浅谈政府投资项目调整概算编制工作方法的思考

郑力

摘 要：调整概算项目在我国90年代计划经济时期、2008年金融危机期间，因政策性原因、市场出现较大波动等原因导致很多工程严重超批复概算，工程不能顺利实施，集中出现部分调概项目。为进一步加强中央预算内投资项目概算管理，提高中央预算内投资效益和项目管理水平，国家发改委在近几年陆续出台了关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的暂行办法，通过一系列政策文件基本规范了概算调整的管理，为我们具体实施项目调整概算管理划定了红线、指明了方向。本文主要对政府投资项目调整概算编制过程方面上的问题进行了简要的总结，希望为以后项目的投资管理提供参考。

关键词：政府投资；调整概算；调整概算的编制方法

1、前言：

根据近些年评审的调整概算项目，政府投资项目超概的主要原因：一是由于政策性调整变化及物价水平的上涨等原因；二是建设单位增加建设内容、提高建设标准；三是由于初步设计深度不足，施工过程中发生设计变更、签证。四是工程管理混乱，决策错误、重复投资等原因。政府投资主要涉及的公共服务、城市基础设施项目在建设过程中由于各种因素的干扰导致费用大幅增加，从而申请调整概算。调整概算项目数量相对较少，前期国家相关政策不完善，咨询单位编制的调整概算方法、资料编制也较为混乱，部分建设单位利用制度漏洞或不了解调整概算相关管理规定，将超标准超规模及不合理增加的工程内容通过调整概算环节进行合法化，以遮掩其相关建设、监督部门的管理责任。

众多调概项目调整概算审查程序上不合理。甘肃省经济基础薄弱、城市公共服务设施落后，是需要中央财政大力倾斜支持的一个省份，但国家补助有限，地方配套资金又严重不足。相关建设主管部门早期为上项目拉动地方经济增长，在对政府投资项目审核批复工程可性行研究、初步设计阶段中因政策资金紧缺、审查人员经验不足等原因导致部分工程出现造价指标偏低的现象，批复的项目投资一般仅能够满足建设工程功能的基本需要，在面对市场的异常波动或遇建设单位领导一时拍案而增加建设内容、提高建设标准等情况时，建设单位运用政府资金过程中经常出现捉襟见肘，从而想到调整的出路。根据发改投资〔2015〕482号文规定“经批复后的概算应作为项目建设实施和控制投资的依据，建设单位应当严格执行，不得擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准或改变设计方案。因工程需要确需调整且将会突破投资概算的，必须事前向相关主管部门正式申报；未经批准的，不得擅自调整实施。”但实际工作中建设单位及施工单位时常出现一些新增工程内容未批先建、重大设计变更未批就先期实施的行为，导致调整概算审查在前期程序上就不合理。

调整概算的最终目的是遵循实施求实的原则，合理、合法调整工程投资，以使工程早日建成发挥社会服务效益。下面结合本人近几年来参与调整概算项目中的工作经验谈谈调整概算报告编制工作中的方法问题。

2、调整概算的编制方法

2.1申请调整概算的时间点和依据

建设单位因工程投资已严重超出概算的控制范围，将影响到工程建设、运营从而提出了调整概算申请。程序上，对于超过原批复概算10%及以上的，调概时需出具审计机关的审计结果，待审计结束后，再根据具体情况进行调整概算。申请调整概算的时间建议在已基本完成主体工程后开始申报相关手续，这样建设单位基本能对已完工程投资及未完项目做好控制，避免后期因不确定因素变化而导致工程二次调整概算。

调整概算项目虽然在民建、水利水电、交通工程等各专业做法上有所不同，但总体控制思路基本相同，首先应熟悉掌握国家部委及行业、地方出台的相关政策文件，如《国家发改委关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》（发改投资〔2009〕1550号）、国家发展改革委关于印发《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》的通知（发改投资〔2015〕482号）、《国家能源局关于水电工程概算调整管理办法》（国能新能〔2011〕92号）、《甘肃省政府投资项目管理办法》（甘政办发〔2014〕34号）等政策文件。其次收集掌握与工程相关的经建设主管部门的初步设计批复文件；行业主管部门或地方发布的相关价格指数以及工程建设期间地方市场价格资料；施工合同、材料设备采购合同、工程服务合同、设计变更签证等资料。

2.2概算调整内容

调整概算核定内容包括项目建设所需的全部费用。除项目建设期政策调整、价格波动、地质条件发生重大变化和不可抗力等因素外，经核定的概算不得突破。

变更内容的核定是调整概算编制过程中的重要内容。变更内容时限一般自工程批准之日起至通过竣工验收之日。工程变更根据设计内容可分为重大、较大和一般设计变更，具体的划分标准及相应审批权限、核准程序应按照国家部委及行业相关规定执行。

2.3调整概算编制思路

调整概算报告编制过程中，应深入现场调查研究，汇总整理合同、变更签证单、工程各类协议文件、材料价格资料等，按调整概算相关管理办法，正确甄别其有效投资和合法性，重点分析超概原因。根据近几年工作经验，调整概算编制主要有以下两种方法：

一是遵循施工合同以实际费用发生为原则。根据原初步设计批复工程量和已签订施工合同价，重新复核概算總投资，并计列新增建设内容、设计变更签证、征地拆迁及其他等工程费用。该方案的缺点是审查过程中需查阅大量合同、协议、纪要、变更签证等工程资料，工程量大，耗时长，类似结算工作；优点是总投资复核的较为精准，核减投资内容透亮、明晰，总投资控制精度高。

二是按照静态控制、动态管理的原则。以原批复设计概算为基础，按照当前政策、物价变动、征地拆迁及其他合理增加原因进行考虑，重新做初步设计概算，并计列新增建设内容、设计变更签证等内容。该方案的缺点是，总投资复核的较为粗略，宜遗漏部分；优点是，做法简单，耗时短。

编制过程中对于项目建设超出原设计范围的内容确需调整的，由原设计单位核实编制调整概算，并按有关程序报请原审批部门批准。为合理控制工程总投资，在时间允许的条件下一般我们采用第一类以实际费用发生为原则的方法进行调整概算，最大限度合理计列应计内容，保障工程顺利实施。endprint

2.4调整概算编制准备及报告的编制

按照以实际费用发生为原则开展调整概算编制工作，首先需准备收集招标文件、投标文件、设计变更签证等原始资料，整理批复概算与合同量价对比表，做好设计变更工程量价的确认工作。其次，分析新增、未完工程明细表。然后整理建设单位统计的工程建设其他费等相关资料。最后进行超概原因分析总结。

编制调整概算报告时，调整概算报告第一部分应清晰说明工程概况，工程执行初步设计批复投资的情况，现场重大设计方案变更内容，明确已完、未完工程及新增工程内容，明确工程进度划分时点。投资新增建设内容需有相应图纸和预算。第二部分做好超概原因分析，从政策调整變化、建设内容增加、标准提高等原因逐项分析说明超概总投资的构成。第三部分汇总整理好相关表格和附件。表格是对整个工程所有数据的集中反映，附表内容应与调整概算报告中的文字说明一一对应，做到条理清晰、简单易懂。相关附件的内容是对前面文字说明、附表数据的证明文件，也应做好归类整理并。

3、调整概算过程面临的主要争议问题

概算调整工作中主要是核实两方面，一是对施工合同范围内投资进行分析，即施工合同的内容与初步设计批复内容对比分析；二是对施工合同范围外投资进行分析，即对初步设计批复之外的建设新增内容、设计变更签证、规费等其他原因逐项分析说明。

调整概算编制过程中面临的主要争议问题：一是部分单位工程或分部工程之间工程量内容互相交叉不易区分，工程量不确定。二是对工程单价风险的合理分担。价格的调整是项目调整概算的关键。对变更签证中有争议的价格，按照合同约定或相关造价管理办法执行。一般禁止采用无限风险分担方式。三是界定提高标准、功能增加引起变更签证合法性。工程变更是超概的主要因素，而变更的合理性划定因各行业政策出台滞后、且受建设单位管理水平的影响，调整概算报告编制单位对于该类问题的责任处理一直比较模糊。

4、调整概算工作对项目管理的指导意义

调整概算工作的主要目的是合理利用好政府资金，较好的控制工程费用，以使工程顺利竣工早日发挥效益。受国家财政和地方政府配套资金的限制，目前大多数公共服务、城建项目政府投资项目也只能仅满足项目功能的基本需要，对于超标准、超规模建设的内容，调整概算报告审核过程原则是不予以认可。调整概算是工程监管过程中核定、控制投资的一个环节，是第三方从政府投资角度以原批复设计概算为基础，在通过对原初步设计概算和现已完工程资料的对比分析，对工程投资进行重新测算调整，从而得到较为准确反映工程实际投资，不是解决建设单位与施工单位矛盾的仲裁机构，也不是工程结算。

参考文献

[1]何丽娟.建设工程竣工结算审核探讨.甘肃工程造价管理2013（4）：32-35

[2]《国家发改委关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》（发改投资〔2009〕1550号）

[3]《国家能源局关于水电工程概算调整管理办法》（国能新能〔2011〕92号）

[4]《甘肃省政府投资项目管理办法》（甘政办发〔2014〕34号）

[5]《甘肃省交通运输厅公路工程设计变更管理办法》（甘交办〔2014〕4号）

[6]国家发展改革委关于印发《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》的通知（发改投资〔2015〕482号）endprint