房地产市场调控政策分析及长效机制建设展望

齐华

摘要：1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）印发，标志着我国房地产市场的正式启动，20年来相继出台了包括货币金融政策、土地政策、财税政策、行政干预措施等各项政策措施，且几经反复，一直缺乏长效机制的建设，不利于房地产业持续健康稳定发展，为此，2016年12月中央经济工作会议开始提出建立房地产市场长效机制。本文将在对房地产市场发展及调控政策回顾基础上进行政策效果分析，并对今后的房地产市场长效机制建设进行展望。

Abstract： The "Notice of the State Council on Further Deepening the Reform of Urban Housing System and Accelerating Housing Construction" （Guo Fa [1998] No. 23） was issued in 1998， marking the official launch of China's real estate market. Over the past 20 years， various policy measures including monetary and financial policies， land policies， fiscal and taxation policies， and administrative interventions have been introduced and repeated. And there has been lack of long-term mechanism construction， which is not conducive to the continued healthy and stable development of the real estate industry. Therefore， in December 2016， the Central Economic Work Conference began to propose the establishment of real estate market long-term mechanism. This paper will analyze the policy effects on the basis of the review of the development and regulation policies of the real estate market， and look forward to the future construction of the long-term mechanism of the real estate market.

关键词：房地产市场;调控政策;长效机制

Key words： real estate market;regulation policy;long-term mechanism

中图分类号：F293.35                                     文獻标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2018）34-0069-02

1  房地产市场发展及调控政策回顾

1.1 1998年-2002年房地产市场确立阶段

1998年国务院23号文件的印发启动了中国的房地产市场，各部门配套政策措施相继出台，主要包括建立和完善房地产企业、中介收费、住房销售等方面的管理政策;经营性用地由协议出让逐渐转为招拍挂的土地政策;三种供应体系的住房供应政策;营业税、房产税、个人所得税、契税减征或免征的税收政策以及完善住房信贷、公积金管理等制度的金融政策等。

1.2 2003年-2007年房地产调控政策收紧阶段

2003年8月国务院18号文件印发，相关部门出台相应政策措施进行配合，主要有121号文件、18号文件、国八条、国十五条、927房贷新政等，具体包括明确住房市场化改革方向，同时控制房价过快上涨的管理政策;从严管理土地，831大限土地供应一律招拍挂;调整三种供应体系为多数家庭购买承租普通商品住房的住房供应政策;营业税免征期限由2年提高到5年的税收政策;收紧信贷的金融政策等。

1.3 2008年-2009年房地产调控政策放松阶段

2008年国际金融危机爆发，调控政策转向刺激住房消费，主要有国十三条、国四条等，具体包括积极支持房地产业的管理政策;以实物方式和租赁补贴等方式解决城市低收入者住房问题的住房供应政策;调整交易税，减免营业税，免征印花税、土地增值税，契税税率下调至1%的税收政策以及加大自主性和改善型住房的信贷支持，利率七折首付两成的金融政策等。

1.4 2010年-2013年房地产调控政策收紧阶段

在前段政策放松的刺激下，房价出现了空前暴涨，调控政策再度收紧，主要有国十一条、国十条、国八条、国五条等，具体包括遏制房价过快上涨的管理政策;加强土地调控，增加普通住房土地有效供给的土地政策;重视保障房建设的住房供应政策;重点城市开始限购的住房需求政策;营业税免征期限从2年恢复到5年以及差别化信贷的金融政策等。

1.5 2014年-2016年房地产调控政策放松阶段

随着中国经济进入新常态，在“稳增长”和“去库存”的诉求下，房地产调控政策再次转向刺激住房消费，主要有2014年930房贷新政、2015年330和930房贷新政等，具体包括化解房地产库存的管理政策;大部分实行限购的城市取消限购的住房需求政策;营业税免征期限由5年改为2年，契税下调的税收政策;多次降准降息，利率七折首付25%（公积金20%）的金融政策等。

1.6 2017年至今房地产调控政策收紧阶段

2017年随着经济L型企稳及各大中城市房价暴涨，金融风险凸显，房地产调控政策再度从刺激转向收紧，主要有抑制资产价格泡沫，防范金融风险，因城施策去库存的管理政策;根据住房消化周期决定土地供应的土地政策;热点城市重启限购的住房需求政策;热点城市启动限售、限价的住房供应政策;提高利率、提高首付、限制贷款、控制融资的金融政策等。

2  房地产市场调控政策效果分析

2.1 货币金融政策效果显著

首付比例和贷款利率直接决定房地产的购买力。贷款规模代表了居民按揭购房的可获得性，而资金成本则直接影响居民举债购房意愿。过去20年货币严重超发，叠加首付比例和贷款利率降低，购买意愿和购买力提升，房地产需求迅速释放。过去20年的实践充分证明，只有资金规模和资金成本才是影响房地产需求（自住需求和投资需求）的主导要素。

2.2 土地政策在不同城市有差异

中国一二线和三四线城市房地产市场存在较大差异，住宅用地的年均增幅呈现出“小城市>中等城市>大城市>特大城市和超大城市”的特征。而从小学生在校人数观察常住人口变化则显示一二线城市人口在快速上升，三四线城市人口增长缓慢甚至流失，土地供给减少，人口流入增多，必将带来房价的上涨。

2.3 财税政策对房地产市场交易量有影响

税收政策直接影响房地产交易量，税收的变动对房地产市场的供给有直接影响，比如营业税下调会增加住房供应，土地增值税的调整会影响开发商的开盘节奏。从效果来看，税收政策不能抑制房价上涨，但是对交易量影响较大。

2.4 行政干预政策短期有效，但不解决根本问题

短期限购政策对房地产成交量影响显著，但也同时营造了稀缺印象，制造了购房者的恐慌心理，待限购政策一取消，购房者便会纷纷加杠杆买房，房价将迅速上涨，因此限购等行政措施并未解决根本问题。

3  房地产市场长效机制建设展望

通过房地产调控政策回顾及分析可以发现，20年来的房地产调控政策几经反复，一直缺乏长效机制的建设，不利于房地产业的持续稳定发展。为此，2016年12月中央经济工作会议强调建立房地产市场长效机制。长效机制，即能长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系，至少包括以下方面：

3.1 土地供给机制

①集体土地入市机制。十八届三中全会指出在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营型建设用地出让、租赁等方式，与国有土地同等入市;②建立居住导向、人地挂钩的长效机制。2017年12月中央经济工作会议强调“要落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标。要落实地方政府主体责任，房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展”。

3.2 住房保障机制

房地产市场化改革以来，棚改安置房、公租房、经济适用房、廉租房、两限房等等都起到了很强的保障作用。今后政府可以通过多种渠道保持适当多的房源，并更多发展租赁型保障住房。首先，可以实行地方政府直接出资建造保障性住房，中央政府根据当地经济发展状况给予相應的津贴补助;其次，政府也可以直接从二手房市场收购或者租用一批房源，特别是长期空置房，经协商改造成经济适用房和廉租房;最后，通过政策上的优惠，如土地优惠、长期贷款、低息贷款、免税等支持和促进房地产企业加入建设保障性住房行列。近两年出现的商品房配建保障房、土地出让中“竞地价、竞自持、竞配建”等等都是非常好的尝试。

3.3 住房租赁市场发展机制

根据住建部相关规划，2025年中国城镇住房租赁市场的占比将提高到25%以上，市场化、机构化的长期租赁住房，将得到前所未有的政策支持。比如：①北京、上海、深圳等地方政府将大量优质土地以极低的价格定向供应给地方国有企业，用于建设长期持有的租赁住房，发展住房租赁市场;②《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》确定在13个中心城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点;③《关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知》将重点支持房地产作为底层资产的资产证券化产品，并试点发现房地产投资信托基金。

3.4 房地产税收调节机制

20年来的土地财政难以持续，出路在于建立房地产税等地方主体税，这涉及深层次的经济乃至政治改革。中央已经多次表态要按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度。

以上机制已经推出或正在推出，从机制的保障实施及十九大确立的目标实现来看，还应该有至少两项长效机制：

①住房法律保障机制。我国住房租赁市场存在房东随意定价、随意提价、随意退出、承租人利益缺乏保护等现象，承租人利益缺乏保护，缺失居住安全感，为此，建立以居住为导向的住房法律保障机制必不可少。在《房地产管理法》基础上，抓紧起草《住房租赁法》和《住房保障房法》等各项专门法律，构建完整的住房法律保障机制。

②住房信贷稳定机制。从世界各国经验和我国过去20年实践来看，首付比例和贷款利率直接决定房地产的购买力。一方面可以固定首付比例，稳定居民杠杆比率;另一方面可以对住房贷款实行固定利率模式，长期固定房贷利率合同能够有效消除因利率变动引起的房地产市场投机活动，中长期可考虑成立专门的住房储蓄银行。

参考文献：

[1]贾康.中国房地产调控与房地产税问题探讨[J].首都经济贸易大学学报，2011（3）.

[2]易宪容.房地产化经济的转型与房地产长效机制的确立[J]探索与争鸣，2017（8）.

[3]王文安.我市房地产市场调控办法出台[N].晋中日报， 2011-04-18（W01）.