中国互联网分层治理机制构建研究

陶贤都 符露文

互联网是人类最伟大的发明之一。我国自1994年正式接入互联网以来发展迅速，截至2017年12月，我国网民规模达7.72亿，互联网普及率达到55.8%。[1]互联网对中国的社会渗透和影响越来越深，互联网重构了我们的社会生活。[2]互联网为中国的政治、经济和文化带来巨大的发展同时，也带来很多困扰和挑战。“互联网早已超出了内容传播的范畴，表现为牵一发而动全身的复杂效应。”[3]加强互联网治理成为包括中国在内的世界各国的迫切需求。互联网治理不仅对于中国，对于世界其它国家也是新的课题，尚未形成成熟的理论体系和广泛共识。中国互联网治理所包含的层面繁多而复杂，牵涉主体众多，治理难度大。从中国互联网现实状况和发展趋势出发，构建中国互联网分层治理机制对中国互联网治理具有积极意义。

一、我国当前互联网管理模式及存在的局限

自1994年接入国际互联网之后，我国就开始了对互联网治理的探索，逐步形成了政府主导型管理，以立法管理、行政监督、技术控制、行业自律等手段进行网络控制与导向。[4]这种由政府主导的管理模式基本上复制了中国现实中的社会治理模式，并将政府作为单一的管理主体。应该说这种管理模式的确可以在中国互联网的早期发展中起作用，体现出一定的效率。但随着互联网在中国的全方位渗透，特别是移动互联网的迅速崛起，中国互联网的发展进入下半场，对互联网治理形成了新的挑战和冲击。

一方面，中国互联网治理范围日益扩大，政府全能的管理模式难以实现全方位的覆盖。作为技术革命的“最大变量”，互联网显示出改变世界的强大能力。就中国互联网的发展而言，互联网已成为中国经济发展的重要推动力。互联网已被广泛应用于社会，门户网站、电子商务、移动支付、社交网络、手机游戏、微博、微信、分享经济等互联网业务不断创新。随着互联网技术的发展和应用领域的不断扩大，治理的领域也不断扩大。另一方面，中国互联网的治理日益复杂，面临的任务也日益加剧。随着互联网在众多领域行业的应用，政府要面对网络安全、不良信息、网络暴力、垃圾邮件等众多的治理任务。互联网上不良信息的弥漫也是互联网治理需要面对的问题。互联网降低了信息传播的门槛，专业团队、职业团队、一般用户生产大量信息，信息得以爆炸式增长，但也使得信息内容良莠难辨。互联网是自由的平台，网民在享受言论等自由的同时也容易逾越边界，利用网络平台向特定对象发起的非理性、持续性的攻击，形成网络暴力，造成被攻击对象人身、名誉、财产等权益的损害。互联网发展的新态势，使得中国长期以来政府主导的单一管理模式在应对互联网发展新态势时显得力不从心，面临诸多的困境，主要体现在以下方面。

互联网法律、法规无法跟上互联网的快速发展。为了实现互联网健康发展的目标，我国不断出台了针对互联网治理的法律、法规，涉及到互联网网络安全、电子商务、信息服务等方面，成为我国互联网治理的重要依据，对互联网建设、网络安全、国家安全起到了积极的作用。但是互联网发展迅速，法律、法规明显滞后于互联网的变化，处于被动的状态，导致互联网出现的一些新问题得不到及时有效的解决。

互联网政府部门监管的协调性不足。我国目前互联网管理主要以党和政府为龙头，互联网的内容和活动由政府各相关部门负责，按照各自的职责对互联网实施监督管控，进行具体的管理。多个部门直接或间接地参与管理互联网相关事务，在这样的模式下，各个部门按传统规定职责和划分工作，容易导致部门交叉执法，形成九龙治水的局面，不利于实现统一的、全局的统筹规划和应对问题的长效机制。

互联网行业自律效果不佳。为了维护整体利益，互联网行业往往通过行业规范、网站管理条例等方式进行自律。2001年成立的中国互联网协会是互联网重要的社会组织，发布的《中国互联网行业自律公约》对互联网从业者提出自律要求，保护互联网用户权益。中国互联网协会促成的自律公约和规范对推进互联网健康发展有着重要的意义，但是在实际操作中，行业自律公约主要依靠互联网从业者自觉遵守和自我约束，而互联网行业较多地受到经济利益的影响，自律难以达到预期效果。

中国互联网治理面临着变化和日益复杂的环境，分割管理和自上而下的政府单一管理模式显然难以胜任。当前我国互联网管理制度的制定和实施存在着滞后的状况，已经跟不上互联网发展的步伐，互联网创新和发展受到抑制。新问题和新矛盾的出现，需要创新互联网治理的思维，寻求更加有效的互联网治理机制。

二、分层治理模式在中国互联网治理中的适用性

互联网具有复杂的特性，研究者从不同的角度对互联网治理进行研究，形成了目前互联网治理众说纷纭的局面。基于劳伦斯·莱斯格（Larance Lessig）、尤查·本科勒（Yochai Benkler）、劳伦斯·B·索罗姆（Lawrence B.Solum）、弥尔顿·L·穆勒（Milton L. Mueller）、劳拉·德拉迪斯（Laura DeNardis）、杰克·M.巴尔金（Jack M. Balkin）等人的理论发展，大致上形成了五种代表性的国际互联网治理模式：自我演化制序模式、编码模式、跨国机构和国际组织模式、国家管制模式、市场激励模式。[5]国外对于互联网如何治理有过不少的探索和实践，也能给中国互联网治理提供一定的借鉴，但是，由于中国互联网发展与中国社会发展紧密联系，有着特殊的中国国情，因此，不能将国外互联网治理经验直接运用，必须结合中国国情进行本土化考虑。

中国互联网治理近年来受到了越来越多的关注和重视，但是系统性研究仍显薄弱，以往的互联网治理研究和治理实践已经不足以涵盖互联网出现的新特征、新动态。我国实行自上而下、行政命令为主的互联网管理模式，已与当前互联网发展状态难以适应。随着中国互联网的发展，互联网治理注重精细化、分层治理成为趋势。互联网与中国社会结合日益紧密，触及到社会的诸多层面，互联网是信息基础设施，是新的传播媒体，是电子商务平台，是电子政务载体，因此要求互联网治理中能够尽可能地实现广覆盖而非粗略涵盖。互联网的个性化和分散化要求互联网治理尽可能地考虑到不同的情况和事务，并将它们彼此区分开来。对于互联网治理而言，将治理落实到细节上，才能适应互联网的发展。

互联网治理议题多元，内容复杂，研究者对治理对象的理解也很不一致，虽然有研究者试图通过归类的方式理清互联网治理的主要任务，但由于缺乏统一的标准，类别和层次的划分具有较大的随意性。早期的互联网治理大都集中在网络基础层面，强调互联网基础设施的建设和维护上，而随着互联网的发展，治理领域开始涉及到经济、法律、文化等方面。面对互联网治理的日益复杂问题，不少学者开始探索互联网的分层治理。

最早提出互联网治理层级分析的是美国哈佛大学的尤查·本科勒教授，2000年他就提出要用分层概念来分析互联网，提出了三层治理概念模型，将互联网分为网络基础设施层、逻辑基础设施层、网络空间的信息层，本科勒认为要实现互联网的三层治理，政府必须要降低互联网信息门槛，支持互联网软件硬件的开发，保障普通用户的基本权益。[6]2001年斯坦福大学法学教授劳伦斯.莱斯格提出了要将分层治理模型扩展至整个互联网治理研究上，不应局限于某一单一领域，他肯定了分层治理模型对于互联网架构和政策选择的作用和影响。根据劳伦斯·莱斯格的论述，互联网由下至上可以分为物理层、规则层和内容层等三个层面。[7]2005 年，在突尼斯举行的信息社会世界峰会（WSIS）提出互联网治理包含技术和公共政策两方面的问题，包括关于基础设施和关键性互联网资源管理的议题，关于互联网使用的议题，与互联网有关但其影响远超出互联网本身并且已经有相关组织负责的议题，与互联网治理中的发展相关的议题。2005年，塞尔维亚学者柯巴里加( Jovan Kurbalija) 认为，互联网治理至少应涉及基础设施、法律、经济、发展和社会文化五大领域，其治理内容的复杂性意味着，线性的单因果关系或“二选一”的思维方式不适合解决互联网治理问题。[8]

随着互联网在中国的发展，中国学者也展开了对互联网分层治理的研究，制定不同的层级标准。中国学者对互联网分层治理研究较早的是舒华英2006年撰写的《互联网治理的分层模型及其生命周期》一文，文章认为互联网治理应该从结构、功能、意识层面进行分层治理，但是文中没有提出具体的关于互联网分层治理的解决方案。[9]

北京邮电大学唐守廉教授将互联网治理及其相关问题分为治理机制层、信息权益层、功能业务层、网络结构层，并对各层的治理对象进行了划分，他认为治理机制层主要集中在明确治理主体和对象，通过法律、行政监管、奖惩机制来实施治理工作；而信息权益层则是以网络隐私、数字鸿沟、知识产权、不良信息治理为治理重点，主要还是针对互联网内部出现的信息问题和安全问题；在功能业务层上，主要针对互联网的搜索、娱乐、社交、商务、经济功能实施治理；在网络结构层面，集中在传统的互联网基础设施的建设改进和互联网关键资源的利用上。[10]

应该说，由于互联网分层治理的重要性和价值，国内外学者都对此进行了一定的关注和研究，提出了一些建设性方案。互联网治理是涉及到政治、经济、文化、技术、法律等各个方面的复杂问题，关系到政府、互联网企业、互联网社会组织、网民等不同的主体，在拥有规模庞大网民群体的中国，切实可行的互联网分层治理在解决互联网治理难题上可以发挥重要的作用，对于提升互联网治理效率具有积极的作用。

首先是有利于提高互联网治理问题的辨识度。互联网治理过程中，问题呈现出复杂化、多样化，难以找到治理重点。互联网治理加入层级的概念，将互联网分为多个层级，并对每一层级制定相应的治理方案，清楚划分互联网层级界限，以便实现目标清晰、结果明确的互联网治理政策和措施。

其次是有利于提高互联网的治理效率。互联网分层治理提供具有可操作性的治理框架，有助于互联网治理的政策制定，治理主体能够根据层级问题采取合理的措施，使治理政策和措施更加具体化和更具可操作性。

三是有利于提高互联网治理的理解度和参与度。互联网分层治理根据标准明确划分治理重点和任务，将互联网中的各个问题通过建立科学、清晰的类目划分清楚，每个层级都会对应不同治理主体和治理对象，能够帮助治理主体理解治理的目标，明确各自权责之分，共同理解和参与治理工作。

四是有利于互联网的动态化治理。互联网分层治理灵活性强，可以灵敏应对处于实时更新的互联网。分层治理并非生搬硬套、停滞不前，而是因地制宜、因时制宜的，分层并非固定不变，而是根据互联网的发展和问题产生可灵活操作的。早期的互联网治理主要针对解决网络基础性问题，发展到今天的互联网，它需要解决的是新的内容问题，那么未来的互联网治理工作如何开展进行就需要再次更新分层标准，再度实施分层。

三、中国互联网分层治理机制的构建路径

中国互联网分层治理思路，符合中国互联网发展的规律和态势。但是，互联网分层治理牵涉的范围广泛，影响因素众多，使得构建中国互联网分层治理机制成为一项系统工程。构建中国互联网分层治理机制，需要从以下方面着手。

1、发挥多元主体在中国互联网分层治理中的作用

“互联网治理是政府、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案。”[11]这是信息社会世界峰会2005年提出的互联网治理定义，强调了多元化的治理主体，对互联网治理具有前瞻性的认识。随着中国互联网的发展，互联网影响日益广泛，互联网所涉及的利益相关者众多，多元主体参与互联网治理成为了现实的存在。根据中国互联网发展的实际状况，政府、互联网企业、互联网社会组织、互联网用户等都是互联网参与者和获益者，他们应当参与到互联网治理当中，实施共同治理。因此，对于中国互联网分层治理机制的构建，需要考虑到多元主体在其中的作用，合理协调各治理主体在不同互联网层级治理中发挥的作用。

政府在互联网分层治理中发挥着主导作用，在制定互联网发展规划、互联网政策、互联网战略上应体现出政府的宏观治理作用。在互联网发展之初，许多学者认为没有政府能控制互联网里发生的事情，互联网不需要治理。但是随着互联网的不断发展，互联网治理的呼声不断提高。互联网与社会的许多方面有关，不仅是技术性问题，同时也是政治问题。作为国家利益的代表者，政府应该在互联网治理中发挥作用。中国政府具有强大的政治权威，这种权威使得政府能够通过政策、法规、宣传等手段，为互联网治理创造必要的环境和条件。政府在互联网分层治理中，既要处理好政府内部各部门的关系，统筹全局，又要进行合理的互联网资源配置，协调政府、互联网企业、互联网用户的利益，确保互联网平稳有序发展。

互联网企业是网络空间事实上的操盘手。互联网企业利用网络平台提供服务并因此获得收入，因此，互联网企业是中国互联网发展中的重要利益相关方和治理主体。自1995年成立中国第一家互联网企业以来，中国的互联网企业飞速发展,已成为国内最具活力的新兴产业。互联网发展和技术创新的主要推动力量是互联网企业，同时，互联网企业具有强大的技术能力，在技术标准制定、技术治理手段方面有着其他治理主体难以比拟的优势。互联网企业有着复杂的利益诉求：吸引用户、追逐利润、安全经营。中国互联网治理需要充分运用互联网网络企业自律的动力及其协助监管的巨大潜力。互联网企业要平衡自身的经济效益和社会效益，在促进经济效益发展的同时注重社会效益，实现互联网企业的社会责任。

互联网社会组织能够有力地促进互联网健康，成为中国互联网发展和治理中不断崛起和壮大的利益相关方。中国互联网社会组织近年来数量持续扩大，据统计，到2015年10月，已有546家网络社会组织。中国互联网发展基金会、中国互联网信息中心等社会组织，积极开展行业自律和互联网伦理建设、规范，在互联网治理中发挥了积极的作用。中国网络社会组织充当了政府、互联网企业和网民之间的纽带和桥梁。作为政府和互联网企业之外的第三利益方，中国互联网社会组织成为了政府行政职能的重要补充，同时也是民间力量参与互联网治理的重要途径。虽然说，目前中国互联网社会组织的自主性有所不足，与政府关系过于紧密，但是其不断成长却是事实。网络社会组织具有覆盖面广、活动能力强、形式灵活多样的优势，能够调动社会力量，从不同角度、不同领域参与到中国互联网建设和治理之中。

互联网用户是互联网的利益相关方，离开了用户，互联网发展也就毫无意义可言。互联网是因为技术进步而形成的新工具，不是独立存在的行业，与用户紧密联系。互联网作为一种商业模式，从邮箱、论坛、新闻到搜索、社交和通信等新产品，刷新民众生活，获取大量的用户。中国互联网的发展和治理都离不开网民的参与。互联网已经成功地消除了传播者和接受者的界限，互联网用户同时具有信息传播者和信息接收者的身份。互联网的赋权，使得网民能够有机会参与互联网的治理。网民行为直接关系到互联网秩序的稳定和现实社会秩序的稳定，除了通过法律和互联网管理规章制度中对网民行为的规范性要求外，还要强调网民自身的自律，提高网民文网络素养和媒介素养，主动自觉遵守互联网法律法规，积极举报互联网不良信息，净化互联网环境，充分发挥人在治理中的主观能动性和积极性。

2、明确中国互联网分层治理的层级内容和治理重点

中国互联网分层治理机制的构建，需要根据中国社会的状况和中国互联网发展趋势，进行明晰的分层，从而明确各层级的治理内容和重点。依据中国互联网的发展状况，参照国内外互联网分层治理研究的成果，可以将中国互联网分为互联网设施（物）、互联网信息（内容）、互联网用户（人）层，理清各层的治理对象和任务。将互联网划分为互联网设施（物）、互联网信息（内容）、互联网用户（人）层，划分的标准明确并且具有可操作性。

互联网治理的设施（物）层面。网络设施与资源层面是互联网发展的基础，通过网络设施，互联网的各种功能才能得以实现，其重要性不言而喻。互联网设施层的治理，首先要加强网络设施改进。我国网络设施从覆盖率和速率与国际相比处于较低水平，发展网络设施还需要改革现有的体制机制，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，通过加强政府与互联网企业的沟通与合作，提高网络设施的水平。其次在互联网关键资源的领域上政府要放松事前管理，加强事后监管。互联网关键资源的治理主要针对于域名的治理机制，我国目前对域名的管理主要是事先严格，事后放松，而且将域名的管理看做互联网治理的重要措施，实际上严格的事前管理不利于互联网企业和用户进入互联网，影响了其积极性和创造性。我国应建立起事后监管体系和机制，权责分明，这是一个循序渐进的过程。最后在网络安全问题上，要遵循积极共同防范，多方参与治理的思路，充分发挥政府、互联网企业、互联网社会组织、用户之间的作用，形成网络安全防范体系，有效应对互联网网络设施安全和信息内容安全问题，保障网络设施的安全运行和信息内容数据传输、保存的安全。

互联网治理的信息（内容）层面。在互联网信息层面的治理，主要是治理互联网“内容”，也就是各种形式的网络信息，这一层面的治理最为复杂。互联网内容层面的治理主要体现在网络不良信息，个人隐私的保护等问题。网络不良信息危害人们身心健康，侵蚀人们的思想，给社会带来严重威胁。为加强互联网内容层面的治理，应该采取以下措施：一是加强政府、互联网企业之间的沟通合作，严厉打击发布不良信息的行为，政府可通过政策鼓励互联网企业建立内容筛选、过滤机制，完善内容发布监管制度。二是加强依法治理与互联网行业自律相结合，政府不仅要出台相关的互联网内容管理的法规，更要做到提升执法能力，提高违法成本，加大惩处力度；互联网行业加强自律，做到自我规范和自我约束。三是互联网企业技术监管和社会监督相结合。互联网企业要加强信息安全技术的研发，完善内容过滤技术和控制技术，提高防范的能力，保护网络用户的个人隐私，减少不良信息入侵的安全漏洞，同时加强社会监督，充分发挥互联网社会组织、网民的活力，积极监督互联网，为互联网内容治理发挥积极作用。

互联网用户层面（人）的治理主要是治“人”，也就是网民群体。互联网用户集互联网治理主体和治理对象于一身。因此，对于普通网民的治理而言，主要是通过学校、社区、媒体等广泛开展互联网教育宣传工作，提高其对互联网网络的认知和自身素质，自觉地遵守互联网规则，不在互联网空间传播不良信息，加强个人隐私保护意识。另外，互联网治理在未来将会成为互联网发展的重要环节，需要一批专业性和技术性较强的专业人员，通过学校教育和培训，弥补互联网治理专业人才的不足，才能及时跟进互联网治理工作。

3、中国互联网分层治理中协同机制的运用

互联网分层治理是一种精确和细致化的治理模式，这种模式是建立在治理主体多元，治理内容复杂的基础之上。因此，为了能够实现互联网分层治理精细化和精准化的目标，协同机制不可缺少。这种协同体现在两个方面，一是互联网治理主体之间的协同，一是互联网治理手段之间的协同。

中国互联网治理主体多元，不同主体之间的利益存在着差别，不同之间的治理能力和治理资源也存在着差别，构建互联网分层治理的模式，就是根据不同主体的特点进行一定的分工，使治理主体和治理内容具有明确性。明确各治理主体地位和作用，使其可以各施其职，各尽其能，发挥其在不同领域的不同治理作用。中国互联网分层治理模式，并非只是强调分层和分工，合作也是十分重要。由于治理内容的复杂，决定了互联网治理不是某个单一主体能够完成的任务，必须要依赖各治理主体密切合作的机制。对于中国互联网治理而言， 要进行多元主体的协同，需要明确各治理主体的地位和任务。根据对中国互联网发展现状及治理情况，各治理主体的地位，互联网分层治理中的主体协同应是以政府为主导和核心，发挥主导作用；以互联网企业为主要治理执行者，充分发挥互联网企业的技术优势；网民和互联网社会组织为重要力量，参与互联网治理。在互联网分层治理中，需要培育各治理主体的协同意识，从而实现互联网分层治理的有效性。

中国互联网分层治理，需要注重治理手段的协同，通过多种手段的协同配合，达到治理的整体效果。依靠单一的手段来进行中国互联网治理，显然是不可能完成的任务。针对互联网的不同层面，治理的手段和方式各有侧重。经济、法律、技术、行业自律等手段是互联网治理的多种手段。在互联网设施方面的治理主要是通过法律手段来实现。而在互联网信息（内容)层的治理，由于其复杂性，需要综合运用经济、法律、技术和行业自律等手段。而对互联网用户的治理，则主要是通过法律手段和社会引导来进行规范。

当前，从国际层面而言，互联网治理成为了全球性的议题，许多国际组织和机构都在探索互联网治理的道路。对于中国互联网治理而言，一方面要与世界对接，积极参与国际互联网治理进程，另一方面，中国互联网治理还需要结合中国互联网发展实际，探索互联网治理的中国路径。互联网分层治理既是重要的理论命题，同时更是针对中国互联网发展状况而提出的实践方案，其目的在于建立政府、互联网企业、互联网社会组织和网民之间的分工、合作、协同关系，实现互联网在设施（物）、信息（内容）、用户（人）层三个层面精准化和精确化的治理，从而促进中国互联网治理的有效性，推动中国互联网健康、有序发展，更好地发挥互联网在社会中的功效。