援藏制度的起源与变迁研究*

马 帅

(西藏大学经济与管理学院，西藏 拉萨 850000)

西藏处于我国的西南部，位于我国的第一阶梯，平均海拔在4000米以上，与尼泊尔、印度、不丹、缅甸等国相邻，边境线长达3842千米，是我国重要的边境省份。由于其地理位置和发展情况的特殊性，自1951年5月西藏和平解放以来，中央对西藏省的援助就坚持不断，在长达六十多年的对藏援助中，逐渐形成了以“西藏自治区特殊性”、“各民族互相平等”等理念下引导的成体系化的援藏制度，为西藏地区的交通、教育、医疗卫生和建设以及省内经济发展带来了极大的帮助，也促进了我国社会主义建设和发展。

一、对西藏自治区援助工作的发源

早在1951年西藏地区和平解放后，党和国家领导人考虑到西藏地区的重要性和落后性，提出要对西藏地区进行帮扶，在这一时期帮扶分为中央对西藏地区的帮扶和全国其他地区对西藏的帮扶，但这个时段并没有严格的帮扶计划和体系化的帮扶制度，主要遵守毛泽东同志提出的“西藏特殊性”和中央提出的“各民族一律平等”等观念，对西藏地区进行入藏帮扶和建设。

(一)中央层面对西藏地区的援助

1951年西藏地区和平解放以后，中央派遣一部分人进驻西藏，对西藏进行初步的现代政治制度和经济的建设，随后在1959年平定西藏地区的叛乱后，中央对西藏进行了全面的接受与管理，也加大了对西藏地区的援助力度[1]。在意识层面，党和国家高层按照“西藏特殊性”以及“加强少数民族建设，改善少数民族生活”的观念，对支援西藏的活动进行有计划的指导；在物质方面，中央加强对其物质和建设队伍的支持。本着“建设新西藏”的目标，国家在财政方面大力支持，很多建设队伍依靠国家财政而不是西藏地区的财政，例如修建基础的交通道路、医疗结构和教育机构所需要的资金全部由中央承担，以及为了发展西藏自治区工农业而建设的火电厂、钢铁厂、农业教育学校等全由中央出资。

(二)全国其他地区对西藏自治区的对口帮扶

在中央地区为西藏地区的建设给予大力的政策以及资金方面的帮助时，国家提出了对西藏地区进行对口项目帮助，这一帮扶主要是依靠全国其他相对发达的地方对西藏建设项目进行帮助。这一构想的首次提出是在1979年全国的边防工作会议中，中央提出“全国帮助西藏”的构想。正式开始于我国第一次对藏工作座谈会，于1983年开始逐渐组织上海、四川、天津、浙江四省对西藏的建设进行重点帮助，之后逐渐扩大参与援藏工作的省份，对西藏地区的建设进行对口，部门之间、企业之间、地区之间进行援助工作，以促进西藏地区的建设和发展。直至第五次对藏工作座谈会，即2010年，才形成了帮扶西藏工作体系的基础构建，在此体系中，以资金、人才、干部以及技术这四大援助为主导，同时坚持和重视对藏工作中对口帮助的工作方式[2]。

二、我国对西藏援助工作的变迁

对藏援助工作时至今日已长达六十多年，在长达半个多世界的对藏帮扶工作中，逐渐形成和完善了对藏援助的专业制度，主要从帮扶的内容、相关机构的建立、对藏建设项目审查等诸多方面进行阐述。

(一)对藏建设援助内容的不断扩大

在早期对西藏地区的帮扶工作中，中央处于重要的位置，中央对西藏地区的建设给予大力的政策帮助和资金、物资方面的支持，可以看出，这一时期对西藏的帮扶工作主要以资金、物资等为主，帮助形式相对比较单一，帮助西藏建设的方向也有限，以政治制度的建设、交通设施、教育医疗为主导，一方面是由于西藏地区过去落后和贫穷，另一方面反映出我国整体实力相对较弱，尤其是在经济方面，还不能对西藏给予全方位的帮扶。1978年随着我国十一届三中全会的召开，我国开始实行改革开放的发展策略，国内经济开始走上快速发展的道路，尤其是东南沿海的省份和地区，因而国家多次召开对藏工作座谈会，并逐渐形成了对空帮扶的工作方法，让发达和相对发达省份和地区的部门和企业对西藏地区形成分区式的帮扶工作规划，帮扶工作的内容不断扩大，从初期的交通、制度、教育和医疗等这些基础层面逐渐扩展到西藏的经济建设、基层教育、基层政治建设、公共服务等各个方面；从侧重高原农业的发展到工业、能源行业全方面开发并建立可持续发展体系，不断扩大和深化中央对西藏帮助工作的内容[3]。

(二)对藏援助工作组织的建设

对西藏地区的援助和帮扶工作是一个大工程，其中包含大量的内容，因此需要一个专门的机构来引导和组织这些工作有序稳定的进行。在对西藏帮助的初期，并没有建立相对专业的机构来指导相关工作，主要依靠中央高层和领导人指导和组织对藏援助工作。专业组织机构的成立是在全国帮助西藏建设的时期，即1980年后，成立了中央西藏工作协调小组、西藏自治党委等相关机构，在决策层面对援助西藏的工作进行统一的领导和指挥，在对藏工作座谈会中发挥着巨大作用。除了中央层面建立相关机构，参与援藏工作的各个省份也分别成立了援藏工作领导机构，按照中央西藏工作协调小组的安排，根据自身对其帮助工作进行统筹规划，有计划地对相关县区或者企业进行指导和建设。作为援助的对象，西藏省成立了“受援办”，该组织由西藏地区的诸多部门、市县和企业共同组成，在政治上接受党的领导，对本地进行平稳有序的建设工作。除此之外，各省还成立了援藏工作的“前线指挥机构”，在此不再一一赘述。

(三)援藏项目审核的程序化

全国援藏时期，援藏工作中往往含有大量的建设和发展项目，因此，为了加强对援藏项目的指挥和领导，让诸多项目合法有序的建设，保证当地的可持续发展，逐渐形成了规范的项目审核程序[4]。一方面主要是以中央为核心，由西藏当地提出发展和建设需求，上报到中央，经过重要的考虑和核查，由中央做出决定，统一安排资金、物资、建设所需的人才和技术等等。另一方面，则是以西藏地区的自主为主导接受援助，市县提出需要并上报至西藏自治区受理办公室，再上报至援藏工作小组，通过审核后，可以让相关的援藏省份或地区与其进行沟通，进行项目受理。像对藏的教育援助，主要由对藏工作小组、国务院教育部进行受理，经济建设由发改委处理，医疗卫生由卫生厅处理等。

(四)对西藏援助工作的激励机制

在对西藏进行援助工作时，必须要采取激励机制，以此激发参与援藏工作的省份和部门企业的援助积极性和热情，以促进帮助西藏建设的持续进行。因此。中央也采用了大量的政策来奖励参与援藏工作的人员。例如在援藏干部这一方面，给予大量的奖励，对其在津贴福利方面高于其他地区的工作人员，其次对其评定职称也有一定程度的倾斜，还有对援藏干部的生活住房、配偶工作、子女上学等一系列问题给予帮助，以吸引更多的干部人才参与到西藏建设的工作中来。

(五)援藏体系的完善

经过六十余年的对藏帮扶工作后，我国已建立相对完善的援藏建设发展制度。在格局层面，中央指挥和规划，形成各省市重点帮扶相关市县的局面，对市县乡进行层层帮助，尤其是相对落后的偏僻地区，更是大力援助；由中央西藏工作小组、受援办、“前线指挥部”等援藏机构形成完整体系；全国对西藏的制度、经济、教育、医疗等方面进行全方位援助，除此之外，还有诸多的机构单位与国有企业参与到援藏工作中来，完善和完整了我国的援藏制度。

三、结束语

总而言之，西藏是我国的重要组成部分，目前对西藏的援助已经形成了完整的制度体系，但是需要注意的是，在帮扶过程中决不能一直“扶着西藏走”，更要发展其经济活力，使其减少对援藏工作的依赖，能够自主建设和发展省内经济，使其真正的成长起来。