农村集体产权制度改革需把好“五条底线”

陕西省农业厅党组成员、副厅长 郑维国

农村集体产权制度改革的目标是建立符合中国特色社会主义市场经济要求的集体经济运行新机制。推进农村集体产权制度改革，必须适应中国特色社会主义市场经济要求，精准落实中央《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称中央《意见》），坚守好法律政策“五条底线”，确保改革方向正确。

一、坚持党的领导不动摇——领导底线

《宪法》规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。《党章》规定“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。《村民委员会组织法》规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”。具体到农村集体产权制度改革，中央《意见》明确把“坚持党的领导”作为基本原则特别提出，要求必须坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施。

二、坚持农民集体所有制不动摇——所有制底线

《宪法》第六条明确规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，确立了农村集体所有制在国家经济制度中的基础地位，赋予了农村集体产权制度改革的法律遵循。

农民集体所有制的核心是农村土地的集体所有制。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上明确“要坚持农村土地农民集体所有”，并强调“坚持农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的‘魂’，农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度”。在法律层面上，《宪法》第九条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。《物权法》也对农村土地农民集体所有作出规定，《土地管理法》则明确了农村土地集体所有的确认方式、管理方式和经营方式。按照中央改革要求，农村集体资源性资产要按照既定安排进行确权登记颁证，赋予集体土地多种权能，畅通盘活渠道。

在实际工作中要特别注意，改革绝不是把集体资产简单地分割到人、分光分净。量化到成员的集体资产股权或份额，是集体收益分配的依据，而不能“一分了之”，把集体资产改少了、改没了。

三、坚持农村承包关系稳定长久不变不动摇——承包关系底线

《农村土地承包法》明确规定“国家依法保护农村土地承包关系的长久稳定”，党的十九大报告明确“保持土地承包关系稳定并长久不变”。这次集体产权制度改革重点是集体经营性资产，中央没有硬性要求以承包地参与改革。但对于集体资产空壳村来讲，承包地是仅有的集体资源要素。需要强调的是，集体资产空壳村以承包地设立集体资产权益股，成立集体经济合作社或股份合作社的，必须以确权登记的承包地为设立依据，不能改变承包关系、调整承包地。统一经营承包地的集体收益，也必须以承包关系为依据进行分配，不得随意调整和改变。在经营层面，可以由集体经济组织牵头流转农户承包地直接经营，也可以由集体经济组织牵头，组织农户以承包地入股组建土地股份合作社经营，等等。对拥有未分配到户的机动地、四荒地、林地等资源性资产的村集体，可以依法确定成员身份，将资源性资产以份额形式量化到人，成立集体经济组织，进行承包经营或股份合作经营等。

四、坚持农民集体财产权益保护不动摇——财产权益底线

《宪法》规定“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益”。实施集体产权制度改革，要重点把握好四点。

（一）严格区分权益股和发展股。集体资产权益股是依据农村集体产权制度改革政策对集体统一经营的资产进行量化，并确权到集体成员农户的股权，是农民依法分享集体资产收益的依据，具有封闭性和社区性特点。集体经济发展股是指在有集体经济组织参与的“三变”改革项目中，集体、个人、企业以自有资产、资源、资金、技术等参与投资所获得的股权，是参股主体参与经营分红的依据。集体经济组织作为项目出资人之一，按照股份制原则，依据出资额或持有股份多少占有股权、参与决策、分享红利、承担责任。集体经济组织参股“三变”改革项目所获收益，按照集体经济组织收益分配办法和成员持股情况进行分配。参与“三变”改革项目的企业和个人不得依据投资在集体经济组织内部分享股份。

（二）要规范股权设置。集体股设置与否由成员集体民主决定。一般情况下不建议设置。对集体公益事业和生产发展所需资金，可从公积公益金中据实提取。对设置集体股的，建议不超过集体总股权的30%。成员股以成员权为前提设置，主要体现集体所有制下成员权利平等。集体资产股权设置中，对个人劳动贡献大和计划生育等政策性原因，可以创新设置股权，平衡不同群众合法利益。具体以个人股为基础，结合村情民意兼设劳龄股、贡献股、计生补偿股、贫困优先股等股权。对没有成员投工投劳形成集体资产或资产较少的村可不设劳龄股和贡献股。

（三）要慎重设置资金股。集体经济组织立足发展需要，经集体经济组织三分之二以上成员同意，可以在成员股名下设置资金股。资金股设置要以尊重农民意愿为前提，严格执行“全员参与、人人平等、封闭运营”的原则。集体经济组织内部任何成员不得以自有资产多占股权，集体经济组织外部单位个人不得在集体内部参股。资金股要按照资金实际收益进行分红，不得挤占其他股权权益。集体经济组织募集资金股要避免增加农民负担，所募集资金投资要稳妥谨慎，注意风险防控。对有资金募集需求却不便在集体内部设股的集体经济项目，要优先吸收集体经济组织成员入股，确保成员能够分享集体经济发展成果。

（四）要保护好法律规定的少数人权益。农村集体经济组织成员权是农民享有集体财产权益的前提。但是，由于各地农村集体成员形成历史复杂、构成类别较多、地区差异性大，中央没有出台全国性的集体成员界定法规政策，陕西省可参考的是陕西省高院2006年下发的《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》。按照中央和陕西省高院《纪要》要求，要充分保障因入学、参军、服刑等原因暂时迁离本村的村民集体权益，保留成员资格；对各地出嫁女、入赘男、离婚女等少数人成员资格，要坚持成员资格唯一性原则，既不能“两头都占”，也不能“两头落空”，要依法予以保护；对其他特殊原因离开或进入本村的少数人，要严格按照“有法依法、无法依规、无规依民”的优先序选择好处理办法，对确无法律法规及政策依据的，提交村民（代表）大会民主决议，民主决策要秉承民意，灵活处理，避免伤害少数人利益。

五、坚持尊重农民意愿不动摇——主体底线

农民是农村集体产权制度改革的主体。改革要注意把握两点：一是农民自愿而不强迫。实际工作中，农民被迫同意、被迫签字、被迫流转土地、被动改革的问题依然存在，必须引起重视，要坚决防止和克服。二是严格执行民主程序。改革重大事项、重大举措必须召开村民大会民主讨论，形成共识，不能图省事简化程序事项。开会讨论中还要注意防止少数人操纵会议，避免发生侵害集体和农民利益的问题。

“五条底线”是农村集体产权制度改革相关法律法规及政策要求的集中体现，是深化农村集体产权制度改革必须恪守的准则，是改革成功的基本保证。应以“五条底线”为准则，自觉检视本地改革做法，主动对标，对改革中不规范甚至触及底线的做法及时规范修正，在坚持底线正确的基础上，大胆创新，放活经营，确保改革方向正确，确保农村集体经济运行高效有序，农民及早获得实实在在的收益。