弃部分中立贸易权利，对交战国实施武装禁运，禁止美国人前往交战区，禁止美国船只运载交战国货物等，直到1939年在罗斯福总统的努力下，通过了新的中立法，废除了武器禁运规定，在限购自运条件下放开与交战国的武器军火贸易。关于美国参加二战前几次中立法，可参见王绳祖主编：《国际关系史》（第六卷），北京：世界知识出版社，1996年。1941年8月，美国总统罗斯福和英国首相丘吉尔共同发表了《大西洋宪章》，其中提出美英两国要共同确保“公海航行自由”，认为公海的航行自由是世界和平与国际安全的重要基础。⑥

在两次世界大战中，美国都在很大程度上出于维护海洋“航行自由”的考虑而参战，并对战争的胜利发挥了重大作用。此外，在两次世界大战中，美国海军逐步加强了对海上交通线的控制，拓展了美国海外军事基地网络，使得美国海军最终得以在二战结束后实现对世界主要海域和海上交通要道的控制权。

二战结束后，传统的3海里领海宽度主张受到挑战，广大沿海发展中国家要求提高领海宽度，反对美国等西方海洋强国侵蚀其合法的海洋权益。发展中国家在海底资源分配问题上也同美苏等发达国家产生了分歧。面对国际海洋法观念的变迁和第三世界国家日益觉醒的海洋意识，美国力图维护其在海上航行的自由。在20世纪六七十年代《聯合国海洋法公约》的谈判过程中，美国甚至不惜在领海宽度问题上做出让步（支持从3海里扩展到12海里），以换取在扩大的领海范围内继续美国所主张的自由航行权利。John E. Noyes， “The United States， the Law of the Sea Convention， and Freedom of Navigation，”Suffolk Transnational Law Review，2005，29（1），pp.110161.尽管如此，《联合国海洋法公约》在原则上承认全球海洋“航行自由”的同时，仍然在不同海域对“航行自由”的权利进行了程度不一的限制，而且距离沿岸国家越近，限制性规定就越多。因此，《联合国海洋法公约》在事实上不仅保证了军事和商用船只在全球海洋的通行权和自由（包括无害通过和穿越外国领海和国际海峡的权利），同时更明确了相关的义务，即航行自由的前提是要确保尊重国际法和沿岸国家主权的基础上对海洋的和平利用。然而，《联合国海洋法公约》本身仍然只是提供了人类利用海洋的一个国际法律框架，其中一些义务界定仍然比较模糊，对军事活动的自由也存在一些弹性的规定，这就使得公约经常会遭到一些海上霸权国家的有意曲解或滥用。endprint

但是，即使存在这些复杂背景，美国政府仍担心，如果加入海洋法公约，美国的国家主权可能会遭到侵蚀，而美国在全球范围内的“行动自由”也可能由于海洋法公约对领海、毗邻区和专属经济区等领域的权益界定而受到损害，因此，美国这一世界海洋强国至今也没有加入《联合国海洋法公约》。与此同时，美国政府又利用长期以来由于西方海权优势而形成的一些国际惯例以及公约中对美国有力的规定，来不断通过抵近侦察、无害通过、联合巡逻乃至公开闯进其他沿海国领海等单边行动，否定沿岸国家对海洋的安全管辖权。为了应对未来新的海洋规范与发展中国家“过度的海洋权益主张”可能造成的对美国“航行自由”利益的损害，早在20世纪70年代末，美国卡特政府就开始推行“航行自由行动计划”，在全世界范围内以准武力形式推行“航行自由”。 William Aceves，“The Freedom of Navigation Program： A Study of the Relationship Between Law and Politics，”Hasting International and Comparative Law Review，1995， 19（2）， pp259326； pp277287.美国近年来不断在南海地区实施的“航行自由”计划，就是这一“航行自由行动计划”的延伸。

美国之所以长期重视“航行自由”原则，其原因植根于该国特殊的国情和独特的社会历史条件。首先，美国是一个建立在美洲新大陆上的移民国家，它从一开始就深受欧洲启蒙思想的影响，具有深厚的自由主义传统。自然法与自然权利的观念在美国根深蒂固，美国对包括 “航行自由”在内的国际法原则与权利自由十分推崇。其次，美国依靠贸易立国，从立国之初美国就将商业贸易视为其发展经济的关键，主张在航行自由的基础上同世界各国、各地区开展不受限制的贸易往来。第三，美国一度十分积极地维护其中立国的权利地位，认为即便在战时，交战双方亦不应影响和限制这种自由航行与中立贸易权利。然而，二战结束后，随着美国全球霸权与海洋霸主地位的确立，“航行自由”对于保持美国全球力量的投送与前沿存在至关重要，成为美国支撑其战后主导的国际秩序与世界霸权的重要根基，美国将“航行自由”当成确保其对世界各地海域拥有畅通无阻地进出之“权利”的一个重要依据。

三、 美国以“航行自由”为由对南海争端的干预及中美分歧

近代以来法国、日本等先后觊觎南海海域，但美国作为后起的殖民帝国，一直没有直接染指南海问题。二战结束后，中国军政人员乘坐美国提供的军舰分赴西沙和南沙接收并进驻二战期间被日军侵占的南海岛屿。1947年，当时的国民政府对南海159个岛礁沙滩进行命名，并用十一段线标注中国在南海的领海主权和海域范围，对此美国政府予以认可并在1961年版的《哥伦比亚利平科特世界地名辞典》、1963年版的《威尔德麦克各国百科全书》、1971年版的《世界各国区划百科全书》等地图和书籍中予以确认。参见林琳：《国际社会对南海诸岛中国主权的确认》，载《广西民族大学学报》（哲学社会科学版），1995年第3期，第103页。 Christine Shelly， “US Policy on Spratly Islands and South China Sea，”http：//dosfan.lib.uic.edu/ ERC/ briefing/ daily_ briefings/ 1995/ 9505/ 950510db.html，19950510.中华人民共和国成立后，中国通过政府声明、公告和颁布国内法律、出版官方地图等各种方式，确认断续线内南海诸岛在中国疆域之内，宣示中国对南海诸岛及周边水域的主权。1953年，中国政府去掉了北部湾内的两条断续线，自此十一段线变为九段线并沿用至今。直到20世纪60年代末，没有国家质疑中国对南海诸岛的主权，也没有国家对南海断续线问题提出质疑。但从20世纪70年代起，基于对南海地区油气资源的发现，加上南海海域地缘重要性的上升，菲律宾、越南等国陆续非法武力侵占42个岛礁，才产生了南海诸岛主权争议问题。但即便这样，美国仍然对南海主权争议保持了相对“超脱”的态度。1974年和1988年，中国先后同南越和统一后的越南分别在西沙和南沙发生了海上冲突，美国基本上坚持了不干涉的立场，仅在1974年帮助南越撤离西沙群岛。这段时期美国所持不干涉立场的一个重要背景，在于70年代初以来，中美两国在全球战略上存在共同抗苏的默契。

冷战结束后的最初几年里，美国政府未曾认为自己在南海的“航行自由”受到任何挑战，其对南海领土主权争端问题并不十分关心，只是强调有关争端需和平解决。1992年，美国甚至在菲律宾政府的要求下关闭了其在菲律宾的克拉克空军基地和苏比克湾海军基地。美国在冷战后对南海关注程度的上升同1995年在中国和菲律宾之间发生的美济礁事件有密切关联。是年3月，菲律宾方面炸毁了中国在南海美济礁上的主权标识，中方则坚定维护自身在美济礁的领土主权，并最终实际控制了美济礁及附近海域。美济礁事件令美国不仅关注南海主权争端带来的地区动荡，并且开始主动把航行自由问题同美国对南海争端的立场挂钩。1995年5月10日，美国国务院发言人克莉丝汀·谢莉（Christine Shelly）称在南海地区的单方面行动和反应会加剧本地区的紧张，美国“强烈反对使用武力和武力威胁解决领土争议，并要求各方克制，避免采取导致动荡的行动”。谢莉认为“维护航行自由是美国的基本利益，所有船只和飞机在南海不受阻碍地航行，对于包括美国在内的整个亚太地区的和平与繁荣是必不可少的”。Christine Shelly，“US Policy on Spratly Islands and South China Sea，”http：//dosfan.lib.uic.edu/ ERC/ briefing/ daily_ briefings/ 1995/ 9505/ 950510db.html，19950510.1995年6月16日，美國助理国防部长约瑟夫·奈（Joseph Nye）表示，如果南沙群岛发生了妨碍海上航行自由的军事行动，美国将准备军事护航，以确保航行自由。这是美国政府要员第一次表示美国可能对南海问题进行军事干预。See Jian Yang， Navigating the Volatile South China Sea， New Zealand International Review，2011，36（5）， p.3.不过，尽管美国担心中国和菲律宾等南海主权声索国之间存在的诸多争端，但当时的克林顿政府仍然认为这些没有构成对航行自由的阻碍和威胁。2000年1月7日，美国国务院负责东亚和太平洋地区事务的助理国务卿斯坦利·罗斯（Stanley Roth）声明，南海周边国家的主权争端尚未构成对航行自由的阻碍和威胁，因为争端各方尚无阻止国际航行自由的意图。转引自周琪：《冷战后美国南海政策的演变及其根源》，载《世界经济与政治》，2014年第6期，第31页。endprint