事业单位的改革路径探索

陈久胜

事业单位是我国特有的社会组织形态，其涉及领域较广，包括科技、文化、体育、教育、医疗等多个方面，承担了重要的公共服务职能。事业单位改革是我国社会全面深化改革的重要构成部分，若事业单位改革步伐滞后，将会对我国社会整体发展产生影响。基于此，本文对事业单位改革逻辑进行了分析，并探讨了实现事业单位改革的有效路径，以供参考。

我国政事关系治理现状

政府与事业单位是政事关系所涉及的两大主体。其中，政府是社会治理主体，代表了社会公共权力。事业单位则是我国以社会公益为主要目的，由国家机关或其他组织通过国有资产所举办的，从事教育、文化、科技等活动的社会服务组织。从組织性质及结构来看，政府与事业单位存在明显差异。政府是国家权力机关的执行机关，而事业单位则是由政府所主导的事业组织，这也在一定程度上反映了事业单位权力过分集中的情况。从职能层面来看，政府的主要职能为公共服务。要充分履行公共服务职能，政府必然离不开各类事业单位的支持。在履行公共服务职能的过程中，政府并不需要全盘指导监督，更需要把握住宏观方向。从目前来看，政府职能转变及事业单位自主权扩大已经获得了较大改观。政府的公共服务职能已经逐渐回归到监督、管理方面，并将一部分自主权交还给了事业单位，减少了对事业单位的直接管理。同时，事业单位分类改革步伐正不断加快，这有利于进一步理清事业单位与政府之间的界限与关系，让事业单位回归公益性。当然，事业单位本身的管理体制及政事绩效责任关系还有待深化。政事分离并不是事业单位与政府单纯性地分开，两者依然保持了紧密的联系，其重点在于保证两者能够充分履行自身职责。

事业单位改革逻辑分析

公益性是我国事业单位的本质属性，但事业单位的自主性价值不应该被忽视。换句话说，公益性与自主性构成了事业单位的双重价值标准。在计划经济时代，事业单位发展过于强调其公益性，其自主性被严重弱化。随着我国经济体制的转变，事业单位也引入了市场机制，其自主创收能力大大提升。但部分事业单位为了追求自身利益，却逐渐忽视了公益性，造成了一系列社会问题。从客观上来看，事业单位只有真正意义上实现公益性与自主性的兼容，才能维持健康的发展态势。也就是说，事业单位要保持公益性与自主性之间的平衡。一方面，事业单位必须强化公益性，将提供优质、高效的公益服务作为事业单位发展的根本任务，尽最大程度保护公共利益。另一方面，在内部运行机制上，事业单位需体现出自主性。事业单位与政府并不是行政隶属关系，事业单位作为独立性组织应该具备一定的自主权，政府也不应该过多干预事业单位发展。为了能够让事业单位公益性与自主性并重，政府需要对事业单位自主权进行一定约束，并通过内部绩效考核及外部监管保证事业单位健康运营。

在我国市场经济及社会事业快速发展的过程中，合理转变政府职能将成为国家改革的重点内容，事业单位改革便是其中不可或缺的部分之一。党的十八大明确指出政府职能转变的目标在于“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”，这也为事业单位改革指明了方向。转变政府职能是事业单位改革的逻辑起点及基础，事业单位改革则是政府职能转变的重要推手。从目前来看，尽管我国社会体系发育程度与发达国家相比还存在一定差距，但能够通过广泛的社会力量，构建出以政府为主导，社会、个人及企业等多元力量为依托的事业治理体系，促进事业单位改革。

实现事业单位改革的有效路径

推进事业单位分类改革。事业单位分类改革是促进事业单位改革的关键突破口。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》当中明确指出，我国社会正处于全面建设小康社会的关键时期。面对新形势，我国社会事业发展存在一定滞后性，部分事业单位功能定位不清晰，并存在政事不分、机制不活、事企不分等问题。同时，公益服务供给方式较为单调，资源配置效率低下，整体服务质量不高。公益服务支持政策也存在一定缺陷，相关监督工作较为薄弱。要解决上述问题，必然要推进事业单位分类改革。把无法或不宜由市场配置资源的事业单位划为公益一类；把承担教育、非营利医疗等公益服务，部分能够由市场配置资源的事业单位划为公益二类。同时，公益类事业单位改革要与相关社会组织发展紧密联系起来，积极引导社会力量投入到公共服务当中，并完善政府购买公共服务机制，形成良性竞争。生产经营类事业单位要逐渐转变在职工作人员“铁饭碗”的观念，并且要极力避免拟改制单位财务造假来藏匿财产，防止国有资产流失。通过加强事业单位国有资产审批、监管，避免国有资产流入少数人的私人口袋。

完善事业单位法人治理结构。完善事业单位法人治理结构需要一个长期的过程，不仅需要结合新形势出台一系列新制度及措施，而且需要逐步完善现行政策，对利益格局逐步调整。首先，要加强相关理论研究。我国法人治理结构相关理论主要集中在社团法人治理结构及公司法人治理结构方面，事业单位法人治理结构理论体系尚不成熟。在部分内容上可适当总结并借鉴发达国家公益机构法人治理的成功经验，以此来弥补我国事业单位法人治理结构理论方面的缺陷。其次，要构建出一支尽心尽责的理事队伍。如果要建立相对健全的法人治理结构，必然离不开一支专业化的理事队伍的支持。因此，政府应该加强相关宣传工作，让社会各界充分了解完善事业单位法人治理结构的重要意义。同时，要深入研究事业单位理事的担任资格及条件，保证理事的公信力与代表性。

加强相关监管机制建设。首先，要加快事业单位实体法律制度建设步伐。通过构建专门的、权威的事业法人监督管理机构，形成自律、自控的内部法律约束体系。同时，要明确事业法人作为独立法人的资格，并明确事业法人的权利及提供公益性服务的义务。实行事业法人“不破产”制度，以保证稳定的社会秩序。在此基础上，还要加快事业单位对应的法律法规文本制定，明确事业单位性质、权利义务、运营规则、机构设置等。其次，要加快事业单位从资格准入到服务运作再到注销退出等系统化的法律法规体系建设步伐，保证事业单位监管工作的公正性。再者，要完善事业单位运营绩效考评制度。具体绩效考评过程中，可吸纳相关领域专家、社会公众参与，以便及时反馈公共服务的不足之处，并提出可行性建议，对事业单位社会化服务进行持续改进。另外，在分类改革过程中，还应该明确事业单位主管部门。笔者建议事业单位主管部门特别是公益一类的事业单位应由上级行政管理部门负责监管。由此来明确各方权责，避免权责混淆，形成一个清晰的管理体系，促使事业单位监管工作落实到位。

事业单位改革是一项系统性的工程，其涉及范围较广，关系错综复杂。因此，具体工作实施过程中，要注重协调性与层次性，逐渐形成上下联动的改革进路，打造出一个具有特色的公益服务体系。endprint