北极区域合作机制与“冰上丝绸之路”

夏立平， 谢 茜

(1. 同济大学 政治与国际关系学院， 上海 200092; 2. 上海海事大学 马克思主义学院， 上海 201306)

北极区域合作机制经历了一个演变和发展的进程，对北极区域治理和全球治理都有一定的积极影响。如何有效利用北极区域合作机制，抓住北极航道开通的有利机会，积极打造“冰上丝绸之路”，是值得深入研究的问题。

一、 当前北极区域合作机制的演变与特点

北极区域合作机制和北极区域合作制度既有密切联系又有区别。国际机制(International Regime)指“国家间达成的关于国际关系特定系列问题的包含明确规则的安排”。*[美]罗伯特·基欧汉：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，苏长和等译，上海:上海人民出版社，2001年，第70页；第69页。国际制度(International System)指“持久的、相互联系的正式的和非正式的规则，这些规则规定行为角色、限定行动并塑造预期，包括三个部分：正式的政府间组织和跨国的非政府间组织、国际机制、国际惯例”。*Stephen D. Krasner ed., International Regime, Ithaca: Cornell University Press, 1983, p.29.根据这些定义，国际机制是国际制度的组成部分之一。因此北极区域合作机制是北极区域合作制度的组成部分之一，具体指北极区域合作的原则、规范、规则和决策程序。罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)认为：“原则是指对事实、因果关系和诚实的信仰；规范是指以权利和义务方式确立的行为标准；规则是指对行动的专门规定和禁止；决策程序是指流行的决定和执行集体选择政策的习惯。”*[美]罗伯特·基欧汉：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，苏长和等译，上海:上海人民出版社，2001年，第70页；第69页。本文将侧重讨论北极区域合作机制，它的演变和发展经历了三个阶段：

第一阶段：起步阶段(20世纪初至20世纪80年代)

在这一阶段，北极区域出现了一个区域局部合作机制、若干保护动物的条约和少数有关北极航行的规则。

北极区域局部合作机制主要指《斯瓦尔巴条约》(Svalbard Treaty，又称《斯匹次卑尔根群岛条约》)。该条约构成了一个保证对斯瓦尔巴群岛及其水域的开发与和平利用的北极区域局部合作机制。1596年，荷兰探险者巴伦支试图寻找通往中国和印度的东北航道，进而到达斯瓦尔巴群岛地区。随后欧洲人在斯瓦尔巴群岛及其邻近海域开展了探险和捕鲸等活动。为规制各国在斯瓦尔巴群岛不断增多的经济活动，英国和美国等18个国家于1920年签署《斯瓦尔巴条约》。1925年，中国等33国加入该条约，成为《斯瓦尔巴条约》缔约国。该条约在斯瓦尔巴群岛确立了“主权确定,共同开发”的原则：承认挪威对该群岛“具有充分和完全的主权”，该地区“永远不得为战争的目的所利用”；各缔约国公民可以自由进入该群岛，在遵守挪威法律的范围内从事正当的生产和商业活动，包括捕鱼和狩猎的权利、航行的权利、开展科学调查活动的权利等；各缔约国船只拥有在斯瓦尔巴群岛及其水域(领海)、峡湾和港口的“自由进入权”。*The Svalbard Treaty, http://svalbardmuseum.no/en/kultur-og-historie/svalbardtraktaten/.该条约的适用范围为东经10度至35度之间及北纬74度至81度之间的所有岛屿。该条约使斯瓦尔巴群岛成为北极地区第一个也是唯一一个非军事区，在条约区内建立了一种公平制度，保证对该地区的开发与和平利用。

保护动物的条约包括《关于保护毛皮海豹公约》、《关于保护北极和亚北极候鸟的协议》、《保护北太平洋海狗临时公约》(Interim Convention on Conservation of North Pacific Fur Seals)、《关于保护北太平洋和白令海峡鱼类的协议》、《国际捕鲸管制公约》(International Convention on the Regulation of Whaling)、《北极熊保护协定》、《关于保护北极候鸟及其生存环境的协议》等。关于北极航行的规则包括20世纪30年代芬兰和瑞典政府颁布的《芬兰—瑞典冰级规则》等。

在此期间，关于北极地区的国际合作是零散的，只涉及局部地区合作、动物保护以及有关北极航行的规则，参与主体也比较分散，北极国际合作机制尚在起步阶段，并未涉及北极地区的诸多领域。

第二阶段：初步形成阶段(20世纪90年代至20世纪末)

冷战的结束使北极地区的美苏对抗消除，安全形势缓和。在这种背景下，北极区域合作机制得到发展，成立了北极理事会。

1991年北极八国签署了《北极环境保护战略》(The Arctic Environmental Protection Strategy，英文缩写AEPS)。这是冷战后国际社会关于北极治理开展多边交流与合作的首个成果，也为北极理事会的成立奠定了基础。1996年9月，北极八国签署《渥太华宣言》(The Ottawa Declaration),标志着北极理事会成立。根据《渥太华宣言》，北极理事会旨在维护北极地区的生态环境和可持续发展，不应处理军事安全相关事宜，北极理事会的主要工作由六个工作组承担。

北极理事会创立伊始，只是一个不具有法律约束力的政府间论坛。随着自身制度的不断完善和发展，北极理事会逐渐成为具有引领作用的区域性治理机制，在北极治理中起着不可替代的作用。

第三阶段：深入发展阶段(21世纪初至今)

进入21世纪，随着北极地区气候迅速变暖和北冰洋海冰加速融化，北极国家越来越认识到，必须加强区域合作以应对气候变化所带来的新问题和新挑战。北极区域合作机制向着法治化治理方向深入发展。

2011年至2017年，北极理事会连续颁布《北极海空搜救合作协定》(The Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic)、《北极海洋石油污染预防与应对合作协定》(The Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic)和《促进国际北极科学合作协定》(The Agreement on Enhancing International Arctic Scientific Cooperation)。这些拥有法律约束力的政策文件的出台，为北极地区的航运、治理污染和科学合作提供了法律保障。北极理事会在北极治理领域加强了管理、研究和评估能力，并且逐渐转型为拥有一定立法能力的国际组织，以北极理事会为核心的北极区域合作机制逐步形成。

同时，国际海事组织将一些全球性的有关北极航行的国际机制应用于北极地区，在与区域合作机制相结合方面发挥了重要作用。国际海事组织是联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一个专门机构。该组织于2002年12月和2009年12月分别发布了《北极冰覆盖水域船舶航行指南》(Guidelines for Ships Operating in Arctic Ice-Covered Waters)和《极地水域船舶航行指南》(Guidelines for Ships Operating in Polar Waters)。这两个文件为冰级船舶和其他船舶在包括北极在内区域的极地航行提供了指导，为最终形成具有强制约束力的多边制度打下了基础。

一些非政府组织在加强北极区域合作机制的过程中发挥了一定的作用。例如1968年正式成立的国际船级社协会(International Association of Classification Societies， IACS)，作为一个非政府组织，其目标是促进海上安全标准的提高，与有关的国际组织包括国际海事组织进行合作，并与世界海运业保持紧密合作。2006年，国际船级社协会出台《极地船级要求》，使国际海事组织的相关规定成为极地航行船舶的强制性要求。一些双边合作也为加强北极区域合作机制发挥了功能性作用。例如，芬兰和瑞典政府2010年对20世纪30年代颁布的《芬兰—瑞典冰级规则》进行了修改，加强了对在冰区航行船只的螺旋桨和轴系的要求。

经过多年的发展和演变，北极区域合作机制已经逐渐形成，表现出如下主要特点：

1. 多样性

北极区域合作机制具有多样性，不仅有北极理事会，还有其他一些领域性的北极区域合作机制。其中，北极理事会在北极区域合作机制中具有核心作用。

北极理事会是主要的北极区域政府间论坛，其宗旨是促进北极国家、北极原住民社群和其他北极居民在共同面临的北极问题上特别是有关北极区域可持续发展和环境保护方面的合作、协调和互动。*The Arctic Council Indigenous People Secretariat, “A Guide to the Arctic Council,” Gordon Foundation, October 2015, p.4.部长级会议是理事会决策机构，每两年召开一次。高官会是理事会执行机构，每年召开两次会议。理事会八个成员国*北极八国是北极理事会成员国，包括加拿大、丹麦、挪威、冰岛、芬兰、瑞典、俄罗斯和美国。轮流担任主席国，任期两年。其中，2017-2019年主席国为芬兰。北极理事会是北极八国之间及与相关各方就北极治理进行沟通与协调的重要平台，在环境保护、可持续性发展、经济合作、原住民权益保护等方面开展了积极、有效的治理，成为北极区域合作多边治理的一个重要机制。通过不断加强自身职能和推行机构改革，北极理事会不断完善和发展，在功能上也出现了由政府间合作论坛向地区性国际组织的积极转型。2013年5月，中国成为北极理事会永久观察员国。截至2018年2月，该理事会共有32个观察员国和观察员。

此外，还有一些专门领域的北极区域合作机制。例如在北极渔业领域，2017年11月，北冰洋沿海五国与中国、日本、韩国、冰岛、欧盟在美国华盛顿达成了《防止北冰洋中部无管制公海捕鱼协定》。《斯瓦尔巴条约》也是一个有关北极斯瓦尔巴群岛及其水域的区域局部合作机制。

2. 全球性与区域性相结合

北极区域合作机制具有全球性与区域性相结合的特点，即一些全球性的国际机制与区域合作机制相结合，共同适用于北极地区。以有关北极航行的北极区域合作机制为例，适用于北极地区的全球性国际机制可以分为五大类：

一是综合性的全球性国际机制，主要包括《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea)。该公约于1994年11月15日生效，对船只在公海、用于国际航行的海峡、专属经济区和他国领海等的航行都有规定，这些规定适用于北极地区。1996年5月15日，中国全国人大常委会批准该公约；同年7月，《联合国海洋法公约》对中国生效。此外，该公约关于海洋环境保护、海洋科学研究等方面的一些规定也适用于北极地区。

二是关于海上船只自身安全保障和船只航行的国际机制，包括《国际海上避碰规则公约》(Convention on the International Regulations for Preventing Collisions at Sea)、《极地水域操作船舶国际规则》(The International Code for Ships Operating in Polar Waters)等。

三是关于海运船只人员资格和权利、人身安全保障方面的国际机制，包括《海员培训、发证和值班标准国际公约》(The International Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers)、《海事劳工公约》(Maritime Labour Convention)、《国际海上人命安全公约》(International Convention for Safety of Life at Sea，英文缩写SOLAS) 等。

四是与航行有关的海洋环境保护方面的国际机制，包括《防止石油污染海洋国际公约》(International Convention for the Prevention of Pollution of the Sea by Oil)、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》(Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter，简称《伦敦公约》)、《国际防止船舶造成污染公约》(International Convention for the Prevention of Pollution From Ships)、《国际油污防备、反应和合作公约》(International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Co-Operation, 1990，英文缩写OPRC)、《2001年国际控制船舶有害防污底系统公约》(International Convention on the Control of Harmful Anti-fouling Systems on Ships, 2001)、《国际船舶压载水及沉积物控制与管理公约》(International Convention for the Control and Management of Ships’Ballast Water and Sediments)、《国际干预公海油污事故公约》(International Convention on Oil Pollution Accidents on the High Seas)、《1973年国际干预公海非油类物质污染议定书》(Protocol Relating to Intervention on the High Seas in Cases of Marine Pollution by Substances Other Than Oil 1973)等。

五是关于海上搜救的国际机制，包括《国际海上搜寻救助公约》(International Convention on Maritime Search and Rescue)、《国际海上打捞救助公约》(International Convention on Salvage)等。

北极理事会在北极海上搜救和与北极航运有关的海洋环境保护问题上为全球性机制与北极区域机制的合作与协调发挥了重要作用。在北极海上搜救方面，2008年，在北极理事会发布的《伊卢利萨特宣言》(The Ilulissat Declaration)中，北冰洋沿岸国表明了制定海上搜救协定的意愿：“我们有义务在保护北冰洋水域内生命安全的框架内，通过相关国家间的双边和多边协议实施联合工作。”《北极航运评估报告2009》(Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report)建议北极国家制定和实施一个综合性的和多国的搜救法律文件。在参考《国际海上搜寻救助公约》和《国际海上打捞救助公约》的基础上，2011年北极理事会出台《北极海空搜救合作协定》，这是首个专门针对北极航运治理的有约束力的国际法。该协定规定，必要时缔约国可以依据现有国际协定与可能对搜救行动做出贡献的非协定缔约国发展合作。在与北极航运有关的海洋环境保护方面，北极理事会2013年出台的《北极海洋石油污染预防与应对合作协定》就参考了《联合国海洋法公约》《国际油污防备、反应和合作公约》《国际干预公海油污事件公约》的有关规定。该协定对成员国有明确的规定，极大地提高了北极理事会的约束力和行动力，成为理事会凸显其立法职能的重要标志性文件。

3. 包含多种行为体

北极区域合作机制包含多种行为体，不仅包括北极八国、非北极国家等国家行为体，也包括政府间组织、议会间组织、全球性组织、区域性组织、非政府组织、原住民团体等非国家行为体。

例如，北极理事会的正式成员是北极八国，六个代表北极地区原住民的组织是北极理事会的永久参与方。赋予其永久参与方地位主要是为了向它们提供积极参与的机会，可以在北极理事会中与北极地区原住民进行充分谘商。北极地区原住民组织包括阿留申国际协会、北极阿萨巴斯卡理事会、哥威迅国际协会、因纽特人北极圈大会、俄罗斯北方土著人民协会、萨米理事会等。

北极理事会可以接受非北极国家为观察员。观察员地位也可以授予理事会认为可以对其工作做出贡献的其他政府间、议会间、全球、区域和非政府组织。在2011 年第七届北极理事会宣言中，北极八国明确采纳了高官报告对观察员地位提出的标准：(1)接受并支持《渥太华宣言》中指明的北极理事会宗旨；(2)承认北极国家在北极地区享有主权和管辖权；(3)承认包括《联合国海洋法公约》在内的广泛法律框架适用于北冰洋；(4)尊重北极地区原住民和其他当地居民的价值、利益、文化与传统；(5)证明有政治意愿和经济能力，能为永久参与方及其他北极原住民群体提供帮助；(6)证明有实际意愿和能力支持北极理事会的各项工作，包括通过与成员国和永久参与方的合作将北极问题提交全球决策机构。

北极理事会永久观察员国还有法国、英国、德国、西班牙、荷兰、波兰、印度、意大利、日本、韩国和新加坡等非北极国家。北极理事会永久观察员还包括全球性或地区性国际组织，如红十字会国际联合会和红新月会、联合国环境署、联合国开发计划署、联合国欧洲经济委员会、国际自然保育联盟、北欧理事会、北极地区议员常设委员会等。一些非政府组织也是北极理事会永久观察员，如海洋保护咨询委员会、世界驯鹿牧民协会、北极圈保护联盟、国际北极科学委员会、北欧环境金融集团、国际北极社会科学联合会、北大西洋海洋哺乳动物委员会、北极圈国际卫生联盟、土著事务国际工作组、世界自然基金会全球北极项目、环北极之路、北极大学、北方论坛等。

一些非政府组织在北极区域合作机制中发挥了积极作用。例如，国际北极科学委员会( IASC )是1990年8 月28 日由美国、苏联、加拿大、丹麦、冰岛、挪威、瑞典和芬兰等8 个北极国家发起并签署成立的非政府组织，旨在鼓励、发起和促进对北极区域进行基础研究和应用基础研究,为了解和解决北极事务提供科学咨询。1991年1月，英国、法国、德国、日本、荷兰、瑞士和波兰等7国加入。1996年4月23日，国际北极科学委员会宣布，特别理事会会议一致通过中国成为国际北极科学委员会成员国,中国极地考察工作咨询委员会(CACPR) 是国际北极科学委员会理事会的中国代表。由此，中国成为国际北极科学委员会的第16 个成员国。

二、 北极区域合作机制对“冰上丝绸之路”建设的机制性作用

2017年7月3日，在对俄罗斯进行国事访问之际，中国国家主席习近平在接受俄罗斯主流媒体采访时表示，中方欢迎并愿积极参与俄方提出的共同开发建设滨海国际运输走廊的建议，希望双方共同开发和利用海上通道特别是北极航道，打造“冰上丝绸之路”。*《习近平接受俄罗斯媒体采访》，载《人民日报》，2017年7月4日，第3版。同年7月4日，习近平主席在莫斯科会见俄罗斯总理梅德韦杰夫时强调，俄罗斯是中国推进“一带一路”建设的重要伙伴，要开展北极航道合作，共同打造“冰上丝绸之路”，落实好有关互联互通项目。*《习近平会见俄罗斯总理梅德韦杰夫》，载《人民日报》，2017年7月5日，第1版。

“冰上丝绸之路”是“一带一路”的重要组成部分。“一带一路”是国际合作的新平台。面对国际风云变幻，中国支持和平合作，倡导开放包容，将“一带一路”的合作平台越搭越大。习近平主席提出的共商共建“一带一路”的倡议和共同打造“冰上丝绸之路”的倡议得到积极响应，赢得国际社会积极参与，成为中国倡导的重要国际公共产品，是构建国际合作开放新格局的重要利器。

2017年6月20日，国家发改委与国家海洋局联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》，首次将“北极航道”明确为“一带一路”三大主要海上通道之一。国务院新闻办公室2018年1月26日发表《中国的北极政策》白皮书提出：“中国愿依托北极航道的开发利用，与各方共建‘冰上丝绸之路’。”*中国国务院新闻办公室：《中国的北极政策》白皮书，载《人民日报》，2018年1月27日，第3版。

近年来，由全球气温上升带来的变化使北极航道得以在夏季部分时间通行。从中国大陆沿海港口经过北极航道前往欧洲各港口，航程由传统航线的1.3万海里缩短至8000海里，运输时间节约30%左右。

2013年8月，中远集团旗下商船“永盛”轮从大连港出发，经东北航道到达荷兰鹿特丹港，后经苏伊士运河返航。这是中国商船在北极的处女航。2015年7月，“永盛”轮再次从大连港出发，经东北航道往返德国汉堡港，实现中国商船对北极航道的双向通航。2016年中国中远集团有5艘船6个航次通过北极东北航道，为了保障航行安全，都使用了俄方核动力破冰船的领航服务。

中国交通部已就鼓励商船通行北极航道有所行动。针对中国商船缺乏北极航道水文气候资料的情况，中国交通部先后于2014年和2016年分别出版了《北极航行指南(东北航道)2014》和《北极航行指南(西北航道)2015》。

中国打造“冰上丝绸之路”既面临前所未有的机遇，也面临严峻的困难和挑战。在这种情况下，中国不仅应该加强与相关北极国家的双边关系，而且必须发挥北极区域合作机制的积极作用，以克服困难和挑战，实现共建“冰上丝绸之路”的目标。中国积极参与北极理事会和其他与北极治理相关的全球性和区域性合作机制的工作，包括《联合国海洋法公约》、国际海事组织、关于北极渔业的十方会谈等，为共建“冰上丝绸之路”争取更有利的外部环境。

1. 北极理事会对“冰上丝绸之路”建设可以起到一定的保障和促进作用。

进入21世纪后，作为北极区域最具影响力的国际多边治理机制，北极理事会不断加强自身职能和推行机构改革，不断强化执行力和法律约束力，出现了由政府间合作论坛向地区性国际组织的成功转型。

首先，北极理事会颁布了一系列拥有法律约束力的政策文件，为北极地区治理提供保障，对“冰上丝绸之路”建设也有一定的保障作用。北极理事会2011年出台的第一个具有法律约束力的协议《北极海空搜救合作协定》，是对原先地区机制的突破，也是理事会立法功能的实质性发展。该协议对“冰上丝绸之路”建设过程中在北极航行的船只提供了一定的搜救保障。

北极理事会2013年出台的第二份具有法律约束力的协议《北极海洋石油污染预防与应对合作协定》，对北极石油污染防治的具体职责和行动做了规定，是对适用于北极地区的全球性国际公约的一种补充，进一步完善了区域治理制度。认真履行该协议对在“冰上丝绸之路”建设过程中防止北极区域污染具有促进作用。

北极理事会2017年出台的第三份具有法律约束力的协议《促进国际北极科学合作协定》，有助于中国参与北极区域科研合作，对“冰上丝绸之路”服务起到促进作用。

其次，北极理事会逐步完善其组织结构，有助于中国更多地参与理事会工作，为“冰上丝绸之路”建设服务。原先的理事会秘书处工作实际上是由轮值主席国负责。2011年北极理事会努克会议决定在挪威特罗姆瑟建立常设秘书处，2013年正式运行。这标志着北极理事会拥有了永久性机构，在向制度化和机制化的国际组织转型方面取得了积极进展。常设秘书处处理日常政务，弥补轮换主席国时产生的职能空白期，增强了理事会工作的连续性和稳定性。

2009年北极理事会第六届部长级会议通过增设副部长会议的决议。副部长级会议补充了部长级会议的部分职能空白，加强了北极理事会的组织机构。

北极理事会是北极区域合作机制的核心，其在北极治理中的影响正在进一步上升。中国作为北极理事会的永久观察员国，应该充分利用北极理事会，为与各方共建“冰上丝绸之路”发挥作用。中国参与北极理事会的方式包括组织参与、制度建设参与和议题参与。根据《渥太华宣言》规定的北极理事会宗旨、作用和机制，观察员(国)在列席北极理事会会议之外，主要通过工作组(Working Group)来参与北极理事会的工作。北极理事会下设六个工作组，包括可持续发展工作组、北极监测与评估工作组、北极海洋环境保护工作组、北极污染物行动计划工作组、北极动植物保护工作组、突发事件预防准备反应工作组等。这些工作组研究的领域包括北极航行、经济发展、海洋环境保护、动植物保护、资源开发的条件和应对突发事件等。每个工作组均有运作的特定授权，设有管理理事会或指导委员会，并由一个秘书组支持。北极理事会颁布的一些重要法规和文件，都是首先在工作组中讨论和研究过的。

北极理事会还可以成立临时组建的特遣组(Task Force)。特遣组由北极理事会部长级会议任命以完成特定任务，一直工作到任务完成为止。特遣组由工作组中的专家和成员国代表组成。北极理事会颁布的一些重要法规，包括《北极海空搜救合作协定》《北极海洋石油污染预防与应对合作协定》和《促进国际北极科学合作协定》，都是先在特遣组中研究酝酿、提出文件草案，最后提交给北极理事会讨论通过的。例如，《促进北极国际科学合作协定》是“八个北极国家之间改善科研合作”特遣组三年的工作成果。现在，北极理事会有两个特遣组：一个是北极海洋合作特遣组(Task Force on Arctic Marine Cooperation，英文缩写TFAMC)，其任务是研究如何加强北极区域海洋合作，并在2019年向北极理事会部长级会议提出为加强北极海洋合作建立国际机制的建议。*“Task Force on Arctic Marine Cooperation (TFAMC),” Current Task Forces, Task Forces of the Arctic Council, http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/subsidiary-bodies/task-forces.另一个是改进北极互联互通特遣组(Task Force on Improved Connectivity in the Arctic，英文缩写 TFICA)，其任务是“着眼于泛区域解决方案，在比较北极地区与其他地区基础设施和电信工业之间的情况基础上，于2019年向北极理事会部长级会议提交如何在北极地区建立所需基础设施的研究报告”。*“Task Force on Improved Connectivity in the Arctic (TFICA),” Current Task Forces, Task Forces of the Arctic Council, http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/subsidiary-bodies/task-forces.该特遣组如能出台有利于改进北极互联互通的研究报告并为北极理事会部长级会议通过，将有助于“冰上丝绸之路”互联互通的建设。

由于这些工作组和特遣组发挥着极为重要的作用，中国必须在提升北极问题上的软实力的基础上，派出精干的研究人员和官员参加这些工作组，加强在其中的话语权，并争取使工作组中来自中国的专家入选特遣组。建设“冰上丝绸之路”需要解决的一些有关海洋合作、基础设施建设、资源开发和区域治理等的问题可以先在工作组和特遣组中研究和酝酿，在深入研究的基础上与其他参与者一起形成文件或规则草案，然后提交给北极理事会会议。中国也可以通过在这些工作组和特遣组中的努力来阻止某些不利于“冰上丝绸之路”建设的条款通过。

再次，北极理事会拓展合作领域将有助于“冰上丝绸之路”经济合作的发展。2013年，北极理事会第八届部长级会议发布《基律纳宣言》，提出要优先治理北极经济社会发展领域，与治理北极生态资源同步推进，使地区经济发展水平同生态环境和谐统一。在北极理事会的发起下, 2014年9月北极经济理事会(Arctic Economic Council)宣布成立。该理事会旨在强化北极地区的经济合作，为北极地区可持续发展提供商机，创造一个稳定的、可预见的、透明的商业氛围，为北极地区的贸易与投资提供便利，并为北极地区原住民和中小企业的经济开发创造条件。北极经济理事会同北极理事会保持着特殊关系，在职能执行方面需要向北极理事会提交报告，通过北极理事会的审批和决策来支持北极经济理事会的具体推行目标。它的成立丰富与完善了北极理事会的机构职能，提升了北极理事会的地位，使其在北极地区的治理能力进一步强化，也意味着在北极理事会的引领下北极走向开发时代。由此，“冰上丝绸之路”建设可以借助北极理事会来促进区域经济合作的发展。

2. 北极区域合作机制有助于“冰上丝绸之路”建设过程中北极航行的保障。

北极航运的北极区域合作机制和全球机制包括海上航行权利机制，有关海上船只本身安全保障和船只航行的机制，有关海运船只人员的资格、权利及人身安全保障的机制，与航行有关的海洋环境保护机制，海上搜救机制，等等。依据国际法，中国在这五个方面都有相应的权利和义务，应积极参与北极航运治理，同时严格履行义务，依法享有权利，为共建“冰上丝绸之路”服务。中国是世界航运大国，利用好有关北极航行的北极区域合作机制，参与北极航运治理，对打造“冰上丝绸之路”具有重要意义。

在海上航行权利方面，《联合国海洋法公约》规定了各国船舶在不同海域的航行权利和义务，因而成为中国船舶在北极海域航行最主要的法律依据。中国船舶在北冰洋沿岸国领海享有该公约规定的国际航行的海峡的过境通行权、专属经济区的航行自由权、领海的无害通过权、公海的航行自由权等。*唐尧、夏立平：《中国参与北极航运治理的国际法依据研究》，载《太平洋学报》，2017年第3期。中国在行使上述航行权利的同时也应履行相关义务，如行使过境通行权时“应遵守一般接受的关于海上安全的国际规章、程序和惯例，包括《国际海上避碰规则》”*《联合国海洋法公约》第39 条第2 款a 项。；行使无害通过权时“应遵守所有这方面的法律和规章以及关于防止海上碰撞的一般接受的国际规章”*《联合国海洋法公约》第21 条第4 款。; 行使航行自由权时“须适当顾及其他国家行使公海自由的利益，并适当顾及本公约所规定的同‘区域’内活动有关的权利”*《联合国海洋法公约》第87条第2 款。。

在海运船只人员资格和权利、人身安全保障方面，中国船舶在北极海域航行时应遵守《国际海上人命安全公约》。例如，作为船旗国，中国船舶必须提供有效证书；作为港口国，中国必须监督他国船舶提供有效证书。中国在遵守《海员培训、发证和值班标准国际公约》强制性规定的同时，也可以通过遵守建议性标准确保船舶在北极海域的安全运营。中国也应通过遵守《海事劳工公约》的强制性规定和建议性导则为船员提供社会保护。

在与航行有关的海洋环境保护方面，中国船舶在北极海域航行有义务遵守《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》及其议定书，同时中国也可以与俄罗斯等北冰洋沿岸国达成相关的区域协定。《国际控制船舶有害防污底系统公约》 《国际船舶压载水及沉积物控制与管理公约》和《极地水域操作船舶国际规则》等的相关规定适用于航经北极海域的船舶，也是中国应履行的义务。

在海上搜救方面，根据《国际海上搜寻救助公约》《国际海上打捞救助公约》和《北极海空搜救合作协定》，中国有履行北极海域搜救的义务，也有当本国船只和飞行器在北极海域遇难时要求他国搜救的权利，特别是与邻近国家如俄罗斯开展相关合作。

3. 北极区域合作机制可以为“冰上丝绸之路”油气资源开发提供一定的法律依据。

北极冰盖融化加快后，北极区域包括北冰洋海底油气资源开发的前景突显。根据美国地质调查局的估计，北极地区油气储量占世界总储量的20%，其中石油储量达到900亿桶，天然气47万亿立方米，可燃冰440亿桶，是地球上可与中东媲美的油气资源战略储备仓库。

通过双边协议与合同参与北极油气资源开发是现阶段中国采取的主要方式。2017年12月，中俄能源合作重大项目——亚马尔液化天然气项目正式投产。该项目位于俄罗斯境内的北极圈内，是目前全球在北极地区开展的最大型的液化天然气工程，属于世界特大型天然气勘探开发、液化、运输、销售一体化项目。亚马尔项目是“冰上丝绸之路”的重要支点。它不仅将带动俄罗斯能源产业和边疆地区发展，还能够丰富中国的清洁能源供应，加快推进中国能源结构的优化。由于北极地区绝大部分油气资源分布在主权国家管辖的空间之内，中国与北极国家通过双边协议进行合作将是中国在北极参与开发资源的主要方式。

同时，中国应积极参与有关油气资源开发的北极区域合作机制。《联合国海洋法公约》第82条规定：沿海国对其200海里以外大陆架非生物资源的开发应缴付费用或实物；费用或实物应通过联合国国际海底管理局(International Seabed Authority，英文缩写ISA)缴纳；公约各缔约国有权获得这些费用或实物。*《联合国海洋法公约》第82条第1-4款。据此，如果将来北冰洋沿海国对其200海里以外的大陆架非生物资源进行开发，一方面，中国有权获得这些费用或实物，另一方面，如果中国参与开发，中国有义务通过管理局来分配这些费用或实物。迄今为止，在《联合国海洋法公约》所规定的缴纳制度如何实施方面还没有国家实践，也没有可以提供指导的国际指南。今后中国可以在北冰洋沿海国开发其外大陆架非生物资源之前，就该公约第82条的完善提出符合绝大多数国家利益的政策主张；同时还可以通过积极参与联合国国际海底管理局未来的规则制定工作以争取对缴付费用或实物问题促成有利的分享安排。

《斯瓦尔巴条约》第三条规定：“缔约国国民……均应享有平等自由进出本条约地域的水域、峡湾和港口的权利；在遵守当地法律和规章的情况下，他们可毫无阻碍、完全平等地在此类水域、峡湾和港口从事一切海洋、工业、矿业和商业活动，但不得以任何理由或出于任何计划而建立垄断。”*The Svalbard Treaty, http://svalbardmuseum.no/en/kultur-og-historie/svalbardtraktaten/.据此，中国作为缔约国有权参与该条约区内油气资源的勘探和开发。

在北极区域进行油气资源开发，环境保护工作非常重要。北极油气资源治理与开发的环境保护主要涉及近海开发活动和海洋运输两个层面的内容。就前者而言，油气资源开发的不同阶段——地质与地球物理调查、勘探、开发与生产、设备拆除都与环境影响相关联。*Kamrul Hossain, Timo Koivurova and Gerald Zojer, “Understanding Risks Associated with Offshore Hydrocarbon Development,” Elizabeth Tedsen, Sandra Cavalieri and R. Andreas Kraemer, Arctic Marine Governance: Opportunities for Transatlantic Cooperation, Heidelberg: Springer, 2014, p. 160.就后者而言，随着石油运输需求的增加，在北冰洋发生油轮泄漏事故的可能性也随之增大。*刘中民等：《国际海洋环境制度导论》，北京：海洋出版社，2009年，第67页。

为此，北极理事会2009年制定了《北极近海油气开发指南》(Arctic Offshore Oil and Gas Guidelines，英文缩写AOOGG)，提出北极油气开发与生产的原则、合作机制以及成员的权利与义务。该指南虽然不具有法律约束力，但有助于决策者实行最严格的环境标准。依据该指南第1.2条、第3.6条、第7.1条的规定，中国可就“北极油气活动的规划、勘探、开发、生产等活动”参与协商，也可以参与应急的国际协作。《北极近海油气开发指南》的实施涉及国际标准化组织(International Organization for Standardization)、国际海事组织、联合国环境规划署(United Nations Environment Program)等政府间国际组织和国际机构。中国是这些组织和机构的成员国，可以通过这些组织和机构参与北极油气开发。该指南还规定，管理北极油气活动及其对北极近海和近岸海域的影响，要求政府、公众、非政府组织、经营者的共同参与。因此非政府组织和其他非国家行为体成为参与该指南实施的组成部分，这也为中国的参与提供了多样化的路径。

中国是《国际干预公海油污事件公约》和《1973年国际干预公海非油类物质污染议定书》的签署国。《国际干预公海油污事件公约》关于沿海国行使干预权利的规定指出，沿海国在采取措施之前有义务与船旗国协商。因此，船舶在北冰洋公海发生油污事故后，北冰洋沿海国有权依据该公约采取干预措施。作为船旗国，中国同样有义务通过与北冰洋沿海国协商来防止、减轻和消除北冰洋公海上发生油污事故造成的后果。《国际控制船舶有害防污底系统公约》规定了国际合作和互助、油污事故报告程序、油污应急计划、国家和区域性防备与反应能力、技术合作与转让方面的内容。就中国参与来看，一方面涉及油污事故报告程序的义务，如船长将船舶发生或可能发生泄漏油的任何事件及时报告给最近的沿海国；另一方面，中国有义务与其他缔约国努力缔结关于油污防备和反应的双边或多边协定。*唐尧、夏立平：《中国参与北极油气资源治理与开发的国际法依据》，载《国际展望》，2017年第6期。

北极理事会2013年通过了《北极海洋石油污染预防与应对合作协定》，旨在加强缔约国在北极地区石油污染预防和应急方面的合作、协调以及共同协助，以保护海洋环境免遭石油污染。该协定对缔约国与非缔约国合作做出了规定，也规定缔约国可以与石油界、航运界、港口当局等实体合作建立项目、机制或安排。因此，中国可以通过不同的方式在该领域开展与北极国家的相关合作。

上述有关油气资源开发的北极区域合作机制为中国参与提供了法律依据和可能。一方面，中国应履行船旗国义务，防止、减少和控制本国船舶对北冰洋环境造成的污染。同时，基于《联合国海洋法公约》确立的船旗国、沿海国、港口国管辖原则，中国应开展与北极国家的广泛合作，包括签署新的双边和多边协定等。《北极近海油气开发指南》的实施不仅需要北极国家与非北极国家之间的合作，也需要非国家行为体的参与。因此，中国可以通过软法在北极油气资源治理与开发的环境保护领域发挥积极作用。

4. 北极区域合作机制可以为“冰上丝绸之路”有关科学合作提供一定的便利。

发展与北极国家的科学合作是中国北极事业不断取得进展的重要支持。2017年5月，北极理事会部长级会议8个北极国家签署《促进北极国际科学合作协定》，旨在打破科学研究和探索的障碍，积极促进北极科学合作。该协定规定：制定确保8个北极国家的科学家快速获得签证和入境许可的程序；将之前的历史数据和其他硬拷贝形式的数据数字化，创建共享平台来搜索位于各数据库中的数据，并与北极数据委员会(Arctic Data Committee)和北极持续观测网(Sustaining Arctic Observing Networks)做好协调工作；利用协定中提到的国际组织和非政府组织建立并监督跨界研究伙伴关系；加大对北极区域内学校和暑期学校的支持，增加培养下一代北极科学家的相关手段；促成关于整个北极不同地区共同问题的成熟的比较研究；最大限度地使用破冰船和其他具有科学用途的基础设施； 创造性地融合自然科学、社会科学及本土知识的创新资源以解决共同关心的问题。

虽然只有北极国家是缔约国，但该协定强调这些国家“可以继续加强和促进与非缔约方在北极科学方面的合作”。*Arctic Council, “Agreement on Enhancing International Arctic Scientific Cooperation,” signed at the 10th Ministerial Meeting of the Arctic Council in Fairbanks, Alaska on 11 May 2017, Article 17,这种整体性和包容性的科学合作扩大了协议覆盖的范围。

中国在与北极国家进行双边科技合作方面已经取得很大进展。虽然中国不是《促进北极国际科学合作协定》的缔约国，但可以更好地发挥科学外交的作用，通过强化与北极国家的双边科技合作来参与该协定的项目。中国是国际北极科学委员会的正式成员国，也可以通过该委员会参与北极区域的多边科学合作。中国也应加强与协定中提到的一些国际组织和非政府组织的科研合作，更多地参与北极区域的多边科学合作。

三、 “冰上丝绸之路”对北极区域合作机制未来发展的影响

根据国际机制理论，“冰上丝绸之路”建设对北极区域合作机制的未来发展将产生积极的影响。罗伯特·基欧汉以相互依赖的理性行为体需要的逻辑解释了国际机制的产生。他认为虽然国家追求的是绝对利益而不是相对利益，但国家是理性的，这是国家间合作的可能性所在。国际社会不存在世界性政府， 但是国家间也会愿意以非冲突的方式付出最小的代价并获取最大的利益，从而避免冲突、实现合作。这是国际机制能够产生并发挥作用的前提。基欧汉指出，国际机制不可能像国内法律一样有强制力，它不能对国际行为体产生绝对的或者强大的控制力，而且在国际机制发挥作用时往往会跟国家的自助和主权发生冲突。但国际机制在自助体系的国际社会中可以对国际社会的无政府性起到限制作用。国际机制最重要的作用就是缓和无政府状态对国家间合作的限制，促进国际合作。

基欧汉提出：“国际机制不仅与自身利益是一致的，而且在一定条件下对有效地追求自身利益来说是必要的。它们促进非集中的国际政治体系的平稳运转，并因此对各个国家具有重要的作用。在一个日益相互依赖的世界政治经济中，国际机制可能对那些希望解决共同问题和追求互补的目标，而又不愿意将自己从属于一个等级控制体系的各国政府来说，变得越来越有用。”*② [美]罗伯特·基欧汉：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，苏长和等译，上海:上海人民出版社，2001年，第76页；第96页。国际机制的作用主要表现在创建法律责任模式、降低交易成本、提供更为完备的信息等三个方面。“冰上丝绸之路”建设对北极区域合作机制未来发展的积极影响包括：

1. 将形成新的与“冰上丝绸之路”相关的创建法律责任模式的北极区域合作机制。

基欧汉认为：“促进国际机制形成的激励因素从更根本的意义上讲，取决于共享或者共同利益的存在。”②“冰上丝绸之路”建设强调在共同利益基础上的共商共建共享，这要求创建相关的法律责任模式的北极区域合作机制。国际机制的作用在于塑造行为者关于他者行为的预期，国际机制可以提供规范国家行为的基本标准，并且把不同领域的行为标准联系起来，从而有助于国家对其潜在合作伙伴以往常的行为方式去推断该国未来最有可能的行为方式。国际机制确立了行为体权利的界定原则和行使的范围，提供了争议解决的决策程序。因此在合作之前，行为体可以预见潜在合作者的行为，即使合作中出现争议，行为体在选择合作之前即可依据国际机制预见到维护自身利益的手段和方式。

北极理事会下属的北极海洋合作特遣组将在2019年向北极理事会部长级会议提出为加强北极海洋合作而建立国际机制的建议。北极海洋合作将是“冰上丝绸之路”的重要内容之一，它应该不仅包括北极国家，也应该包括非北极国家，它还应该是有法律责任模式的北极区域合作机制。因此，中国应该积极促进构建加强北极海洋合作的国际机制，并推动这一国际机制在“冰上丝绸之路”建设中发挥有效作用。

北极理事会下属的改进北极互联互通特遣组将于2019年向北极理事会部长级会议提交如何在北极地区建立所需基础设施的研究报告，北极理事会部长级会议将对此进行讨论，并可能通过相关决议或制定相关法律。北极地区建立新的基础设施也将是“冰上丝绸之路”建设的重要内容之一。如果中国能够参与北极地区所需基础设施的建设，将有助于“冰上丝绸之路”互联互通的推进。

2. 将形成新的与“冰上丝绸之路”相关的能够提供更为完备信息的北极区域合作机制。

国际机制的作用之一是为行为体提供较为完备的信息。首先，国际机制一般会要求行为体提供关于自身某一领域的真实情况，而且根据国际组织规则，成员国须提供一些客观的数据，这些信息将为成员国所共同分享。国际机制提供的这些行为规范有利于各国判断潜在合作伙伴的政治质量。

北极区域合作机制成员国过去主要以北冰洋沿海国为主。随着 “冰上丝绸之路”的推进和域外国家(包括中国)在北极发挥更大的作用，新的北极区域合作机制将不得不包括域外国家。未来将形成某些为北冰洋沿岸国和重要利益攸关方提供更为完备信息的与“冰上丝绸之路”相关的北极区域合作机制。

例如，北冰洋的海冰日益减少，未来有望被用作渔场。在此背景下，2010年6月，北冰洋沿海国美国、加拿大、俄罗斯、挪威、丹麦等在挪威奥斯陆举行了首次关于制定北冰洋渔业协定的谈判。至2017年，北冰洋沿海国召开了四次高官会议。北冰洋沿海国还与其他国家和国际组织召开了四次科学家会议。自2015年12月起，北冰洋沿海五国与中国、日本、韩国、冰岛、欧盟进行了六次十方会谈。2017年11月，第六次十方会谈在美国华盛顿达成了《防止北冰洋中部无管制公海捕鱼协定》，2018年下半年将举行该协定的签署仪式。根据会议达成的意见，该协定初步有效期限为16年，从生效日开始计算，之后如果没有任何一个缔约方反对，可以延长5年。

《防止北冰洋中部无管制公海捕鱼协定》属于预防性措施，因为目前北冰洋公海大多数海域还是终年被海冰覆盖，没有商业捕捞活动。该协定是为了防止未来非法捕捞活动的发生，保护北冰洋脆弱的海洋生态环境，也为了让人类有更多的时间了解和研究北冰洋的生态系统。

《防止北冰洋中部无管制公海捕鱼协定》的主要特点是：规定在生效后两年内启动“科研与监测联合项目”；限制了探捕的时间、范围和规模，以尽量减少对鱼类种群和生态系统的影响，这条规定在一定程度上避免了过多的探捕，甚至是借探捕之名进行商业性捕捞的可能性；关注到原住民的生计以及原住民对健康的海洋生态系统的重要性；为了促进该协定的执行，成员国可以成立一个委员会或者类似的机构，且北极各社区和原住民代表都可参与其中。

根据《防止北冰洋中部无管制公海捕鱼协定》，北冰洋中部公海(面积达280万平方公里)将在未来16年内禁止商业捕捞活动；同时，鼓励各方开展联合北极渔业科学研究与监测，允许进行探捕渔业活动，但要受到严格限制。该协定认为，通过科学研究与监测以及探捕渔业，可以收集关于北冰洋公海鱼类资源的科学数据，为未来商业性渔业活动管理提供科学基础。中国应研制大型冰级科研捕鱼船，在适当的时机派遣此类船只到北冰洋中部公海进行探捕渔业活动，并可与其他国家合作收集关于北冰洋公海鱼类资源的科学数据，为将来在该海区进行商业捕鱼做好充分准备。

在北冰洋中部公海进行探捕渔业活动和未来的商业渔业活动将成为“冰上丝绸之路”的内容之一。《防止北冰洋中部无管制公海捕鱼协定》在一定程度上是一种能够提供更为完备的信息和限制渔业捕捞活动的北极区域合作机制。它的重要意义在于开启了北极地区多边合作机制的一种新模式，即A5+5机制(北冰洋五国与中、日、韩、冰岛、欧盟)，由北冰洋沿岸国和重要利益攸关方一同协商北极地区治理的问题，这不同于北极理事会机制，也不同于北冰洋五国机制。未来这种模式或将可以进一步推广到其他北极问题的治理，如北极航道、北极地区环境等的治理。

3. 将使与“冰上丝绸之路”相关的北极区域合作机制降低交易成本、产生规模效益。

国际机制有利于降低交易成本。在一定的国际机制下，各国谈判拟定协议的成本更加低廉。国际机制提供了各国拟定协议的原则，有国际组织依托的国际机制还能为拟定协议的国家提供论坛和决策程序。如果出现新的谈判领域，国际机制已包含的那些原则和规则可以应用到新的领域。例如，2014年9月成立的北极经济理事会旨在强化北极地区的经济合作，“冰上丝绸之路”的推进必然与其发生越来越密切的联系。如果中国与北极经济理事会能够建立某种合作框架，将有助于减少与北极地区各行为体经济合作的交易成本。

国际机制还有利于产生规模效益。一旦一个机制建立起来， 处理每一个追加议题的边际成本将比没有机制更低。*[美]罗伯特·基欧汉：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，苏长和等译，上海:上海人民出版社，2001年，第97页。正是因为这样，各国之间的谈判将变得更为方便和容易，而且各国能预计潜在合作伙伴的目标是在此国际机制范围之内的，从而在此基础上可以预测潜在合作伙伴的未来行动，这自然会降低边际成本。例如，有关北极航行的北极区域合作机制拥有较大规模，国际海事组织和北极理事会都在其中发挥重要作用，“冰上丝绸之路”的推进必然与这一机制产生密切的互动，从而产生规模效益。

四、 结 语

北极区域合作机制正在朝越来越多地依靠国际法治理的方向发展，也将增大对非北极国家的开放性。中国依托北极航道的开发利用，与各方共建的“冰上丝绸之路”正在逐渐向前推进，要走出一条共建、共享、共赢的合作之路，也要做到政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通等“五通”。这有利于中国发展与北极国家和欧美国家的经贸关系，也有利于北极地区经济和社会的发展。

中国应积极参加北极区域合作机制的工作，有效利用北极区域合作机制，支持北极理事会在区域治理方面发挥积极作用。中国在主动认真履行与北极相关的国际公约和条约规定的义务的同时，应逐步参与北极区域合作机制的规则制定，维护我国在北极的国家利益和应有权益；继续做好北极科学研究工作，为中国参与北极治理提供有力的科学依据，增强在国际上的话语权；积极参与北极环境治理，避免北极环境恶化；在与他国签订与“冰上丝绸之路”相关的协议时，也应考虑到北极区域合作机制的相关规定。