内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制存在的问题及策略研究

李宗伟+王亚娟

[摘 要]资源的开发和利用是资源依赖型县域地区经济发展的重要保障，如何延长特有资源的开发和使用周期，则成为资源依赖型县域地区亟待解决的首要问题。内蒙古依靠各类资源兴起和发展的县域地区数量众多，县域地区的资源开发和利用情况将直接关系内蒙古地区经济未来的发展走势，甚至对我国经济健康可持续发展会产生较大影响。通过对内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制存在的问题的研究，将为延长内蒙古类似县域地区特色资源的可持续开发提供相应的理论支撑。

[关键词]生态补偿机制；资源依赖型县域地区；效果评价；动态监管

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.233

1 内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制的现状

内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制在经历了一系列变迁过程后，现进入生态环境补偿与防护的综合治理阶段，即通过实施生态补偿的相关法律政策、经济政策和社会政策来减缓或者消除资源开发所造成的生态环境问题，達到资源可持续利用的目的。这些政策的实施取得一定的成效：与1999年相比，截至2015年，内蒙古地区的沙化土地面积下降约7.4%，全年重度污染以上天数比例下降至1.7%，草场恢复面积约为1300万亩。不难看出，内蒙古资源依赖型县域地区在实施综合治理的生态补偿机制后，各类由于资源开发造成的土地沙化、草场退化、空气污染等生态环境问题得到了较大程度的缓解。这为延长内蒙古县域地区资源的开发和利用周期提供了环境基础，同时，这也为内蒙古资源依赖型县域地区的经济可持续发展提供了保证。但是，内蒙古资源依赖型县域地区目前实施的生态补偿机制和监管机制仍不完善。多数地方政府在运行生态补偿机制仅采取给予生态补贴款的经济政策，并且在给予生态补偿款的监管和控制方面存有较大漏洞。同时，对于相关法律的制定和实施及社会监管与引导方面的政策较少涉猎，甚至是处于空白期。毫无疑问，这将使得生态补偿机制难以达到恢复生态环境、延长资源开发周期和促进县域地区经济持续发展的目的。

2 内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制存在的问题

2.1 生态补偿机制实施过程中动态监管不足

内蒙古资源依赖型县域地区针对其资源开发造成的各类生态环境问题采取了一系列的应对措施，从实施的效果来看，起到了缓解相关地区生态环境问题的作用，但是对于恢复生态环境的最终目标仍显得杯水车薪。究其原因，主要是因为存在生态补偿机制实施过程中监管力度不足的问题，进而使得生态补偿机制的实施效果大打折扣。具体表现在以下两方面：一方面是生态补偿专用资金监管不足，即内蒙古部分资源依赖型县域地区打着改善地区生态环境的口号，从上级主管部门套取生态补偿机制专款，当补偿专款拨付到相关县域地区后，其县域地方政府少量甚至基本不将专款用于生态补偿，转而将其多数用于其他方面的开支，从而导致生态补偿款难以起到恢复地区生态环境的作用。此类现象屡见不鲜，其根本原因即是生态补偿专项资金只有使用部门却没有监督部门。另外一方面的表现是内蒙古部分资源依赖型县域地区政府为突出在生态文明建设的政绩，存在虚假或臆造生态环境数据，从而致使相关主管部门错误估计生态补偿机制运行效果，进而导致生态环境改善仅存在纸面上的改进而没有实际改进的不良后果。出现类似现象的原因即是相关主管部门在生态环境恢复动态监测方面，缺乏动态监控体系。各类监控体系的不完善使得内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制最终难以起到延长资源利用周期、服务地方经济持续发展的作用。

2.2 生态补偿机制评价体系不完善

随着国家的绿色经济发展战略的提出，内蒙古资源依赖型县域地区采取了生态环境补偿与防护的综合生态补偿机制，此类生态补偿机制相较于以往的生态补偿机制，在实施效果方面有较大程度的提升，但是仍存在一定的不足。其不足的表现为，生态补偿机制缺乏长效评价体系。具体表现如下：首先，在原有资源开发项目评价方面，存在生态补偿机制长效评价体系缺失的问题。即当出现了生态环境问题后，经过县域地方政府调查议定后，对原有开发项目给予生态补偿，以促进其转型或者让其利用技术降低其生产行为对生态环境破坏，但是相关政府看到生态问题稍有缓解后，逐步放松甚至取消对该开发项目的长效评估和管理，从而致使原有资源开发项目在后期逐步凸显出占用大量生态补偿，但地方生态环境恢复效果不佳的问题；其次，在新开发项目评价方面，也存在着生态环境预评价体系缺失的问题。即当新资源开发项目实施前，相关县域地方政府多数着眼于该项目带来的经济效益，而忽略了对新项目开发的生态环境破坏预估评价，致使出现边污染边治理，无法根治地方生态环境问题的恶性循环。

2.3 生态补偿机制缺乏系统性，补偿机制单一性特征明显

内蒙古地区资源依赖型县域地区实施的生态补偿政策或者生态补偿机制，多数针对其中的某一个或某两个生态环境问题，这种体制下的生态补偿机制只能起到缓解单一环境问题的治标作用，而无法起到解决生态环境问题的治本作用。因为县域地区生态环境是一体化的空间，环境问题是相关联的，是无法割裂的。但是，内蒙古资源依赖型县域地区多数采用的是这种 “割裂式”的生态补偿机制，呈现出了生态补偿机制单一性的特征，这无疑对治理相关地方的生态环境问题起到事倍功半的效果。例如，扬沙天气的形成，不仅仅是由于土地的荒漠化造成，还有可能是人为活动改变原有地方生态环境中的水环境、空气环境和气温环境等所引发的连锁反应，单纯地遏制土地荒漠化是无法从根本上解决扬沙问题。因此，生态补偿机制必须要系统化地综合设计，解决各类可能相关的环境问题，才能从根本上解决生态环境恶化的问题。

3 解决内蒙古资源依赖型县域地区生态补偿机制问题的相关策略

3.1 建立生态补偿机制监管机制

由于内蒙古资源依赖型县域地区实施的生态补偿过程中，存在补偿专项资金利用失当及虚报各类生态环境数据的问题，使得相关地区生态补偿效果与预期相差较远。针对此类问题，建立合理和行之有效的监管机制将从根本上解决上述问题。监管机制的设计将采用“动静结合”、多维度综合监控的形式。动态监控即是针对资源依赖型县域地区各类生态补偿机制采用随时抽检评估的办法，抽检评估优秀的则给予奖励性补贴，抽检评估合格的则继续拨付补偿资金专项款，抽检不合格的则给予相关人员行政处分并责令相关人员给予书面报告，同时，立即回收已拨付款额，并停发剩余生态补偿金。静态监控即是定期召开专项会议，让相关县域部门在专项会上汇报本区域的生态补偿效果数据，并对上报的数据进行核对和综合评估，以确认是否拨付相关补偿金。多维度监控体系即改变以往生态补偿机制监控局限于政府机构的形态，组建政府专门组织、社会组织与专业媒体组织相融合的新型生态补偿监控体系，从多角度监控生态补偿机制实施过程。通过“动静结合”、多维度综合监控机制的实施，内蒙古县域地区生态补偿机制将真正起到延长县域地区资源开发周期、促进县域地区经济持续健康发展的作用。endprint

3.2 构建生态补偿机制评价体系

由于内蒙古资源依赖型县域地区在实施生态补偿机制过程中缺乏长效评价体系，致使部分生态补偿政策流于形式，难以起到恢复生态的作用。针对此类问题，内蒙古资源依赖型县域地区可以通过构建相关资源开发项目的动态评价体系和预评估体系解决该问题。动态评价体系主要针对的是县域地区已有的资源开发项目，即通过设计生态环境监测表、经济效益和社会效益评价表，收集并评估该类资源开发项目的经济效益、社会效益和生态环境效益，以确认该项目是否具备可持续健康增长性，是否具备给予生态补贴的资质。这将对原有资源项目的健康发展起到重要作用，也为地区的生态环境恢复做出积极贡献。预评估体系主要针对县域地区的新开发项目开发后所造成的生态环境问题做出预评估，经过模拟评估后，项目的开发在县域地区生态环境承载力范围内则予以实施，反之则驳回。这将从源头解决各类新实施项目所产生的不利生态环境的影响。通过评价体系的实施，将保证县域范围内的新建和旧有资源开发项目的良性发展，达到经济效益与生态环境效应相融合的目的。

3.3 综合设定全方位生态补偿机制，增强生态补偿机制的全面性

由于内蒙古资源依赖型县域地区实施的生态补偿机制缺乏全面性，使得相关生态补偿制度在实施过程中难以起到根治区域内的生态环境问题。针对此类问题，相关地区应该采取多维度的一体化生态补偿机制，全方位地解决区域内的生态环境问题。一体化生态补偿机制即是制定某一生态补偿机制时，要建立联动相关生态补偿机制，不仅仅要解决当前的首要环境问题，更要解决相关联的环境因素问题，从多角度恢复区域内的生态环境。通过生态环境的整体改善，达到最终解决某一生态环境问题，这将从本源上解决各类生态环境问题，为内蒙古资源依赖型县域地区的持续经济增长做出良好的环境基础。

4 结 论

内蒙古资源依赖型县域地区实施的生态补偿机制，对于相关区域内的生态环境恢复与经济发展起到了较为明显的作用。但是，目前该区域所实施的生态补偿体系与完善的生态补偿机制的体系相比还有一定的差距。只有不断地深入探索研究，才能寻找到适合本地区的、完善的生态补偿机制。总之，内蒙古资源依赖型县域地区的生态补偿机制的完善任重而道远，需要社会、政府、各类组织群体的群策群力才能日趋完善。进而，才能让生态补偿机制充分发挥促进县域地区经济效益与生态效益相融合的作用。同时，这也将为内蒙古地区乃至全国经济的健康绿色发展提供不断的资源支撑和环境基础。

参考文献：

[1]李云燕.北京市生态涵养区生态补偿机制的实施途径与政策措施[J].中央财经大学学报，2011（12）.

[2]张路阁.京津冀协同发展中承德的生态补偿机制研究[J].产业与科技论坛，2017（10）.

[3]滕云梅.对建立广西生态补偿机制的探讨[J].中国环境管理，2014（1）.

[4]欧阳志云.建立我国生态补偿机制的思路与措施[J].生态学报，2013（3）.

[5]刘春腊.中国生态补偿的省域差异及影响因素分析[J].自然资源學报，2014（7）.endprint