落实“三权分置”亟待解决的三个问题

董尚忠

《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》的发布实施，极大地调动了亿万农民的积极性，为进一步引导土地经营权有序流转、发展适度规模经营、推动现代农业发展奠定了制度基础。但在具体实施“三权分置”过程中，仍存在一些亟待解决的问题：

关于土地流转的期限问题。《农村土地承包法》第三十三条第三款规定土地承包经营权“流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”尽管全国没有统一的时点界限，但多数地方二轮承包的剩余期限已不足十年，面对二轮承包剩余期限越来越短的现实，一些新型农业经营主体加大土地流转、发展现代农业的信心受到动摇，广大农民担心二轮承包到期后怎么办？党的十九大报告明确提出“土地承包到期后再延长30年”的决定，虽在一定程度上解决了人们对土地承包经营权“长久不变”的争议，消除了部分群众的疑虑，但是在实际工作中如何将这一政策与二轮承包有效衔接起来仍有困惑：是二轮承包到期后承包地不做任何调整继续由原承包户承包30年，还是整体承包关系“长久不变”？对这个问题，十九大报告没有明确的指向。从而造成目前在签订土地流转合同时，把握不准流转期限超过二轮承包的剩余期限，还是不得超过延长30年后的剩余期限。建议从国家层面尽快出台可操作、可复制的具体办法。

关于收回土地承包经营权的问题。《农村土地承包法》第二十六条规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”2014年7月，国务院下发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确指出“进城落户农民是否有偿退出‘三权’，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”这一规定和《农村土地承包法》的规定不尽一致，随着农村形势的发展变化，原土地承包法已不能完全适应农村经济社会发展的客观需要，建议国家尽快修改《农村土地承包法》的部分条款。

关于惠农补贴的问题。从2004年开始，国家先后实施了农业的“三项补贴”，分别是：农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴。补贴的标准是：1. 按照“谁种地补给谁”的原则，承包地转包给他人的，按承包协议处理；2. 抛荒地和非农业征(占)用的耕地不予补贴；3. 补贴不得用于高效农业，成片粮田转为设施农业用地常年不种粮的，不予补贴。但是，近年来随着农村经济社会的发展变化，农业“三项补贴”政策效应递减，在多数地方已经演变成为农民的收入补贴，一些农民即使不种粮或者不种地，甚至长期撂荒承包地，也能得到补贴。而真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，却很难得到除自己承包耕地之外的补贴支持。为了更好地发挥农业补贴资金效能，必须改革现有的补贴方式，由过去的“谁承包地补贴谁”变为“谁种地补贴谁”，对已改变用途的耕地不再给予补贴，对长年不耕种的抛荒地，发包方还可以强制收回其承包地。国家应尽快出台农业补贴的法律法规，从法律方面规范农业补贴。