我国煤炭清洁利用的法律监管

张延悦

[摘 要]在雾霾治理日益严峻的环境下，控制雾霾产生的源头显得尤为重要。煤炭的开发与利用日益成为我们关注的焦点。在文章中，笔者主要谈及目前我国煤炭利用方面的监管现状，并对监管过程中存在的问题提出建议。

[关键词]煤炭清洁利用；法律；监管

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.235

随着雾霾治理如火如荼进行，煤炭的清洁化利用成为国家环境保护的重点，如何高效、绿色地开发与利用也成为社会各界日益关注的话题。清洁化能源问题始终萦绕于群众的周围。

1 法律监管对于煤炭清洁化利用的重要作用

对于煤炭资源的特殊性，我们需要对其进行监管；从煤炭能源的战略地位来说，我们应该重视煤炭的监管；从煤炭开发与利用过程中给环境带来的影响来看，我们应该改变对于煤炭监管的重心。随着环境保护被提到国家政策层面以来，我们国家开始关注煤炭的清洁、高效利用。但是我们对于煤炭的清洁化利用这一方面的监管却未能跟上社会的需求。过去我们的监管重心停留在生产安全上。截至目前，对于煤炭的清洁化利用的监管条例，只有《淄博市煤炭清洁利用监督管理条例》。由此观之，对煤炭的清洁化利用的监管是必要的，而法律上的监管却相对落后。

2 法律规定中的监管措施

笔者将监管措施分成3个部分：事前、事中、事后监管，并对这三个部分分别依次介绍。那么对于事中与事后监管，笔者认为它们二者的区分标准在于是否具有及时性，笔者将及时性定为在 24小时内得到有效监管。事中监管更侧重于企业的能动性，而事后监管主体主要在于外部体系。

2.1 法律规定中的事前监管

对于事前监管，法律条文中规定主要在行政许可方面。例如，《淄博市煤炭清洁利用监督管理条例》第16条第3款：对于涉及燃煤的固定资产投资和技术改造项目，审批部门应当按照区域燃煤总量控制目标以及减量、等量替代的有关规定，严格控制审批。《煤炭法》第19条第一款：开办煤矿企业，必须依法向煤炭管理部门提出申请；依照本法规定的条件和国务院规定的分级管理的权限审查批准。第二款：审查批准煤矿企业，须由地质矿产主管部门对其开采范围和资源综合利用方案进行复核并签署意见。

通过列举上述两个法律条文，我们可以看到，对于煤炭企业的行政审批中都包含对于煤炭清洁利用的考核。这无疑是在煤炭开发与利用的事前环节的监管。

2.2 法律规定中的事中监管

对于事中监管，笔者认为主要在于煤炭企业的自身监管，因为在事故发生时，行政监管必然有其一定的滞后性，而企业确是最先到达案发现场、了解情况的，企业在通过完成相关的行政程序层层上报政府以后，他们才开始解决问题。比如《清洁生产促进法》第27条第一款：企业应当对生产和服务过程中的资源消耗以及废物的产生情况进行监测，并根据需要对生产和服务实施清洁生产审核。

在这一方面的法律规定，我国主要还是停留在企业自主检测、自主审核方面，而未做太多规定，这无疑是符合我国国情的，因为这样做，可以调动企业自身的积极性，减少过分的行政干预，而且对于企业能够自行检测和处理的煤炭清洁利用问题，就不必再浪费国家公共资源了。

2.3 法律规定中的事后监管

对于事后监管，笔者将会依次介绍不同的监管主体，来阐释各监管主体是如何发挥作用的。

第一，媒体监管。第一位是媒体监管，例如《清洁生产促进法》第17条第一款：省、自治区、直辖市人民政府负责清洁生产综合协调的部门、环境保护部门，根据促进清洁生产工作的需要，在本地区主要媒体上公布未达到能源消耗控制指标、重点污染物排放控制指标的企业的名单，为公众监督企业实施清洁生产提供依据。《煤炭经营监管办法》第9条：对本行政区域内备案的煤炭经营企业名单，省级煤炭经营监督管理部门应通过公开发行的报刊、网站等予以公告，接受社会监督。上述两条法律规定的煤炭清洁化利用的信息媒介均是通过网络而形成，而且这些法律条文并未禁止媒体主动报道煤炭清洁化利用过程中的事件，综合以上结论我们可以看到法律已经准许媒体在煤炭清洁化利用方面的监管作用。

第二，内部监管。第二位是企业内部监管，比如企业自身对于煤炭清洁化利用过程中的监测，对应的法律条文就是笔者上文提到过的《清洁生产促进法》第27条，故在此处，笔者不再列出其具体条文。

第三，行政监管。第三位是行政监管，比如《淄博市煤炭清洁利用监督管理条例》第29条：区县煤炭管理部门应当利用市级企业信息共享平台，掌握本辖区煤炭经营企业基本信息，并将其纳入监督管理范围。第34条规定：发展改革、经济和信息化、环保和煤炭管理等部门应当将煤炭经营企业、燃用单位信用记录纳入本市公共信用信息平台，对煤炭经营企业、燃用单位的违法行为予以公示。

第四，群众监管。第四位是普通群众监管，法律中也有诸多规定，笔者只列举有代表性的，比如《淄博市煤炭清洁利用监督管理条例》第9条第2款：任何单位和个人有权对违反本条例的违法行为进行举报。对举报属实的单位和个人，煤炭管理部门应当给予奖励。

通过对于以上主体（本文上述所列的主体，排名不分先后）在法律中的具体规定，我国现行的法律在监管这方面几乎是全面的，所以从主体规定的角度来看，我国的法律可以说是全面与完备的了。

3 法律监管中存在的问题

针对法律监管中存在的问题，首先笔者从行政监管这个角度来分析，我们的监管体制暴露出一个明显的问题：谁来管煤炭的清洁化利用所出现的问题；谁来管煤炭清洁化利用的市场准入问题；谁来管煤炭清洁化利用过程中的排污问题；谁来管煤炭清洁化利用的市场价格等一系列与煤炭清洁化利用的问题？目前中国不是没人管，而是管的人太多了，却没有统一的行政机构，而是一种多部门联合执法的现状。并且，也没有一部统一的法律规定各部门之间的权责划分。如此体制，必将会形成部门与部门之间的协调不一致，还会出现越权管理、权责不清的情况。出了事情，容易相互推诿和包庇，不利于事情的高效解决。比如为了提高地方经济收入、增加工作岗位，而对中小型煤炭企业放宽一些项目的准入条件，使得一些落后的企业进驻煤炭市场，带来了高污染、高能耗、先开发再利用等一系列环境问题。如此做法，与环保部的工作确实背道而驰。

4 法律监管中所存在的问题的解决意见

笔者通过对美国、澳大利亚、乌克兰、英国等国家的比较分析后，我们发现这些国家都设有统一的煤炭监管机构，它们的主要差别在于政府监管机构的干预程度与干预的传导机制不同。[1]即使是美国，一个市场如此活跃、政府干预较少的国家，也依然有着统一的煤炭监管部门。鉴于我国国情与煤炭行业的特殊性而言，再结合发达国家的一些先进的做法。我国应该设立一个统一的煤炭管理部门，并且形成以这个行政的管理部门为主，煤炭行业协会为辅的煤炭管理体系。并在这个管理部门之下，设立一个专门的监管机构，并根据监管的内容与性质不同，设立不同的部门（比如清洁设备监管部门、比如污染物的监管部门、清洁化技术专利监管部门）。并由法律对它们做出职权上的划分，明确权利责任。笔者还认为该管理部门应该实行垂直管理（像税务局），避免与地方政府过多的利益合作，而是保持其独立性。

5 结 论

在治理雾霾的过程中，煤炭的清洁化利用被寄予厚望。在未来很长的一段时间内，煤炭依然会在我们的能源消费结构中占据主要地位。所以，在当今社会，煤炭的清洁化利用地位日益凸显，而在煤炭清洁化利用过程中，监管更是不可或缺的一环。形成统一的部门来集中管理，同时可以不断完善相关的立法，而不是单纯发挥行政上的牵制作用。

参考文献：

[1]张微.深化我国煤炭行业管理体制改革研究[D].长春：吉林大学，2008.

[2]段天辉，何春燕.煤炭行業的现状、挑战与机遇分析[J].中国市场，2016（33）.endprint