大珠三角城市群环境治理中的政府合作

王 玉 明

(广东行政学院 行政学教研部， 广东 广州 510053)

大珠三角城市群是指由香港、澳门、深圳、珠海、中山、江门、广州、佛山、东莞、惠州、肇庆等城市构成的城市群区域。大珠三角城市群是由多个全球型城市、世界级港口，以及相连海湾、邻近岛屿共同组成的具有世界影响的经济区域，它是中国经济乃至全球经济发展的重要引擎和重要增长极。目前，建设大珠三角城市群已经纳入“一带一路”国家战略和国家“十三五”规划。大珠三角城市群位于河网密布、山水相依、河海交汇、陆海相连、环境相关的大珠江三角洲，拥有不可分割的自然生态体系和独特的自然生态优势。把大珠三角城市群建设成可持续发展的世界级城市群和粤港澳三地的深度合作区，这将对区域环境保护提出了更高的要求。大珠三角城市群的环保合作已开展多年，随着《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》和相关专题性环境规划、环境协议的相继推出，大珠三角城市群政府间的环保合作得到不断拓展和深化。广佛肇、深莞惠、珠中江等珠三角城市经济合作圈的建立，也把圈内各市环保合作纳入合作重要议程，不断推进城市间环境合作行动。在全国空气质量地图中，珠三角地区空气质量优良指数遥遥领先。2016年空气质量进一步改善，多个城市空气质量优良指数长期位列全国重点城市前十位。珠三角的PM2.5浓度达到国家二级标准和世卫组织第一阶段指导标准[1]。但是，大珠三角大气污染、跨界河流污染、珠江口污染、近海污染等仍然严峻。如何深化大湾区环境合作治理，推动环境治理一体化显得尤为紧迫和必要。环境合作治理是破解大湾区环境难题、促进世界级城市群可持续发展的根本出路。本文追踪梳理大珠三角城市群环境合作的实践探索和经验，分析大珠三角城市群环境合作面临的问题，探讨大湾区下一步环境合作行动。

一、以区域规划引领大珠三角城市群环境合作

规划通常具有描绘蓝图、行为决策、路径引领的功能，区域规划是政府进行区域调控和管理的重要工具，具有前瞻性、战略性、地域性和约束力。实施区域规划需要整合区域资源，打破地区分割，才能达到规划的目标。在区域环境治理领域，各级政府十分重视规划的引领作用。大珠三角城市群为了解决区域环境问题，将环境治理纳入了粤港澳区域合作与发展的相关综合规划或专项规划之中，通过规划引领区域环境合作行动。2009年国务院颁发《珠江三角洲改革发展规划纲要》，继而粤港澳共同编制实施《共建优质生活圈专项规划》，共同研究《大珠江三角洲城镇群协调发展规划》，这些规划以合作解决区域性公共问题为出发点，设计了粤港澳区域合作的蓝图，奠定了区域环境合作的政策基础。这些区域规划中对区域环境治理做了明确规定和安排，为粤港澳三地、粤港、粤澳环境合作提供政策指引和行动建议[2]。从这些区域规划的内容看，可将其分为两大类型：一是大珠三角范围的规划，即除小珠三角9个城市外，还包括香港和澳门两个特别行政区；二是小珠三角范围的规划，规划的范围包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州和肇庆等9个城市。

(一) 大珠三角区域规划的引领

为了推进大珠三角经济社会的发展，国务院、广东省政府、香港和澳门特别行政区政府分别编制了若干区域发展规划，这些规划有综合性的区域规划，也有专项性的区域规划。上述规划显示了对区域环境治理的重视，提出了区域环境治理的目标和策略。

1.提出建设生态型城市群

2009年，粤港澳三地合作完成《大珠江三角洲城镇群协调发展规划》，提出将大珠三角建成充满生机与活力、具有全球竞争力的、协调可持续的世界级城镇群。2010年，粤港澳三方共同编制《共建优质生活圈专项规划》，提出将大珠三角建设成为具有示范意义的绿色宜居城市群区域。

2.主张共建优质生活圈

2008年，国务院颁发的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》强调推进与港澳更紧密合作，共同建立绿色大珠江三角洲地区优质生活圈。《大珠江三角洲城镇群协调发展规划》提出将大珠三角发展成富足、文明、和谐、宜居的优质生活圈；特别是2012年粤港澳三方共同组织编制《共建优质生活圈专项规划》，专门对共建优质生活圈的蓝图进行设计，将生态环境保护作为共建优质生活圈的前提条件。

3.强调政府环境治理合作

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》鼓励建立污染联防联治机制，建议共建跨境生态保护区、保护水库集水区；支持共同研究合作发展清洁能源及可再生能源、实施清洁生产等方面的合作；鼓励粤港澳开展物料回收、循环再用、转废为能的合作；支持粤港澳共同编制区域合作规划；完善粤港、粤澳行政首长联席会议机制，增强联席会议推动合作的实际效用。《大珠江三角洲城镇群协调发展规划》专门提出跨界环境合作计划，研究制定大珠三角城镇群环境保护框架协议，建立区域环境监测预报和灾害防治预警系统，建立粤港澳联络协调机制。《共建优质生活圈专项规划》提出深化珠江口海域、深圳湾、大鹏湾等邻接水环境的保护合作；加强西江、北江水资源综合调配和合作协调；建立区域低碳发展合作机制，推进区域应对气候变化的合作，开展区域清洁生产合作；加强区域环保产业合作；新能源与可再生能源研发及应用合作；联合开展珠江流域水环境综合治理。

(二)小珠三角区域规划的引领

小珠三角城市群的区域规划也分为两类：一是综合性规划。综合性规划涉及区域经济发展、社会服务、资源开发、环境保护等诸多内容，如 2004年建设部和广东省共同编制的《珠江三角洲城镇群协调发展规划》。该规划提出关于珠三角城镇群发展的蓝图以及一整套实施规划的策略、行动和机制。尽管是综合性规划，对珠三角城镇群的环境治理作了较详细的规划安排。二是专项性规划。如2005年广东省政府印发的《珠江三角洲环境保护规划纲要》。2010年广东省政府印发的《珠江三角洲环境保护一体化规划》、2010年水利部组织编制的《珠江河口综合治理规划》、2013年由广东省林业厅牵头编制的《珠江三角洲地区生态安全体系一体化规划》、2016年广东省政府颁发的《珠三角国家森林城市群建设规划》。这些区域专项规划主要是由广东省政府组织编制或由环保厅(环保局)、水利部门牵头编制的。其中《珠江河口综合治理规划》由水利部组织编制。这些规划强调以下环境治理目标和治理策略。

1.提出建设生态型城市群

《珠江三角洲环境保护规划纲要》明确提出，把珠江三角洲建成全面、协调的国家可持续发展示范区，到2020年，建成“生态城市群”。《珠江三角洲环境保护一体化规划》提出，加快推进珠三角区域生态安全体系一体化，2020年前在珠三角率先建成“国家森林城市群”。《珠三角国家森林城市群建设规划》提出，到2020年把珠三角地区打造成林城一体、林水相依、生态优美、绿色宜居、人与自然和谐相处的“森林城市群”。该规划对珠三角国家森林城市群的总体思路进行了周密部署。

2.优化区域生态空间结构

《珠三角城镇群协调发展规划》将珠三角区域内生态环境、城镇、产业与重大基础设施地区划分为9类政策区，不同分区实施不同的空间管治，强调保护区域发展的生态“底线”，构筑珠三角网络型的生态结构。《珠江三角洲环境保护规划纲要》提出建设生态环境安全格局：红线控制，优化区域空间布局；绿线提升，引导经济持续发展；蓝线建设，保障环境安全。《珠江三角洲地区生态安全体系一体化规划》提出构建“一屏、一带、两廊、多核”的区域生态安全格局；加强区域生态安全体系一体化建设；守住生态红线。规划提出构筑稳固的森林生态安全屏障，主要依托山脉、林地、水系等要素，组合、串联和扩大各类绿色生态空间，构建大型森林组团、城市绿地系统与绿色生态廊道相结合的珠三角城市群森林绿地体系。

3.强调政府环境治理合作

《珠江三角洲环境保护规划纲要》强制实行综合决策，加强区域协调；改革环境管理体制，加强环保合作。《珠江三角洲环境保护一体化规划》提出建立高效的区域环境保护一体化体制机制政策体系：建立齐防共治的跨界水体污染综合防治体系；构建跨界水体综合防治体系；建立联防联控的大气复合污染综合防治体系；建立同保共育的生态体系；建立协同联动的环境监管体系；建立先行先试环境政策法规体系；建立统筹协调的环境管理体制；建立共建共享的基础设施体系；建立全防全控的产业环境调控体系。齐防共治跨界水污染，优先解决重大跨界水污染。深化粤港澳合作，强化区域协同联动。《珠江三角洲地区生态安全体系一体化规划》提出加强区域生态安全体系一体化建设，构筑珠三角森林生态安全屏障，推进森林生态安全体系建设。《珠三角国家森林城市群建设规划》提出重点加快珠三角森林生态安全一体化步伐，构筑稳固的森林生态安全屏障、建设大循环的绿色生态水网、建设互融互通的城市森林组团。

二、以行政协议推动大珠三角城市群环境合作

政府间协议是实现合作和解决争端的最为重要的区域协调机制之一，它是若干个地方政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议、章程或合同，将资源在地区之间共享、交换或重新分配组合，以获得最大的经济效益和社会效益的活动[3]。这种政府合作协议是在平等协商、互惠共利和合意一致基础上达成的书面协议，这些协议大致可分为合作框架协议与具体合作协议。一般来说，合作框架协议(framework agreement)是指双方就协议目标达成意向并针对主要内容而订立的协议，形成合作纲领性文件，它主要提供一种规则，一种意向，具体合作需要细化成具体协议。政府间的环境合作协议是以合作处理环境问题为特定目标的一种具体行政协议，属于书面形式缔结的契约，环境合作协议包括宣言、备忘录、倡议书、协定书等多种表现形式。

(一)政府合作框架协议：环境合作纲领性文件

自2003年中央政府分别与香港、澳门政府签订《更紧密经贸安排》(CPEA 协议)以来，粤港澳不断深化和拓展各个领域的合作。2004年，内地9省与港澳共同签署《泛珠三角区域合作框架协议》。2010年，广东省政府与香港特区政府签订《粤港合作框架协议》，2011 年签订《粤澳合作框架协议》，作为促进粤港澳更紧密合作的纲领性、综合性指导文件。这些框架协议的内容涉及环境保护、基础设施、产业发展、社会保障、科技信息、通关等各领域的合作。在框架协议中，对环境合作的规定比较笼统。在《泛珠三角区域合作框架协议》的第四条中提出，建立区域环境保护协作机制，在清洁生产、水环境保护、生态环境保护、大气环境保护等方面加强合作；制定区域环境保护规划，加大珠江流域特别是中上游地区生态建设力度，提高区域整体环境质量和可持续发展能力。《粤港合作框架协议》在第一章中提出，构建全国领先的区域环境和生态保护体系，建设优质生活圈。在第六章第一条强调共同防治空气污染；开展水资源保护；开展粤港海洋环境监测网络及海洋珍稀生物保育技术交流；建立赤潮等海洋事故通报协作处理机制；开展联合专项执法行动，打击破坏海洋环境等违法活动；实施清洁生产伙伴计划；合作建设珠江口红树林等滨海湿地保护工程；共同规划建设跨界自然保护区；启动环珠江口跨境区域绿道建设；共同促进电动车在大珠江三角洲地区的研发、生产、应用普及和相关零部件产业发展。《粤澳合作框架协议》在第五章提出严格水资源管理，共同推进西江水资源和湿地保护，治理珠澳跨境河涌污染，创新流域整治的合作机制和管理模式，加强区域水环境管理和污染防治；推进生态保护合作重点区域建设，加快环珠江口跨境区域绿道建设；共建珠江三角洲区域空气质量监测网络，逐步执行更加严格的机动车、船舶排放标准；建设跨境自然保护区和生态廊道，构建完整的区域生态系统，保护区域生态旅游资源；完善区域污染信息通报和联防联治机制，提高环境事故处置协调能力；支持发展循环经济和环保产业，推动两地环保服务市场开放。2017年7月，国家发展改革委、广东省政府、香港和澳门特区政府四方签订了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，提出坚持生态优先，绿色发展的原则，着眼于城市群可持续发展，强化环境保护和生态修复，推动形成绿色低碳的生产生活方式，将大珠三角城市群建设成为宜居宜业宜游的优质生活圈。另外，在小珠三角地区的三个经济圈内城市间也签订了合作框架协议，这些框架也突出了城市间的环境合作。2009年广佛肇三市签订《广佛肇经济圈建设合作框架协议》，其中第十一条提出以水环境污染和空气污染联防联治为突破口，加强资源节约和环境保护，实现环境基础设施资源共建共享，改善区域整体环境质量，实现区域可持续发展；加强水资源保护利用合作；加强大气环境综合治理；加强区域绿色生态屏障建设；建立健全区域生态环境协调机制。2009年深惠莞三市签订《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》，其中第十二条要求节约集约利用土地，大力发展循环经济，加大污染联合防治力度；建立区域污染联防联治机制，优先治理跨界河流污染，加强相邻生态功能区合作；推进东江流域、珠江河口和大亚湾海域污染综合治理；加强环境保护方面的信息共享，共同监测大气污染和水域污染情况，及时通报环境保护信息；推进区域环境保护基础设施建设，科学合理布设区域性环境基础设施；探索建立区域环保排放、收费、治理的统一标准。

(二)政府间环境合作协议：环境治理的关系契约

1.粤港澳政府间环境合作协议

(1)总体性环境合作协议

这类协议涉及大气环境、水环境、资源保护利用等多方面的合作。2009年8月，粤港共同签署《粤港环保合作协议》，合作领域包括空气污染防治、水质保护、资源循环利用、林业保育、海洋渔业资源保护、清洁生产和环保产业发展等。2013年，珠澳共同签订《珠澳环境保护合作协议》，协议重点开展两地水环境污染治理，特别是界河的治理。同时，开展防治大气污染、整治跨境水环境、废物利用在内的多项合作。深化在环境紧急事故通报、联防联治及环保产业合作等方面的合作。2016年10月，香港与澳门两特区签订《港澳环境保护合作协议》，协议涵盖双方在空气污染防治、废物管理、污水管理、环境影响评估、环境监测与研究、环保宣传教育、环保培训与交流、重大跨境环境突发事故通报以及环保产业合作。2017年3月，广东与澳门签署《2017—2020年粤澳环保合作协议》，推动编制大珠三角城市群环境保护规划、环境监测、环保产业、突发环境事件通报、环境科研、环境培训、推进废旧车辆跨区转移处置项目、环保宣传教育以及环境技术交流等。

(2) 专项性环境合作协议

2002年4月，粤港双方政府签署和发布《关于改善珠江三角洲空气质素的联合声明》，双方提出争取在2010年达到各项合作目标，其中二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物和挥发性有机化合物的排放总量比1997年分别减少40%、20%、55%和55%。为实现目标，粤港采取一系列有力措施加强污染防治和减排。2007年8月，粤港签订《关于推动粤港两地企业开展节能、清洁生产及资源综合利用工作的合作协议》，双方承诺加强推动粤港企业节能、清洁生产及资源利用方面的合作；共同支持粤港两地工商界的环保计划；在国家政策和法规及地方政府的实施计划、节能、清洁生产及资源利用的技术标准等方面增加沟通及交流信息、落实具体计划/项目，加强区域协作，共同促进粤港两地可持续发展。2014年9月，粤港澳签署《区域大气污染联防联治合作协议书》，该协议书包括优化粤港澳珠江三角洲区域空气监测网络，实时发布区域空气质量信息；开展粤港澳区域性PM2.5联合研究；推进清洁生产伙伴计划，推动节能减排；推动大气污染防治工作、共建珠三角空气质量监测平台、联合发布区域空气质量信息、开展环保科研合作，以及加强三地环保技术交流及推广活动等多项内容。

2.小珠三角政府间环境合作协议

为了推动小珠三角区域的环境合作治理，区域内的城市政府间签订了数十个环境合作协议。这些协议主要是横向政府间协议，以地级以上市政府间的协议居多，也有区政府签订的协议，如2009年广州市荔湾区与佛山市南海区签订的《荔湾区南海区同城化建设环境保护合作协议》。珠三角政府间环境合作协议呈现三种类型。

(1) 经济圈总体性环境合作协议

2008年，广东省提出建立广佛肇(广州、佛山、肇庆)、深莞惠(深圳、东莞、惠州)和珠中江(珠海、中山、江门)三大经济圈，通过三大经济圈各自融合发展来实现珠三角一体化。广佛肇、深莞惠、珠中江三个经济圈城市间签订环境合作协议，即《广佛肇经济圈生态环境保护合作协议》《深莞惠环境保护与生态建设合作协议》《珠中江环境保护区域合作协议》，这些环境合作协议以水环境和大气环境治理为重点，涉及规划编制、项目联审、执法应急、联合监测、环境科研、环境设施、环境宣传合作，以及环境应急联动、环境信息共享、产业合作、合作机制等各个方面。如2009年签署的《珠中江环境保护区域合作协议》对区域水环境、大气环境联防联治、环境设施资源、信息共建共享、应急机制联动等方面作了规定。在日常环境监管方面，该协议提出建立珠中江环境监测数据互动机制，构建珠中江环境监测网；建立跨界环境违法案件区域移送机制；加强环境宣传工作互动，实现区域环境信息定期通报制度。

(2)跨界水污染治理合作协议

跨界河流污染一直是珠三角环境治理中的老大难问题。2009年深圳、东莞、惠州签署《深莞惠界河及跨界河综合治理工作协议》，联手治理石马河、淡水河、茅洲河、沙河等跨界河流的污染问题。2012年深莞惠三市共同签署了《深莞惠饮用水源与跨界河流水质监测工作一体化协议》，进一步深化对龙岗河、观澜河、淡水河等流域的重污染企业和污染企业治理，明确跨界河流的监测合作，并订立详细的三市交流机制。2015年深圳、东莞共同签署《深莞两市加大茅洲河流域污染源环保执法力度框架协议》，对茅洲河流域内污染源开展环保专项执法检查和跨区域联合执法检查行动。2015年中山与珠海两市签署《中山珠海两市跨界区域防洪及河涌水污染综合整治合作协议》，该协议提出切实推进污染减排，改善水环境质量；加强水环境监管体系建设的合作。2015年深莞惠与河源和汕尾签署《深莞惠经济圈(3+2)跨界流域非法养殖场整治工作协议》，将跨界环境合作的范围扩大至河流的上游地区[4]。

(3) 城际大气污染治理合作协议

2011年，为保障第26届世界大学生夏季运动会顺利进行，深圳与东莞、惠州三市环保部门签订《深莞惠机动车排气污染联防联治工作协议》，根据协议要求，成立机动车排气污染联防联控工作小组，定期召开联防联控工作会议，不断完善、提升各市的机动车污染防治措施；建立联合开展机动车排气污染专项整治及信息沟通等多项工作机制，每年定期联合整治深莞惠黑烟车、跨境柴油车；上线运行“深莞惠环境信息共享系统”，常态化查处黄标车、黑烟车等[5]。2015年，为了进一步加强大气污染联防联治，深莞惠三市审议签订了《深莞惠大气污染防治区域合作协议》，建立大气污染防治经验交流与黄标车淘汰的工作会议制度、重大环境影响项目通报制度、跨界污染协调机制及黄标车数据库的共享机制，全力推动区域大气环境污染联防共治，有效提升了区域大气环境质量。

(4) 其他环境合作协议

2012年，深莞惠三市签订《区域突发环境事件应急联动工作框架协议》，确立了三市协同处置突发环境事件、跨界河流污染联动预警、联合执法监督联合监测、环境应急信息互通共享等四项行动机制。2015年，深莞惠三市签订了《环境信息共享系统数据安全及运营管理协议》和《深莞惠经济圈(3+2)环境保护联合交叉执法工作协议》，增强环境信息对接共享和加强环境执法合作。

三、以组织机制保障大珠三角城市群环境合作

多年来，粤港澳构建了以联席会议为核心的环境合作机制，在联席会议框架下，通过建立粤港、粤澳环保合作小组及其下设的专责(项)小组，落实执行相关环境合作规划、计划或协议。联席会议制度和环境工作(专责)小组相结合是大珠三角城市群环境合作的组织特征，通过建立联席会议制度和环境工作小组来研究和组织重大环境合作事项，达成决策共识，协调合作关系，落实合作规划和协议，部署环境合作行动。其中领导人联席会议是指导粤港澳环境合作的高层对话机制。

(一) 建立联席会议制度

《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》都要求建立和完善粤港合作联席会议制度和粤澳合作联席会议制度，共同研究有关合作项目和事项，强化协调和执行职能，设立或调整合作专责小组，联席会议下设联络办公室，作为常设机构。联席会议这种高规格的领导机构，有效推动了大珠三角城市群环境合作的进展。

1.粤港合作联席会议

1998年3月，时任香港特首董建华提议建立粤港联席会议制度，很快双方政府举行了首次粤港合作联席会议。粤港联席会议每年一次，轮流在广州和香港召开，商讨合作进展及合作方向。从2003年起，联席会议由两地行政首长共同主持，使得粤港官方合作进入实质性阶段[6]。到2016年，粤港共召开19次合作联席会议。粤港联席会议也是两地环境合作的平台，宏观指导区域环境合作，通过联席会议签订多项环保协议和相关协议，如2002年粤港在会上签订《改善珠江三角洲空气质量的联合声明》。2015年，粤港在会上签订了包括《2016—2020年粤港环保合作协议》在内的9份合作协议。

2.粤澳合作联席会

2001年，粤澳高层会晤制度开始运作，2003年12月，建立粤澳合作联席会议制度，取代粤澳高层会晤制度。粤澳联席会议主要磋商下阶段粤澳合作方向、合作重点及重大经济社会问题。每年轮流在广东和澳门举行。联席会议下可根据需要设立若干项目专责小组。已在环保、科技、供水、服务业、食品安全、中医药产业、珠澳合作等领域设立了合作专责小组。同时，专责小组之下还可再设专项工作小组[7]。2008年7月，在粤澳合作联席会议框架下成立“珠澳合作专责小组”，作为政府间直接沟通联系机制。2010年10月，珠澳合作专责小组会议确定增设“珠澳环保合作工作小组”。珠澳环保合作工作小组每年召开一次联席会议，建立环保专责和联络机制[8]。

3.小珠三角联席会议

为了推动珠三角9市间环境合作，广东省政府建立由省领导为召集人的联席会议。2002年底，广东省委、省政府颁发《关于加强珠江综合整治工作的决定》，并建立珠江综合整治工作联席会议制度。2008年10月，广东建立珠三角大气污染防治联席会议制度，并制定《珠三角区域大气污染防治联席会议议事规则》。联席会议以省长、9市主管市长和18个省直相关部门负责人组成，并以省长为第一召集人。联席会议的职责包括检查和定期通报珠三角大气污染防治规划实施情况，组织考核大气污染防治工作，协调解决跨行政区大气污染纠纷，协调建立区域统一的环保政策等。此外，广佛肇、深莞惠、珠中江等经济圈也建立了联席会议制度，定期召开领导人联席会议，其中环境合作是联席会议的重要议程。例如，2009年深圳、东莞、惠州第二次党政联席会议召开，三市签署了《界河及跨界河综合治理计划》，将“淡水河、观澜河—石马河、茅洲河”纳入综合治理。深莞惠第七次党政联席会议通过了《深莞惠大气污染防治合作协议》。

(二)建立环境合作小组

1.粤港持续发展与环保合作小组

1990年，“粤港环境保护联络小组”成立，2000年将其更名为“粤港持续发展与环保合作小组”。粤港持续发展与环保合作小组由香港环境局局长和广东省环保厅厅长担任双方组长，粤方成员包括省环保厅、省水利厅、省海洋与渔业局、省林业厅、省发改委、省住建厅、省经信委、省港澳办、深圳市政府、深圳市人居环境委等多个单位，港方成员包括香港环保署、发展局、渔农自然护理署、水务署等。该合作小组主要负责两地在环境合作领域的政策制定和管理；磋商环境及可持续发展问题；检讨环保项目对两地生态环境可能带来的影响；交换与两地环境保护方面的数据；定期回顾合作小组各项计划的执行情况。合作小组下设专家小组及多个专题(责)小组，具体负责落实，监察合作小组制定的行动计划、减排政策。这些专责小组包括珠江三角洲空气质量、珠江三角洲水质保护、粤港林业及护理、粤港海洋资源护理、粤港城市规划、粤港车用柴油规格、大鹏湾及后海湾(深圳湾)区域环境管理、东江水质保护专题小组等[9]1172-1177。到2016年，粤港持续发展与环保合作小组已先后召开了16次会议。

2.粤澳环保合作专责小组

2000年，成立粤澳环保合作机构，2002年5月成立“粤澳环保合作专责小组”。粤方成员包括省环保厅、省水利厅、省港澳办、珠海市环保局、中山市环保局等单位，澳方成员包括澳门环保局、港务局、民政总署、气象局等。下设林业及护理专题小组、空气质量合作专项小组、水葫芦治理专项小组。澳门附近海域的景观和航道水浮莲繁殖速度惊人，从2002年开始，澳门、中山和珠海三市联手治理水浮莲，取得了一定成果。2006年，粤澳成立空气质量合作专项小组，开展空气监测合作，逐步开展项目研究，加强双方在空气质量和管理领域的交流，为粤澳政府改善区域空气质量提供管理和决策支持[10]。粤澳环境合作主要是在珠海和澳门两地展开，2008年12月，成立“珠澳合作专责小组”，这是粤澳合作联席会议专责小组之一。珠澳环保合作工作小组成立以来，以珠澳两地环保局为沟通纽带，建立了联络沟通机制，成了推动珠澳两地环境保护工作的主要交流平台。2017年珠澳环保合作工作小组进一步探讨未来的合作计划。珠澳双方就水环境污染、突发环境事件的通报及处理、生态交流、环保产业交流、环境宣传教育等方面的议题进行深入讨论，进一步扩大未来双方的环保合作[11]。

四、以环保工程落实大珠三角城市群环境合作

(一)水环境治理合作项目

水环境治理是粤港澳环境合作的重头戏之一，主要涉及跨界河流、珠江口近岸海域水环境治理工程上的研究和治理行动合作。粤港澳水环境治理合作主要是深港、珠澳之间的合作。跨界河流主要是深港、珠澳的界河，如深港边界河流——深圳河，珠澳边界河流——鸭涌河、前山河等。目前，粤港澳三地在水环境合作上成功实施和完成了一些治理项目。

1.深圳河治理工程

深圳河是深圳与香港的界河，流入深圳湾，河全长37 km,流域面积312.5 km2,北岸深圳占流域面积的60%,香港占40%。早在1981年12月，深圳市政府与港英政府就深圳治河治理展开谈判，并于1982年4月组成联合小组展开工作,着手编制深圳河治理的前期规划,出台《深圳河防洪规划报告书》。由于两地没有达成合作共识，到1995年深圳河工程才正式动工。该工程由深港双方政府共同出资，前后分四期进行,成立了深港联合治理深圳河工作小组,由该机构代表双方政府进行谈判和决策，工作小组下设技术小组、环境小组和桥梁建造小组。该工程在国内率先实行项目法人制、招投标制、建设监理制和合同管理制等，形成了一套别具特色的管理模式[12]。经过治理，深圳河的生态环境和环境面貌得到极大的改善。

2.深圳湾治理工程

深圳湾在香港称为后海湾，这是广东与香港共管的近岸海域，是我国污染严重的海湾之一。为了治理深圳湾，2000年深港两地政府共同制定《后海湾(深圳湾)水污染控制联合实施方案》，拓建与优化深圳湾集水区内的污水治理基础设施。2007年深港两地政府共同制订《实施方案2007年修订本》，订立深圳湾污染物减排目标，逐步削减污染负荷。双方根据方案积极治理水环境，深圳湾水质不断得到改善。2016年深港完成《后海湾(深圳湾)水污染控制联合实施方案》第二次回顾研究，并敲定进一步合作计划。

3.大鹏湾治理工程

为保护大鹏湾水环境，2003年深港完成《大鹏湾水质区域控制策略》合作研究，并推行《策略》中的相关建议。2008年深港开展《大鹏湾水质区域控制策略》首次回顾，2011年完成首次回顾研究工作，并提出保护大鹏湾水环境的补充建议。

4.珠江口治理工程

2004年，粤港澳三地珠江口湿地生态保护行动正式启动，计划用5年时间，耗资5亿元，种植总面积达5万公顷的红树林，抢救珠江口周围50万公顷珍贵湿地，构筑珠江口红树林湿地保护圈[13]。2008年，粤港两地合作为珠江河口地区建成一套先进的水质数值模型，为河口水环境管理提供一套科学分析工具。2009年2月，粤港澳共同编制《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》。该计划着重分析湾区的湿地系统、跨区域污染和环境保护，研究湾区内水资源利用、水环境保护等。

5.鸭涌河整治工程

在港珠澳大桥修建中，珠海连接线项目拱北隧道从鸭涌河河底通过，项目施工占用了上游部分河段，两地通过协商将鸭涌河综合治理纳入粤澳新通道项目一并实施，将鸭涌河的防洪标准由治理前的5年一遇提高到50年一遇。另外，在小珠三角，深莞惠三市之间、广佛两市、珠中江三市间在治理跨河流、河涌方面建立了合作机制，实施综合治理的工程和联合行动。

(二)空气质量合作项目

1.区域空气监测网络项目

早在1999年，粤港政府联合开展区域空气质量研究项目——粤港珠江三角洲空气质素研究，着手研究PM2.5、臭氧污染和灰霾的成因与治理问题。2002年，粤港共同发布了改善区域大气环境质量的联合声明[14]。2003—2005年，粤港联合建成了粤港珠江三角洲区域空气监控网络。该网络由16个监测点组成，其中13个监测点在广东境内，3个位于香港。随着《粤港澳区域大气污染联防联治合作协议书》的签订，将澳门空气质量监测子站也纳入空气监控网络，监测站点由16个增加至23个，并将网络更名为“粤港澳珠江三角洲区域空气监测网络”。该空气监测网络率先开展SO2、NOX、PM10、PM2.5、O3、CO等常规业务监测，率先按照环境空气质量新标准发布区域空气质量，每日向公众发布珠三角区域空气质量信息，为粤港澳政府提供及时、科学、准确的决策依据和技术支持，并编制了《珠江三角洲地区空气污染物排放清单编制手册》，规范了污染物排放量统计方法[9]1172-1177。2014年，粤港澳三地实施《改善珠三角空气质素的PM2.5研究》项目，该项目主要研究珠三角地区PM2.5污染物的时空分布，分析监测数据，识别及量化PM2.5的污染源，以促进三地联手制定适当和有效的政策，预计于2017年中完成。

2.清洁生产伙伴计划项目

2008年4月，为了鼓励和协助珠三角地区的港资企业采用清洁生产技术，实行节能及减少污染物排放，粤港启动清洁生产伙伴计划。该合作项目由香港环境保护署与广东省经信委联合开展，香港政府拨款9300万港元，粤港政府、环境技术服务供应商等各界参与，为期5年，后来，将该计划延展至2015年3月，香港政府再投入港币5000万港元。最后将计划延展至2020年。清洁生产伙伴计划资助项目包括实地评估、示范项目及成效核实服务三大类。实地评估项目主要资助厂商聘用顾问为工厂发掘可行的节约能源/减少污染的方案；示范项目主要资助厂商安装设备或改善生产流程；核证改善项目主要资助厂商获独立第三方核证服务，为工厂核证清洁生产改善项目的成效。目前已批准了近400个资助项目[15]。

(三) 其他环境合作项目

2010年5月，粤港澳三地实施废旧汽车拆解基地项目。粤港澳每年都有大量的废旧汽车、摩托车、轮胎、家用电器等需要拆解、回收加工再利用，为循环经济发展探索新路子。粤澳在气象通信技术上的合作。粤澳双方加强气象探测领域合作，共同交流了风暴潮、水浸街预报等方面的关键技术，互换雷达数据、卫星云图、风暴潮汐观测等数据，粤方将向澳门开放使用数值预报模式数据和区域短时临近预报模式数据，在黄茅洲以南的外海岛屿共建气象观测平台[16]。在保护东江水质方面，双方积极跟进各项有关保护东江水环境的工作，并同意继续保持紧密联系，确保供港水质安全。目前，东江流域已经建成污水处理设施142座、日处理能力924.8万吨，为确保供港水质安全提供了有力保障。建成第三条供澳原水管、竹银水库等重点工程，确保对澳供水稳定。[17]

五、结语

大珠三角城市群环境合作治理取得了明显效果，为破解跨行政区域环境治理的难题积累了经验。这些经验突出表现在以下几个方面。一是重视区域规划在城市群环境治理中的引领作用。国务院、广东省政府、港澳特别行政区政府编制了若干区域发展规划，将环境治理纳入了粤港澳区域合作与发展的相关综合规划或专项规划之中，通过规划引领区域环境合作行动，设计了粤港澳区域合作的蓝图，这些区域规划中对区域环境治理做了明确规定和安排，提出建设生态型城市群，主张共建优质生活圈，奠定了区域环境合作的政策基础，为粤港澳三地、粤港、粤澳环境合作提供政策指引和行动建议。二是重视行政协议在城市群环境合作中的约束功能。政府间的环境合作协议是在平等协商、互惠共利和合意一致基础上达成的书面协议，这些协议主要包括合作框架协议与具体合作协议。合作框架协议是政府间环境合作纲领性文件。这些框架协议的内容涉及环境保护、基础设施、产业发展、社会保障、科技信息等各领域的合作。具体环境合作协议涉及大气环境、水环境、资源保护利用等多方面的合作，对政府间合作的内容、原则、目标和资金支持等作了较为明确具体的规定。三是重视城市群环境治理中的组织机制建设。多年来，粤港澳在联席会议框架下，通过建立粤港、粤澳环保合作小组及其下设的专责(项)小组，落实执行相关环境合作规划、计划或协议。联席会议制度和环境工作(专责)小组相结合是大珠三角城市群环境合作的组织特征，通过建立联席会议制度和环境工作小组来研究和组织重大环境合作事项，达成决策共识，协调合作关系，落实合作规划和协议，部署环境合作行动。四是通过环境合作项目推动城市群环境治理合作。较长时间以来，大珠三角城市群在水环境治理和大气环境治理中开展了深度合作。成功实施和完成了深圳河治理工程、深圳湾治理工程、大鹏湾治理工程、珠江口治理工程、鸭涌河整治工程。实施了区域空气监测网络项目、清洁生产伙伴计划项目，以及其他环境合作项目，从而使大珠三角地区的环境大大改善。