政府执行力视角下行政问责制度优化探析*

张莎莎 安林瑞 冯垠都

(甘肃行政学院，甘肃 兰州 730010)

习近平总书记在多个场合反复强调，“有权必有责、有责要担当、失责必追究”。随着社会的不断发展和进步，无论是省级政府还是基层政府越来越清晰地认识到，在世界经济全球化的背景下，政府承担的责任和应该履行的义务越来越多，在这种情况下，行政问责显得尤为重要。近年来，被问责的官员数量持续增多。2017年，国务院有关部门组成督查组对祁连山生态环境遭到严重破坏的事件进行了督查，之后，中央对甘肃省有关责任人进行了问责，问责涉及省部级官员3名，各级别负责人15名，其他人员近百人，掀起了近年来最为强力的中央针对地方官员的问责风暴。这一行政问责行动表明我国把以保护公共权益为目的的责任型政府建设由理念向实际行动转化，同时成为倒逼政府提高执行力的一把利剑。

一、行政问责与政府执行力的辩证关系

行政问责是推进国家治理能力和治理体系现代化的必要手段，是建设人民满意的服务型政府的重要制度设计。学界普遍认为具有现代意义的行政问责制度是发源于西方的政治管理，是指由一定的主体(通常是指定的)对政府部门以及公务人员履职尽责情况进行监督，并对其未依照相关规定或法律赋予职责义务的履职行为追究相应责任。行政问责的目的是运用特定指向和行之有效的手段来对公共权力进行监督，从而保证公职人员依法依规运用公权力。更重要的是，通过事后追责来警示公职人员，特别是领导干部，让他们用好手中的权力，用对手中的权力。行政问责制体现的是权责对等的原则。政府执行力是政府的生命线，对其考量伴随着政府行权的始终。一般认为，政府执行力是指为完成既定任务，政府及其工作人员通过合理配置各种资源，在贯彻落实党和政府相关政策、措施中体现出来的效率和完成力。政府执行力的提升是一个系统工程，现实中“重部署，轻落实”的情况比比皆是，往往缺乏对执行过程的监督和执行结果的考核。行政问责制度是现阶段提升政府执行力和强化内部监督的重要制度创新，而提高行政问责嵌入行政系统内部的深度，是政府执行力提升的必然选择。

二、目前我国行政问责的现实阻碍

作为提高政府执行力的关键和重要环节的行政问责制，还存在着一些问题需要解决，主要表现在以下几个方面：

(一)行政问责文化尚未形成

一方面，存在少数政府官员的责任意识淡薄，“官本位”思想尚未动摇。传统的“官本位”意识惯性使得官员和公众均缺乏问责意识。另一方面，公众的问责意识也比较淡薄。政府绩效评估机制还不完善，包括评估考察在实际情况上存在着困难，尚未建立起一套科学的政府绩效评估指标体系。行政问责仍然以风暴行动存在，行政问责未成常态。十八大以后，很多地方的干部“慵懒散漫”“敷衍塞责”的新型不作为行为，甚至出现了“佛系官员”，把原因归结在了“干了事”要承担责任，拿了国家的俸禄，却不做事，那么这种不作为的行为更是一种官僚“腐败”。但是，目前对于这种现象还没有有效的问责手段加以遏制。

(二)行政问责的范围狭窄

从目前问责的实例和范围看，被问责的对象基本锁定在各类集中爆发并被公众获知的公共安全事件和少量服务不到位的典型事件，基本是事后对相关责任人的追责和违反相关纪律规定的处理。对党政机关、事业单位、人民团体以及国有企业单位领导干部在重大决策部署、执行上层机关的偏差和选人用人方面的失误，中层管理干部欺上瞒下的不担当以及一般工作人员在实际工作中的不作为、慢作为、乱作为现象并没有被纳入到问责的范围内，这在一定程度上导致了问责的效用无法实现。

(三)异体问责缺乏

目前我国行政问责的主体依然主要是同体问责，问责主体主要是同级人民政府、行政职能部门负责人或上一级行政机关。实践证明，同体问责因在同一行政体制内进行，实现时效果会大打折扣。但异体问责还没有建立起来，比如人大、政协、民主党派、新闻媒体针对政府机关和公职人员个人的问责机制还没有清晰的建立。特别是媒体还仅仅被作为一种监督手段存在，没有实现媒体问责。同体问责并不是完全没有优点，但是异体问责的缺失会让这种“裁判和选手一人担任”的机制缺乏公信力。

三、优化行政问责制度的对策

十九届三中全会对党和国家机构进行了全方位的改革，改革的目的就是要破除过去因机构职能重叠而导致部门间发生推诿、扯皮现象。在未来，随着机构的全面整合，行政问责制度必将是机构改革后继续深化政府职能转变、建设人民满意的服务型政府的有力保障。

(一)积极营造问责氛围，加强问责文化建设

在任何时期，文化是制度建设的基础。培养和建设问责文化是行政问责制的导引，既包括强化问责教育，也包括培育问责意识。问责文化是先于问责实践的存在，必须以一定的手段和方式加以传

输。首先要通过开展问责培训和教育，使得与行政问责制相关的概念、技术方法以及问责价值观植入广大干部和公众的内心，使其进一步理解问责的反向激励意义和法律依据，同时以监督的方式对其进行约束。其次，通过媒体、现场宣传，引导鼓励公众参与问责，教育干部提升执行力和工作力，勇于面对问责、敢于接受问责，进而在社会层面营造出“干部不怕问责、公众敢于问责”的良好氛围。第三，从思想根源上破除“官本位”观念，引导干部建立正确的价值观、权力观，树立“人民为本”的理念，真正做到以人民为中心，自觉抵制官僚作风。

(二)扩大问责范围，增强问责的时效性

行政问责的范围一定程度上决定了问责行为的有效性。首先要扩大行政问责的客体范围。问责对象不能只局限于领导干部，要进一步将一般工作人员、单位纳入问责范围。其次要扩大问责的内容。不仅要将造成严重恶果和产生不良影响的行政行为纳入问责内容范围，还要对推诿扯皮、敷衍了事、不作为、慢作为、胡作为、不担当但又没有造成恶果的行为也进行问责，让“问责成常态，不问责成例外”，以此提高公职人员的工作积极性。第三要实施实时问责，增强行政问责的时效性，对问责的人、组织及时处理，做到不拖延，不包庇。

(三)加强异体问责，实现多元主体问责

异体问责相对同体问责而言更有说服力、公信力。首先加强权

力机关的监督和问责的权力。人大作为立法机构理应增强对行政权力的制约，人大代表也要积极履行代表职责，发挥监督作用，善于使用罢免权。其次，强化媒体舆论问责。在行政管理的过程中，政府往往掌握和主导了公共信息，公众对应政府处在信息拥有的不对等地位。随着政府治理能力现代化的不断推进，新闻媒体扮演的角色越来越重要，应将媒体理念吸纳进来，主动让媒体成为问责主体之一，加强媒体监督。第三，加强公众的问责主体地位。公众个人无疑是监督的最基本单位，应成为问责的主体。要尽快确认公众的问责权责、程序，建立相关的制度。