十堰市竹溪县土地规划实施过程之中存在的问题及对策

王从海

土地规划对于政府调控土地资源配置非常重要，良好的土地规划有助于强化用地管理、促进土地资源得到合理、高效利用。虽然伴随着经济社会的发展，各县土地规划工作取得了巨大的进步，但从客观上来看，仍然存在诸多的问题。本文从十堰市竹溪县实际情况出发，首先提出了十堰市竹溪县土地规划实施过程之中存在的问题，并就如何解决这些问题提出几点建议，以期可以为保障十堰市竹溪县土地规划实施提供参考。

竹溪县地处大巴山脉东段北坡，位于湖北省十堰市的西南部，是汉江最大支流堵河的源头所在，是国家南水北调中线工程的重要水源区之一，是湖北入渝、通陕的门户所在。为了对“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策进行贯彻，对土地资源进行合理的规划，改善生态环境，促进国民经济与各项建设事业的健康发展。竹溪县编制的《竹溪县土地利用总体规划（2006-2020）》，虽取得了不错的成绩，但是执行过程中难免存在一个迫切需要改进的问题。

竹溪县土地规划实施过程中存在的问题

土地开发整理复垦力度不足。竹溪县土地开发整理复垦力度不足，主要表现在资金投入不足上，没有做到按规定投入的耕地开垦费、土地闲置费、新增建设有偿使用费等专款专用。各部门各做各的，各自为政，没有形成合力、没有产生集聚效应。

土地规划实施保障不足。目前，我国还没有一部针对土地规划的法律法规。虽然《土地管理法》中就土地利用规划进行了相关规定，是土地利用总体规划实施的法律依据，却不是针对土地利用总体规划的专项法律法规，针对土地规划的编制、实施、管理的相关制度没有以法律形式进行明确。查处违反土地利用规划、规划不落实、违法批地占地行为的力度不够，各部门缺乏协调机制。《土地管理法》中并没有规定对违反土地利用规划的违法行为进行强制拆除，对违反土地利用规划的行政处罚落实得不到保证。目前，国土部门对违反土地利用的责令退还土地、限期拆除、恢复土地原状是在行政处罚实施之后，依照法律法规申请人民法院强制执行的。近年来，很少看到由法院执行国土部门申请强制执行的涉及土地违法用地案件的拆除事项。

土地规划技术含量不足。土地规划编制技术、手段较为落后，成果缺乏足够的技术含量，土地规划的严肃性造成了严重影响。在土地规划指标分配上，竹溪县土地规划按照自上而下的原则编制的，主要体现在指标上对下级规划的严格控制。由于规划中没有充分对区域定位、空间发展方向等进行论证，土地规划指标上仍然采用计划经济体制下的平均分配主义模式，未能突出重点城镇的发展。平均分配主义模式对竹溪县建设用地规模的科学预测、合理布局造成了一定程度地影响，导致土地规划布局与实际用地之间的矛盾日趋严重。

竹溪县土地规划实施问题的改善对策

进一步完善土地规划实施激励措施。首先，稳定投入渠道，严格参照“取之于土、用之于土”的原则，对于新增建设用地的土地有偿使用与耕地开垦费的收缴使用管理做到收缴到位、专款专用，确保款项使用效率的提高，保证土地整治重点项目、区域的投入。县级土地出让金收入中用于农业土地开发的部分应重点向县河流域、汇湾河流域基本农田集中区倾斜。其次，加大对涉农资金的整合，严格参照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各记其效”的重要原则，整合土地整治、农业综合开发、中小水利、防灾减灾、农村扶贫、退耕还林、竹溪县新增菜地建设基金等涉农、惠农资金的集中使用，充分发挥各项资金的叠加效益。最后，积极引入社会资金参与土地整治，积极探索市场化的运作模式，参照“谁投资、谁受益”的原则，引导、规范企业、公司等社会资金积极参与到土地整治中来，整治后形成的建设用地以招拍挂的方式出让，投资业主可参与竞拍，期投资金额可转为竞拍保证金，以此来促进土地整治的产业化与社会化。

进一步加强土地规划实施的法制建设。参照《土地管理法》结合本县土地规划管理实际，根据权限制定土地利用总体规划实施条例与实施办法、土地开发项目管理办法、存量土地以及工礦废弃地土地管理办法等配套的制度与文件。加强与城乡规划法、房地产管理法等相关法律法规的细条，压实属地政府落实《土地管理法》第三条赋予的“各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占地行为”的法律责任与义务，促使政府以《城乡规划法》作为土地规划实施的执法主体。依照《城乡规划法》行使违法建筑物、构筑物制止拆除权，依法解决违反土地规划申请法院执行难的问题。开展土地规划、城乡规划执法联动，加大执法监察力度，确保土地规划的顺利实施。

进一步改进土地规划方法。一是要改定性分析方法为定性定量结合的分析方法，二是要改静态分析方法为动态分析方法。定性分析方法是人们长期实践积累而来的理性认识来判断某一事物的未来发展情况，这种判断方法可以采用语言、数据的方式进行表述且都属于定性分析的范畴。人们以往常采用的土地规划方法虽然也有使用数据来表明问题，但是其本质仍然属于定性分析的范畴。如果将其中问题通过分析做出的判断以数学关系式、数学模型等方式进行表现且予以推算分析，则就演变成了定量分析方法。土地规划的主要目的是在确保土地利用与经济发展同时发展的情况下，实现最大化的社会、经济、生态效益，因此土地规划必须应该是动态的，以动态的土地规划反应某时段土地利用因经济发展而带来的动态变化。对此，要确保土地规划具有动态特点就必须采用动态的规划方法。针对目前竹溪县的土地规划而言，只有一个规划末期的数据指标，却没有规划期间内规划实施进程的相关数据，因此缺乏可操作性，但是如果将土地规划期划分为几个时段，每个时段都有明确的指标要求，那土地规划实施起来就相对容易些，促进土地规划实施的落实。

总而言之，十堰市竹溪县土地规划的实施为该县有限的耕地资源起到了保护的作用，极大促进了该县经济发展的持续性、稳定性、健康性。同时应加大对该县土地规划实施过程中存在的问题的重视，着力解决问题才能够促使该县土地规划的顺利实施。

（作者单位：湖北省十堰市科技学校）endprint