油气田企业存量土地优化运营对策与建议

钟 毅 王洪乐 阮江宁 钟 琳 何 勇 马英恺

（1.中国石油西南油气田公司天然气经济研究所，四川 成都 610051；2.中国石油西南油气田公司，四川 成都 610051；3.中国石油西南油气田公司川西北气矿，四川 江油 621700）

0 引言

土地作为油气田企业生产经营业务发展的基础，是企业的重要资产、核心资产［1］。近年来，由于油气田企业油气勘探开发业务的快速推进，土地资产成倍增加，而随着产业结构不断调整，部分油气井生产周期终结，也产生了大量低效无效的土地资产。因此，规范管理和持续优化庞大的存量土地资产，将对改善油气田生产经营结构和降本增效发挥重要作用。为进一步强化存量土地基础管理，规范土地盘活利用和处置程序，优化土地资产结构，提高土地资产运营效益，有必要开展油气田企业存量土地的优化运营研究。

1 油气田企业存量闲置土地利用现状与问题

1.1 存量土地的主要特点

一是总体规模大但单宗面积小，油气田用地数量巨大，总面积较大，但单宗面积都很小；二是分布范围广而无序，覆盖了四川、重庆、云南、贵州四个省（市）地区的152个区县，其中四川用地分布在全川18个地市州的112个县，约占公司土地总量的71%；三是区位条件差，油气用地多为单独选址，呈点状分布，处于交通不便、区位较远的郊区和城镇规划区外，其中94%位于城区外的偏远山区；四是划拨土地比重大，按照国家土地管理政策，钻井及配套设施用地都采用划拨方式取得，现有存量闲置土地中，通过划拨方式取得的占存量闲置土地总面积的86%；五是用途多受限制，用于钻井及配套设施（工矿仓储）占存量土地总量的80.94%；农业用地占16.8%；住宅用地占1.33%，从用途看要将存量土地转为商用价值高的开发用地受到限制。

1.2 存量土地管理的主要问题与风险

企业的存量低效土地基本存在安全、法律、成本、地方纠纷等多方面的风险。一是安全隐患多、风险大，部分低效土地管理和隐患治理投入长期处于“欠账”状态，出现了土地荒置、房屋破损、防护设施失效等情况。二是侵占、蚕食现象普遍，大量的废弃井站和部分农场没有设置围墙、界桩和护栏，土地权界不清。三是持有成本、法律风险持续加大。近年来，国家密集出台严格土地监管的政策，增加了土地保有环节的税费征收，加大了闲置土地的监督与处罚力度。四是部分土地不具备开发利用的条件和价值，缺少相应的资金投入和经营能力，同时又受土地性质限制，难以引入第三方进行开发利用等。

1.3 造成存量土地管理问题的主要原因

分析上述存量土地管理出现的问题，多为历史因素造成。主要原因为：一是存量土地盘活利用缺少资金投入和政策支持；二是由于重组频繁，土地移交手续不全、产权关系复杂、账实不符现象较多；三是土地管理力量薄弱，大部分没有专门管理机构，管理更为粗放，遗留问题突出。

2 存量土地优化运营模式

2.1 石油农场用地优化运营

1）思路：一是由政府牵头先对农场土地进行整理；二是对整理合格的土地可抵扣新增建设用地的占补平衡指标；三是在政府主导通过产权交易市场进行交易引进优秀农业公司经营，其收益与政府协商分成；四是土地实行有偿收储。

2）基本原则：一是依法合规、保护权益原则；二是全面清查、不留死角原则；三是一地一策、分类处置原则；四是先易后难、稳步推进原则；五是权衡利弊、效益最大原则；六是信息公开、内部优先原则；七是科学处置、节约集约原则；八是周全谋划、防范风险原则。

3）运营方式：土地置换、对外出租、合作开发、自行开发、内部流转、信托经营、有偿退还政府、无偿退还政府等。

4）运营工作流程：核实现状、理顺权属、拟定方案、方案报批、方案实施、完善手续等。

2.2 石油基地存量土地优化运营

1）思路：一是由地方政府牵头，对这部分土地进行统筹规划整理；二是由政府牵头按照生产经营需要对油气生产设施或基地进行还建；三是还建腾出的多余土地可由公司与政府联合将土地纳入市场挂牌交易，收益与政府协商分成；四是由公司自主开发或与其他企业联合开发。

2）运营方式：一是针对地理位置优越、具有较大开发潜力的基地进行合作开发；二是针对较低开发利用价值的偏远基地，在前期基地收缩的基础上，依法合规移交地方，换取指标；三是针对市政建设迫切需用的土地，在满足合规要求的同时，加快向上请示、报批、审查等程序，积极促成有偿处置，维护好企业利益。

3）运营工作流程：按照“项目管理”模式，“一宗一策、一宗一案”，将每宗土地作为一个经营项目，实施可行性论证、立项审批、组织实施、资金回收以及考核等全过程闭环管理。

2.3 废弃井站存量土地优化运营

1）思路：一是将废弃的井站存量土地纳入国家工矿废弃地复垦利用试点范围；二是对复垦整理合格的土地可以打包集中换取区位较好的城镇周边的成片土地，按需要再利用［2］；三是与政府联合将土地纳入市场挂牌交易，收益与政府协商分成；四是将复垦整理合格的土地用于换取新增建设用地指标或抵扣新增建设用地的占卜平衡指标，在全省内调剂使用。

2）运营方式：一是近期具有再利用价值和潜力的井站，应在勘探开发和生产建设时优先统筹考虑，加以综合利用；二是位于或将要划入城镇建设规划区内的井站，对位于或将要划入城镇建设规划区内等可为企业带来较好处置收益的土地，按照轻重缓急，从安全隐患整改、大修资金等渠道列支资金修建界桩、围墙等防护设施；三是对地方政府已经明确有偿收回的，可考虑有偿换指标或无偿移交地方。

3 存量土地优化运营的措施建议

3.1 成立土地资产经营公司

1）成立土地资产经营公司的意义：一是有利于强化土地经营权，提高土地经营效率；二是有利于土地产权制度的创新；三是有利于规范和完善土地资产经营收益的分配机制；四是有利于处理好土地遗留问题。

2）管理层次：可成立一家总公司，各油田成立分公司或办事处。内部结构以董事会运营方式“自主经营、自负盈亏、政企分开、管理科学”的法人治理机。

3）运行方式：一是涉及到土地使用权强制无偿转移的，由该企业将它们依法无偿收回，集中储备开发；二是涉及到土地使用权强制有偿转移的，由经营公司对原划拨用地单位提供一定经济补偿，收回土地后进行必要的开发再有偿安排给新的用地单位使用；三是不涉及土地使用权转移的地块，由经营公司采用出让、租赁及作价入股等合适的处置形式进行重新处置，变无偿用地为有偿用地；四是涉及到原土地使用权单位自愿有偿转移的，由经营公司收购该地块，并向原用地单位支付一定的拆迁补偿与安置补助费等，经营公司对该地块进行再次开发［3］。

3.2 存量土地优化运营对策

1）农场土地：一是加强部门履职，建立健全农用地管理机制；二是优选经营模式，包括合作开发、自行开发、经营权流转、土地置换等；三是优化管理流程；四是科学拟定运行方案，“一场一册”；五是加强配套措施。

2）石油基地：一是优化运行机制；二是通过合作开发、有偿处置或无偿移交等方式，精减、收缩低效利用的老基地，开发利用率高的基地；三是优化管理流程，包括抓好基地收缩的善后工作、理顺基地土地权属、加强沟通协调等；四是合理拟定运行方案，按照“项目管理”模式，将每个基地地作为一个经营项目全过程闭环管理；五是加强项目组织实施。

3）废弃井站：一是充分用好国家法律法规及相关政策；二是继续做好基础工作，对报废、闲置井站的现状进行普查和评估，摸清家底；三是开展环境影响评价，确认是否符合收回和复垦条件；四是启动收回程序；五是优化处置方式；六是抓好相关的配套措施。

4 结论

通过对国家与地方政府有关土地法律法规解读与研判，耕地保护是我国长期的一项基本国策，在此前提下，科学合理地利用现有的土地、节约集约利用土地、充分挖掘现有土地的利用潜力等已为我国土地利用可持续发展的长期战略，这就为油气田的存量闲置土地的开发利用奠定了法律基础；保护、开发、用好存量土地是法律赋予油气田企业的基本权利和义务；同时，如果在存量闲置土地的开发利用过程中不认真贯彻执行国家有关法律法规，将会面临各种风险甚至受到相关处罚、造成经济损失等。公司存量土地资源比较丰富可充分利用，同时，公司的存量土地基本存在安全、法律、成本、地方纠纷等多方面的风险，也必须高度重视。

［1］何桂林.GIS在大型工矿企业区域土地资源集约化管理的应用分析［J］. 资源，2011（4）：47-48.

［2］陈鹏.存量土地资产管理模式探析［J］.中国石油企业2011（6）：82-83.

［3］尹晓娇.我国油气资源型企业土地资产经营［D］.西安：西安石油大学.2013：43-57.