战争法公约与民初北京政府的参战之路

尹新华

(湖南师范大学 中外条约研究中心，湖南 长沙 410081)

1917年8月中国宣告参加第一次世界大战，迄今已经百年。参加一战是民初中国政治和外交上的一件大事。就中国与战争法公约的关系发展及其所展现的国家对外政策而言，这也是一个特殊而又重要的阶段，而战争法公约本身也是北京政府因应一战时局的重要工具*战争法公约是晚清以来中国参与国际公约中最主要的方面，涉及到调整交战国相互关系的战争规则和调整交战国与非交战国之间关系的中立规则两大块。1907年第二次海牙保和会上，围绕国际冲突和战争的处理问题形成了13项公约和1项宣言，晚清参加了8项，尚余6项战争规则方面的公约没有参与，分别是《陆战法规及惯例条约》、《战争开始时敌国商船之地位条约》、《商船改充战舰条约》、《敷设机器自动水雷条约》、《海战时限制行使捕获权条约》以及《设立万国捕获物审判院条约》；另外还对某些公约的部分条款进行了保留，主要涉及到《日内瓦公约》(含相关海战公约)中五年内出台规定，惩治战时掠夺、虐待伤病员以及滥用红十字记章等方面。。伴随一战爆发及日本出兵山东，中国与战争法公约的关系进一步发展，其战时法律身份经历了由完全中立，到局部中立，直至参战的转换。可以说，法律是国家政策形成和呈现的重要渠道，而法律也为政策服务，“国家对外政策自然影响它对国际法的态度和立场”*周鲠生：《国际法》上册，商务印书馆1976年版，第20页。。在民初中国与战争法公约关系发展进程中，北京政府也在逐步朝参战之路迈进。而前者也因为后者的发展变得既复杂而又耐人寻味。北京政府的参战问题，学术界已有不少研究成果，但主要侧重内部政争或外交层面上的参战构想、政策论争以及为实现参战利益而与列强展开的交涉活动、个别人物的参战思想与实践等层面，甚少从战争法公约这一法律层面来思考中国参战问题*目前涉及一战参战问题的主要论著有王建朗：《北京政府参战问题再考察》，《近代史研究》2005年第4期；[美]徐国琦著，马建标译：《中国与大战：寻求新的国家认同与国际化》，上海三联书店2008年版；李志学：《“一战”对德外交与中国加入国际体系》，《学习与探索》2013年第8期；张小路：《中国参战与美国——第一次世界大战时期的中美关系》，《民国档案》1994年第2期；吴彤：《中国参加一战与日本的关系》，《西南大学学报》2008年第5期；吴瑞：《第一次世界大战期间的中国“参战之争”》，《苏州大学学报》1990第2期；杨德才：《段祺瑞与中国参战新探》，《学术月刊》1993 年第4 期；陈剑敏：《段祺瑞力主中国参加一战缘由新探》，《安徽史学》2001 年第4 期；张水木：《德国无限制潜艇政策与中国参加欧战之经纬》，载于台湾中华文化复兴运动推行委员会主编：《中国近代现代史论集》第23 编“民初外交”，台北商务印书馆1986年版，等等。。本文拟立足梳理正式参战前中国与战争法公约关系发展历史，着重从法律层面揭示北京政府走向参战之路的原因、过程、特点以及参战问题对中国与战争法公约关系发展的影响。

一、战前参与战争法公约及其国际化发展诉求

一战爆发前，北京政府的一项重要工作便是议决是否补签1907年海牙保和会上中国尚未签署的六项战争法公约，以及是否取消部分保留条款。另外，出台的国内法中也部分涉及到与战争法公约接轨的内容。其中的一些议论或决定所反映的趋向与中国日后走向参战有着密切关联。

有关补签战争法公约及取消保留条款的研究和决策主要依托第三次海牙保和会准备会进行。该会于1912年12月由大总统下令特设，外交、陆军、海军和司法各部派员，时任外交总长陆征祥担任会长。该会的目标是就预拟于1914年召开的第三次海牙保和会各项问题事先进行研究和决议。其中一项重要工作内容是讨论和决定上述战争法公约的补签及保留条款的取消问题。这项工作从1913年1月31日第五次会议正式开始，到1914年6月8日第四十四次会议结束时，准备会已通过了补签除《设立万国捕获物审判院条约》之外的其他五项战争法公约的决议*详见唐启华：《清末民初中国对“海牙保和会”之参与(1899—1917)》，(台北)《政治大学历史学报》第23期，2005年5月，第75—81页。。考察历次会议的讨论情况，可以看出《陆战法规及惯例条约》是北京政府关注的重点。与晚清政府相比，新政府在申明签约理由时表现出了更明显的国际化发展诉求。具体而言，有以下两方面：

一是强调国体改变，应通过补签战争法公约以平等姿态融入国际社会。战争法公约旨在弘扬人道与文明，故参与此类公约也是国家教化文明和社会进步的重要标志之一。晚清政府在参与相关公约时，就比较看重战争法公约在形式上所带来的身份象征意义。民初北京政府传承这一点的同时，更是表现出了一个新政权的自信和进取性。例如，清政府原本在第二次海牙保和会召开前已补签《陆战法规及惯例条约》，但在其增加了违犯约章国家须担赔偿责任等语后，遂将其归入“势难实行”之列，转而拒绝参与。而民初准备会研究认为该约无甚窒碍，因为“我国国体业经改变，一切政治法律亦均逐渐改良，目下纵未能媲美列强，然不可无媲美之希望，若因咽废食，故步自封，则民国前途不可问”*“保和会准备会第十六次会议录(附吴君德章意见书一件)”，1913年5月15日，(台北)“中央研究院”近代史研究所档案馆藏，北洋政府外交部档案(下称外交部档案，藏所省略)，馆藏号：03-35-003-01-016。。对于晚清与民国的这种差别，参与过两次保和会的陆征祥亦深有感触，谓：“前清于国际团体，每恐国家有所担负，或恐人民不能遵守，故以不加入为主义。民国以亲邻为务，加入国际团体，既可示与外人无猜之意。”*“保和会准备会第二十五次会议录”，1913年10月23日，外交部档案，馆藏号：03-35-003-01-025。

事实上，正如论者所言，民国建立后，“政权的变革进一步推进了中国在全球国际体系中谋求自身地位的进程。”*Zhang Yongjin,China in the International System,1918-20:The Middle Kingdom at the Periphery，Macmillan Academic and Professional Ltd,1991.p38.早在1912年1月，临时大总统对外宣言书就强调，国家当前“最高最大之任务”是“列入公法所认国家团体之内，不徒享有种种之利益与特权，亦且与各国交相提挈，勉进世界文明于无穷”；1913年10月，袁世凯在就任北京政府正式总统的就职演说中提倡“世界主义”，提出“既守本国自定之法律，尤须知万国共同之法律”*程道德等编：《中华民国外交史资料选编(一)》(1911—1919)，北京大学出版社1988年版，第4—5页。。而民初北京政府设立保和会准备会，便是认为各国在该会上的表现“足征其所立于世界地位之等差”，故应将下次应行提议问题先事讨论，“以为他日坛坫增光之准备”*“请派大员研究海牙保和会”，1912年10月30日，外交部档案，馆藏号：03-35-002-01-001；“保和会准备会第一次会议录”，1912年12月12日，外交部档案，馆藏号：03-35-003-01-001。。可见，民初中国政府十分渴望得到国际承认，而平等融入国际社会更成为新政府的基本外交方针。北京政府要求补签战争法公约便是这样一种政策的反应。

二是从公约的法律约束作用层面，强调通过补签战争法公约来维护国家利权。国际公约是国际法的重要渊源，这一时期的战争法公约虽然一般都有普遍参加条款，但“常以反映习惯法的方式约束尚未批准的国家”*陈卫东编著：《国际法学》，对外经济贸易大学出版社2007年版，第267页。。晚清政府虽意识到战争法公约对签约国的法律约束作用，却未认识到即便不参加也有可能受到公约的束缚，而民初北京政府在这方面有所突破。准备会明确指出，“假使我国与他国争战而有违背约章情事，未必他国因我未经画押即可免求赔偿，且恐我国亦难专据未经画押之理由力求解免”。不仅如此，民初北京政府更认识到战争法公约规定了缔约国间对等的权利义务关系，声言可据此对其他缔约国的违约行为进行约束和限制；准备会成员在讨论时认为：“如我国已经画押，设与他国战争，他国有违背约章情事，我国即可据约要求赔偿，即他国亦未必悍然蔑视规例，否则彼转以我未经画押不得享此约章利益为词。””*“保和会准备会第十六次会议录(附吴君德章意见书一件)”，1913年5月15日，(台北)“中央研究院”近代史研究所档案馆藏，北洋政府外交部档案(下称外交部档案，藏所省略)，馆藏号：03-35-003-01-016。

此外，民初北京政府还通过推广战争法公约和颁布惩治违约行为的刑律来提升履行公约的能力，也表现出了更主动承担国际义务的进取意识。陆军部在1912年12月公布《红十字条约解释》，对晚清时期已经加入的《日内瓦公约》逐条释义，要求“凡我军人均应熟读而恪守之”*池子华、崔龙健主编：《中国红十字运动史料选编》第1辑，合肥工业大学出版社2014年版，第76—84页。。同年4月，司法部在大清新刑律的基础上颁行《中华民国暂行新刑律》。作为综合性刑法，该刑律在妨害国交罪、内乱罪以及放火决水及妨害水利罪等专章中与战争法公约的某些规定或原则精神形成不同程度的接轨*(台北)“司法行政部”刑事司编：《各国刑法汇编》上册，(台北)司法通讯社1980年版，第97—101、109—113页。。之后，准备会也注意到战争法公约中有关违约惩治的内容仍有待在国内立法中进一步体现，表示要“尽国际上之义务”，并议决将《日内瓦公约》中有关禁止红十字记章滥用的专条“附入刑律之内，以昭郑重”，且要订立专门军律禁止战时抢掠和虐待伤病员*“保和会准备会第九次会议录(附司法部意见书一件)”，1913年3月6日，外交部档案，馆藏号：03-35-003-01-009；“保和会准备会第六次会议录”，1913年2月15日，外交部档案，馆藏号：03-35-003-01-006。。

由一战爆发前中国与战争法公约的关系发展来看，民初北京政府要求进一步参与战争法公约时，既强调国体改变，应平等融入国际社会，同时还从公约的法律约束作用层面强调国家利权的维护问题，而在公约的宣传和国内法的制定上也表现出主动承担国际义务的色彩。这些国际化发展的诉求，一直延续到一战期间乃至其后，成为其走向参战之路的重要背景。

二、中立之初运用战争法公约的机制及其危机

1914年7月28日，一战爆发。北京政府内部虽有参战之议，但仍很快宣告完全中立，并试图依据战时中立公约来处理相关的内政和外交问题。然而，伴随日本对德宣战并出兵胶州湾，中国其实从一开始就被卷入了这场战争。面对国际强权的挑战，北京政府运用战争法公约的机制进一步发展，但其中暗藏的危机又预示了中国最终参战的可能趋向。

8月6日袁世凯颁发大总统令，宣布“对于此次欧洲各国战事，决意严守中立”，并颁布《局外中立条规》，明确要求国人及各级官吏遵行“国际公法”或“国际之条规”，“恪守中立义务”*中国第二历史档案馆编：《中华民国档案资料汇编》第3辑“外交”，江苏古籍出版社1991年版，第383页。。该条规是这一时期与战争法公约相关且又最引人注目的国内单行法规，它在结尾处明确规定未尽事宜应遵照1907年海牙陆战、海战中立公约办理*“局外中立条规”，1913年8月6日，外交部档案，馆藏号：03-36-009-01-006。。作为临时制法，条规的颁布既是前述中国国际化诉求的继续发展，更体现了北京政府对一战时局的因应。

一是它强调全面中立的法律地位，试图以完全中立之身不使欧洲战火殃及中国。上述大总统令宣告中立时，便强调其目的是“欲维持远东之平和，与我国人民所享受之安宁幸福”*中国第二历史档案馆编：《中华民国档案资料汇编》第3辑“外交”，江苏古籍出版社1991年版，第383页。。而条规一开始就申明：“各交战国在中国领土领海内不得有占据及交战行为，凡中国海陆各处均不得倚之为根据地，以攻敌人”，“各交战国之军队、军械及辎重品，均不得由中国领土领海经过”。同时，考虑到列强在华之不平等条约特权及惯例，条规第十二条还规定外国在华留驻之兵队不得干涉此次变局。按照内务部当时所编《局外中立条规释例》一书之解释，上述兵队不仅包括了北京使馆卫队及北京到山海关各国所驻军队，还涵盖关外铁路沿线、租借地和通商口岸所派驻之各国驻军*王扬滨、胡存忠：《局外中立条规释例》，文益印书局1914年版，第54—56页。。

二是在内容编排上突出规范和限制交战国的战争行为，声明中国作为中立国固有之权利及地位，表现出借战争法公约重点防范外国侵犯的意图。该条规首先就提出了规范和限制交战国战争行为的问题。在总共二十四条内容当中，前十四条基本都与这个问题相关；而且，这份条规在限制交战国行为方面，除了明确限制内容以外，一般都写明交战国违反条规之后的制裁措施，并且还特别强调：“各交战国有破坏中国之中立条规者，中国如以各种方法阻止之时，不得视为启衅之举。”当时亦有舆论将战争法公约的履行与国家主权维护联系起来，表示“深望我当轴诸公实心履行此项条规，以保全我国之主权”*彦深、旡妄：“评论：局外中立”，《欧洲战事汇报》1914年第1册，第1—2页。。

上述因应，表现出浓厚的借战争法公约避免战祸和防范外国侵犯的防御性特征。不过，在强权当道的时代，是否可以完全依恃战争法公约达成上述目标呢？早在1914年8月2日德军入侵中立国卢森堡后，国内舆论就对此提出了疑问，指出“战时国际公法，固有中立之条，然享有此权者，亦视实力”，因此要以卢森堡为“吾国之殷鉴”*“战事论丛：中立与自立(下)”，《欧洲风云》1914年第1期，第12页。。北京政府亦清楚知道日本侵华意图之强烈及国际法之不可完全依恃。宣告中立前，政府内部曾有人提议通过交涉或直接参战的方式收回青岛，以避免日本等国在中国用兵；在多数军政要人不赞成主动卷入战争的情况下，北京政府虽决议中立，但仍试图在外交上通过限制战区以避免战火殃及中国，遗憾的是这一努力最终化为泡影*详见王建朗：《北京政府参战问题再考察》，《近代史研究》2005年第4期；侯中军：《一战爆发后中国的中立问题——以日本对德宣战前为主的考察》，《近代史研究》2015年第4期。。在这种情况下，北京政府也只得将战时中立公约当做避免战祸和维护利权的主要法律武器。

当然，国际公约所规定的规则对所有缔约国而言是相应的权利和义务，北京政府因此亦深知履行公约义务的重要性。政府内部一些深谙国际法之士更是强调指出，“中国必须履行其中立的义务，才能按照国际法保障中立国的权利。”*顾维钧著，中国社会科学院近代史研究所译：《顾维钧回忆录》第一分册，中华书局1983年版，第120页。于是，宣告中立后，北京政府从战时中立公约及条规的推广、执行机构的设立、实施细则的制定等方面入手，出台了系列推进执行战时中立公约的措施，进一步明确了对国际规约“尤其要审慎遵守”的态度*凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》上，上海书店1990年版，第193—196页。。而在具体的中外关系实践中，则是按照公约，努力承担中立义务，具体涉及到中立期间的船舰航行和货物运输、在华兵队的行动、军舰卸去武装等内容。其中外国船舰航行和货物运输是交涉较多的方面。例如，在局外中立条规颁布后没几天，英国驻华公使朱尔典(Jordan,John Newell)就照会外交部，指出停泊在汕头的德国商船所装货物有违中立条规，并要求中国查处；外交部在确认德船违规后即发电报给广东地方官员“照章办理”*“严守中立事、德人侵犯中立事”，1914年8月11日，外交部档案，馆藏号：03-36-009-01-027。。

然而，在强权横行的时代，中国其实并不能真正置身事外，想要保持完全中立的战时法律地位以维护国家利权是不现实的。首先，中国希望完全中立，但在国际社会根本得不到支持，就连美国也只是同意租界或通商口岸中立，至于租借地则要排除在外。其他国家的反应更是冷淡，北京外交使团甚至“都不愿意考虑条约口岸的中立问题”*Memorandum by the Counselor for the Department of State(Lansing) on Course to be Pursued to Preserve the “Status Quo”in China,August 7,1914,The Lansing Papers,1914-1920,Vol.1,Papers Relating to the Foreign Relations of the United States(hereafter FRUS),Government Printing Office,1939,pp.1—2.。8月19日，外交部参事顾维钧与朱尔典晤谈交战国在青岛行动问题时，强调要尊重中国的中立地位，后者则明确指出中国实力不足，“不宜提及中立二字”*(台北)“中央研究院”近代史研究所编：《中日关系史料：欧战与山东问题》(上)，(台北)“中央研究院”近代史研究所1974年版，第61页。。之后，日本为首的交战国更是不顾国际公法，肆意侵犯中国的中立地位和权利。8月23日，日本借口英日同盟正式对德宣战，9月2日便强行在山东龙口登陆，横截莱州半岛为交战区域，严重违背了战争法公约关于中立国领土不得侵犯的规定。顾维钧等国际法专家主张按照公约规定，执行中立条款，抵制日本侵略；但袁世凯采纳陆军部意见，认为中国在军事上没有准备，碍难实施中立条款，故提出“根据自己的实际情况制订自己的国际法”，决定单独划出行军作战区域作为因应*顾维钧著，中国社会科学院近代史研究所译：《顾维钧回忆录》第1分册，第120—121页。。9月3日，北京政府照会各国公使，声明“龙口、莱州及接连胶州湾附近各地方，确实为各交战国军队必须行用至少之地点，本政府不负完全中立之责任”*王芸生编著：《六十年来中国与日本》第六卷，三联书店1980年版，第49、43—44、45—46页。。之后日军又擅自越过上述界限，进占潍县车站。中国立即提出抗议，日本竟置不理，进而又于10月上旬深入中立地带四百余里，占领济南车站。时论谓：“我国因欧洲之战而宣告中立，因日本之攻青岛而至为局部之中立。”*吴贯因：“局外中立条规质疑”，《大中华》1915年第1卷第1期，第1页。可以说，中国在法律上由完全中立变为局部中立，而在事实上连局部中立都不得保证，这一局面形成的根本原因显然是日本为首的国际强权对中国主权的蔑视。

在这当中，北京政府不仅没有如条规所言以武力阻止，还允许交战国军队通过其中立领土作战，对强权抗争不力这是不容否认的事实。当然，北京政府也清楚知道这样做有违战争法公约。在这种情况下，究竟怎样才能做到既维持公正履约的国家形象又有效维护国家利权？围绕这一目标，北京政府打出了看似矛盾其实颇为微妙的“违约”牌。

一方面，为维护国家形象和避免日后德国追责，在上述9月3日的照会中公开强调在中立问题上中国虽“竭力奉行”，但交战双方均有违约破坏中国中立的事实，即“德军队在胶州湾一带有行军战备各形状，日、英联合军在龙口及胶州湾、莱州附近一带亦有军事行动等情”*“外交部致各国公使照会”，《政府公报》1914年9月5日，第839号，第29页。。值得注意的是，早在日、英军队由胶州湾租借地外进攻德军之前，北京政府便已向英、日交涉，要求备文责问或声明交战国由中立地登岸违犯战时中立规则。这显然是为了维护中立国体面和应付德国之诘责，但是未得英、日同意*(台北)“中央研究院”近代史研究所编：《中日关系史料：欧战与山东问题》(上)，第62页；王芸生编著：《六十年来中国与日本》第6卷，第46—49页。。而这里的局部中立照会强调了各方违犯之处，明显具有备文责问和声明之效，阐明了中国在上述地区放弃中立义务的基本缘由和立场。

另一方面，为阻止日本在山东的推进和督促其归还胶州，对日本私下强调中国可“主动违约”给以便利，同时拉动英国予以牵制。就在8月15日日本对德通牒发布后，外交部致电驻日公使陆宗舆，强调日本宣称无意占领土地，且有将胶州湾租借地全部交还中国之目的，要其专门感谢日本政府“真诚友好之意”*王芸生编著：《六十年来中国与日本》第六卷，三联书店1980年版，第49、43—44、45—46页。。而到后来划定行军作战区域时，外交部与日使日置益沟通指出“日德构兵，系为还我胶澳，我苟可暗中给以行军利便，无不为力”*王芸生编著：《六十年来中国与日本》第六卷，三联书店1980年版，第49、43—44、45—46页。。由前述可知，中国违约主要还是迫于日、英的强压，这里强调“主动违约”更是一种增加交涉筹码的策略。事实上，当时英国也不希望日本在山东有太多推进，其驻华使馆也曾敦促政府采取行动阻止日本占领山东铁路*The Minister in China(Reinsch) to the Secretary of State(Telegram),September 30,1914,1914 Supplement,the World War,FRUS,p.182.。北京政府因此也很重视英国对日本的牵制作用，并在战时中立公约相关的交涉中，一度对英国表示出友好甚至“偏袒”的态度。对此，朱尔典在其9月26日给政府的报告中颇为自豪地给予了肯定*Sir J.Jordan to Sir Edward Grey,September 26,1914,China,August 1914-October 1918,Vol.22,Series E,Part Ⅱ,British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print(hereafter BDFA),University Publications of America,1994,pp.7—8.。而在其11月16日的报告中，他还指出北京政府之所以同时照会英、日两国，要求它们保护中国在胶州财产并尊重中国在该地的权利，“目的是要在胶州的最终安排问题上将英国与日本捆在一起”。*Sir J.Jordan to Sir Edward Grey,November 16,1914,China,August 1914-October 1918,Vol.22,Series E,Part Ⅱ,BDFA,pp.19—20.

不过，上述策略虽有其实施之无奈和必要，但事实上并未能有效缓解前述困境，还进一步暴露了北京政府运用战争法公约机制的局限性。在照会指明交战双方违约破坏中国中立后，德、奥两国还是向北京政府提出抗议，指出中国宣布特别区域“系在日兵登岸之后”，且此举“但便于德国敌军之行动”，故战争结束后德国在青岛所蒙之损害要中国赔偿。*王芸生编著：《六十年来中国与日本》第6卷，第49—50、62—63页。而日本对于中国的提醒和“示好”更是置若罔闻，肆无忌惮地推进自己的侵华战略。英国对日本的做法虽有不满，但也是尽量采取顺从的态度，朱尔典甚至认为中国在山东权益的维护上“过于积极”并有点让人厌烦，同时他也指出在中国局势走向上“起决定性影响”的是日本，而且如果日本在山东积极推进侵略步伐，会进一步增加中国的怀疑和担心。”。*Sir J.Jordan to Sir Edward Grey,November 16,1914,China,August 1914-October 1918,Vol.22,Series E,Part Ⅱ,BDFA,pp.19—20.

可见，宣告中立之初，战争法公约乃是北京政府因应时局的重要工具。在限制战区等策略无法实施的情况下，北京政府指望通过积极履约来避免战祸和维护利权。但是以日本为首的强权挑战，使得其运用战争法公约的目标从一开始就陷入困境。之后北京政府无奈部分放弃中立义务，由完全中立转向局部中立，并打出“违约”牌予以补救，但未能有效缓解困境。这就为其之后放弃中立法律地位，进而转向参战埋下了伏笔。

三、战争法公约与北京政府转向参战

1915年初，日本加大推进侵略步伐，对华提出“二十一条”要求，使得北京政府通过战时中立公约来维护国家利权变得更加艰难。为提升国家地位和维护利权，国内要求通过参战而参与战后和会的呼声日渐高涨，而在与战争法公约的关系发展上，北京政府最终迈上参战之路。

1914年11月青岛为日、英联军占领。翌年1月7日，北京外交部考虑到该地战事已经结束，便正式照会日、英两国公使，声明取消战区，并要求两国撤兵，“以符尊重中国中立之意”。*王芸生编著：《六十年来中国与日本》第6卷，第49—50、62—63页。但是，日本非但无意撤走，反而在1月18日直接向袁世凯递交旨在将中国变为其附庸国的“二十一条”要求。日本侵华战略的强力推进使得北京政府运用战时中立公约的机制深受重创，北京政府自认为“中国因此遭遇了有史以来最严重的危机”。*Minister Reinsch to the Secretary of State,February 10,1915,with the Address of the President to Congress December 7,1915,FRUS,Government Printing Office,1924,p.85.在此背景下，参加战后和会以妥善解决山东问题和提高国际地位成为中国朝野的共识。北京外交部更是在日本提出“二十一条”的当天便确立了积极参与战后和会的政策，同时也逐步意识到中国必须加入协约国方面作战才能为日后参与和会提供保障。11月，北京政府向英、法、俄三国正式交涉要求参战。但是日本十分担心战后和会召开时中国会以参战为由要求协约国让步，故坚决反对中国参战。12月6日，日本政府为此正式照会英、法、俄等国。后者经过一番权衡，最终选择对日本让步。*详见[美]徐国琦著、马建标译：《中国与大战：寻求新的国家认同与国际化》，第99—112页。这样，中国在1915年间试图通过外交交涉转向参战的努力以失败告终。

不过，北京政府虽然在明面上没有宣告放弃中立的法律身份，但就这一时期中国与战争法公约的关系发展来看，无论是与公约接轨的内容，抑或是公约的履行实践，其实已经在朝参战迈进。

首先，就战争法公约的签署和国内法的制定而言，这一时期中国跳出战时中立规则的范畴，开始积极往调整交战国相互关系的战争规则发展。毫无疑问，这已经在为将来参战做准备了。如前所述，在一战爆发前保和会准备会已决议补签五项有关战争规则的公约，其中要求补签《陆战法规及惯例条约》的呈文也已获得大总统批准，而补签另外四项海战各公约的呈文则是在1915年2月获得大总统批准。1915年下半年，考虑到《陆战法规及惯例条约》事关重大，又由统帅办事处组织参谋部、海军部、陆军部和训练总监等召开特别会议，重点对有关违约由国家承担责任之条进行讨论，最终还是决定补签该约，并再次强调了“对敌则赖此加以限制”之意*“保和会陆战规例条约拟请签押”，1915年12月26日，外交部档案，馆藏号：03-35-004-02-012；中国第二历史档案馆编：《中华民国档案资料汇编》第3辑“外交”，第362页。。后因国内政局变动，补签手续暂行缓办。1916年12月外交部再次要求补签上述五约的呈文获大总统批准。1917年5月10日，荷兰外交部收到北京政府签署之约本*“外交总长陆征祥呈大总统：第二次保和会条约文件编印成书请备案文”，《政府公报》1918年1月17日，第714号，第21页。。至此，北京政府终于赶在宣战之前完成了五项战争规则方面公约的加入手续。同时，北京政府还在国内出台涉及战争规则公约的单行法规，以进一步明确权责。如1915年3月和翌年4月先后公布的《陆军刑事条例》、《海军刑事条例》，对擅自开战、战时掠夺、虐待俘虏等犯罪的处罚做了专章规定*中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案》第113册，中国档案出版社2010年版，第40—72页；中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑“军事”(一)，第1410—1422页。；10月，再参照有关战场救护的《日内瓦公约》，公布《中国红十字会条例施行规则》，规定中国红十字会及分会享有《日内瓦公约》及其推行于海战之公约权利*陈明光主编：《中国卫生法规史料选编(1912—1949.9)》，上海医科大学出版社1996年版，第770页。。就与战争法公约的关系发展而言，上述动作乃是对前一国际化进程的延续，但是这个时间点和内容耐人寻味。事实上，这也为中国以交战国身份履行各项国际义务和维护相应权利奠定了法律基础。

另外，在事关战争法公约的中外关系实践中，北京政府已离中立义务的坚守渐行渐远，这尤其表现在暗输军火与英国以及派遣华工赴欧这两件事情上。暗输军火一事源自1915年底，英使朱尔典以香港防守亟需军实为由，与税务处督办梁士诒接洽，请求中方助力。梁士诒本是积极主张中国参战的，听闻英国之请，便立即劝袁世凯答应此事，“以为对协约国必须帮助，为将来地。”袁亦以为然。于是从1915年12月至次年1月，北京政府以秘密的方式，向香港运去步枪2.4万余支，山炮快炮若干门。但梁士诒又觉得“运械助英，事亦渺小，知非建立奇功，将来于国际上恐难保持地位”，于是着手策划招募华工前往协约国工作，以达间接参战，提高中国国际地位之目的*凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》上，第289—290、298—299页。在各协约国驻华公使会议上，俄国公使也曾明确指出北京政府“为了提升自己的国际地位而主动要求加入协约国”(Sir J.Jordan to Sir Edward Grey,January 4,1916,China,August 1914-October 1918,Vol.22,Series E,Part Ⅱ,BDFA,p.128)。。从1915年下半年开始，在梁士诒的积极运作下，英、法等协约国相继派人来华，以私人公司名义招募华工数以十万计，输往欧洲以解人力不足之困。为免资口实，1917年初外交部密函指示各督军和省长，有关华工的“一切议订合同手续”，“统由地方商会办理”，但实际上“仍由地方官默为主持”*陈三井等主编：《欧战华工史料(一九一二～一九二一)》，(台北)“中央研究院”近代史研究所1997年版，第20页。。上述行为与北京政府的参战政策有密切关系。朱尔典指出中国向协约国秘密运送军火就是为参战铺路*Jordan Annual Report to FO,1919,PRO,FO 405,转引自[美]徐国琦著、马建标译：《中国与大战：寻求新的国家认同与国际化》，第109—110页。；英使馆代理公使艾斯敦(Alston,Beilby Francis)亦提到，北京政府外交部长认为中国允许协约国在华征募劳工，因而有权参与战后和会*Mr.Alston to Mr.Balfour,February 4,1917,China,August 1914-October 1918,Vol.22,Series E,Part Ⅱ,BDFA,p.231.。虽然北京政府强调它维持中立的立场并无变化，但暗输军火与交战国确实有违中立公约，而大量华工赴欧正如德国公使辛慈(Hintze,Paul von)在抗议照会中所言，“虽非直接协助，实系一间接供给战事”*“某某交战国招工希设法禁阻”，1916年7月15日，外交部档案，馆藏号：03-31-001-02-010。。事实上“以工代兵”也是后来中国参战的主要形式。因此，无论是暗输军火与英国，还是支持派遣华工赴欧，都可以视为中国正式参战的前奏。不过，在正式宣战前，北京政府依然要公开维持遵守中立公约的形象，故极力掩盖和辩解助战之实质。在协约国在华招工一事上，面对德、奥两国的屡次抗议，外交部竭力强调中国“已尽严守中立之义务”。其反驳的理由，一是“华工出洋向所不禁”，二是协约国政府已经声明华工“不得干涉战事”*“外人招工事”，1916年8月9日，外交部档案，馆藏号：03-31-001-02-012。。

1917年1月，德国违背战争法公约，宣布无限制潜水艇战，这为北京政府再次推进参战政策提供了契机。2月3日美国宣布对德绝交，之后力劝中国采取一致行动。北京政府会议数日，在2月9日发布照会，对德抗议并预言绝交。之后，协约国，包括一向反对中国参战的日本，出于现实需要都极力劝说中国对德绝交加入战团。3月14日北京政府正式发布对德绝交照会，并最终在8月14日对德、奥两国正式宣战。尽管协约国的邀请是北京政府参战的重要推动力，不过从这一时期中国与战争法国际公约关系发展的层面依然能看出其参战的主动性及其对外政策的连贯性。

一是在参战原因上表达了平等融入国际社会和维护国家利权的一贯诉求。早在讨论并决定对德抗议时，外交当局便表达了这方面的主旨，强调德国的战略“违反公法，侵害我国权利，我为国家资格计，不能默尔”，而且要利用机会“为外交开一新纪元，跻于国际平等之列”，此外可得到协约国的同情，避免“孤立无助，将来和平会议听人处分”*中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑政治(二)，江苏古籍出版社1991年版，第1168—1170页。。之后，北京政府打出参战牌，分别向各协约国要求利益保证，其中就涉及到提高关税、延付庚子赔款、暂停执行《辛丑条约》有关条款以及参与战后和会等方面*详见王建朗：《北京政府参战问题再考察》，《近代史研究》2005年第4期。。而按照战争法，宣战也意味着对其所攻击的国家解除“除有关战争行为的国际义务以外的所有国际法义务”*[德]奥本海著，[英]劳特派特编，中国人民外交学会编译委员会译：《奥本海国际法》第2卷第1分册，法律出版社1955年版，第187页。。北京政府对德、奥同时宣战，在很大程度上也是考虑到要收回两国在华特权。它在宣战时，正式宣告所有中国与德、奥两国订立之条约及其他涉及中国与德、奥两国关系的国际协议一律废止*“宣告中国与德奥两国入于战争之状态由”，1917年8月14日，外交部档案，馆藏号：03-36-015-01-024。。通过宣战通告的方式废除与交战国所订条约，这在第一次世界大战中“尚属首次”，也“开启了改变不平等条约关系的先例”*参见李育民：《近代中外战争与条约关系(下)》，《社会科学研究》2016年第1期。。

二是继续维持遵守战争法公约的文明国家形象，并坚持以战争法公约为法律依据，促成宣战的合法化。在宣告参战时，北京政府对外强调了中国“尊重公法，保护人民生命财产”的基本宗旨和立场，表示“对于海牙保和会条约及其他国际协约一切关于战时文明行动之条款仍遵守不渝”。而在宣战程序上，也是按照《关于战争开始的公约》的规定，在对德、奥发布宣战声明的同日，还将宣战声明照送各中立国公使。另外，在声明宣战理由时，着重谴责了德国违约侵权非人道的一面，指出其施行潜水艇计划“违背国际公法，危害中国人民生命财产”，“伤害人道”，而且在中国宣告抗议和绝交后仍无变更之希望*“对德宣战请转告德政府由”，1917年8月14日，外交部档案，馆藏号：03-36-015-01-022。。从而将中国的参战从一开始纳入到国际法所认同的正义战争的范畴。

总起来说，日本加大侵华步伐以及国际社会的观望和纵容，使得北京政府运用战时中立公约维权的希望落空，并转而向参战靠拢，试图借此而参与战后和会。虽然其参战愿望一度因为日本等国的反对暂时受阻，但是在参战政策的影响下，通过积极与有关作战规则的公约接轨和暗地里违约援助协约国，北京政府已经在朝参战迈进。之后更利用德国无限制潜艇战的契机，主动援用战争法公约，最终实现了战时法律身份由局部中立向参战的转换，同时也再次表达了其运用战争法公约的一贯诉求。

结 语

战争法公约既具有文明进步的特征，也是对各国具有一定拘束力的法律规则*王铁崖：《国际法引论》，北京大学出版社1998年版，第35页。。从这一层面来看，战争法公约作为北京政府因应一战时局的重要工具，它从一开始便承载了其要求避免战祸、争取平等融入国际社会和维护国家利权的诉求。但在强权的挑战下，战争法公约在中国的实施历经挫折，甚至出现危机，这也推动北京政府选择变换战时法律身份予以抵制，逐步由完全中立，转到局部中立，并最终参战。就此而言，北京政府的参战之路虽然颇为曲折和无奈，但又不失其必然性和主动因应之特征。尤其是在德国无限制潜艇战发生后，北京政府坚持以战争法公约为法律依据，争取政治主动，这也使得其参战之路增添了更多的文明和正义色彩。

同时，法律也是为国家政策服务的，北京政府参战政策的推进也影响到它对战争法公约的态度，使得中国与战争法公约的关系呈现出阶段性发展的特征。一战爆发之初，北京政府很快宣告中立，国内法规与战时中立公约也进一步接轨，并表现出借此避免战祸和防范外国侵犯的防御性特征；这一时期虽被动卷入战争，亦有被迫部分放弃中立义务之举，甚至私下强调自己“主动违约”给以便利，但战争法公约的实施总体上还是在中立规则的框架之内。日本提出“二十一条”要求后，北京政府的参战政策确立但实施受阻，在此影响下，北京当局在公开维持中立法律身份的同时，积极推进与作战规则方面的公约接轨，还暗地里违背中立公约援助协约国，因而在事实上出现中立和参战并存的状态。德国无限制潜艇战发生后，北京政府以正式宣战为开端，再次强调遵守战争法公约的文明国家形象，并转而以参战国身份具体实施作战规则方面的公约，并且在俘虏收容、邮局检查、管理敌国租界、接收敌侨财产等方面集中推出系列相关法规，有力推进了中国与战争法公约接轨的进程。*详见管理特种财产事务局编：《战事关系法规汇纂》，管理特种财产事务局1919年刊印。该书涵盖了中国对德、奥宣战布告及有关战争规则方面的国内法规146种。

另外，有必要结合北京政府的参战权来进一步分析这一时期战争法或相关公约在中国运行的状态和问题。战争是解决国际争端的强制手段之一，传统国际法亦认为主权国家有诉诸战争权。*[德]奥本海著、[英]劳特派特编、中国人民外交学会编译委员会译：《奥本海国际法》第二卷第一分册，第187页，第235页。一战爆发后，北京政府屡次提出参战问题，却一再为日本为首的列强所阻挠和破坏，最后得以正式参战也是以后者同意为前提。可以说，中国的参战主权在很大程度上遭到了侵犯。但是，北京政府并未对此提出强烈抗议，而是试图通过外交途径突破他国阻碍，小心翼翼试探参战的可能性。在这种情况下，无论是公开履行还是暗地里违背战争法公约都与获取参战资格产生关联，前者重在维持遵守国际规则的文明国形象，后者则是通过援助协约国以提升国际地位。有学者指出，“对待帝国主义的强国公然破坏法律的侵略行为，则不能徒然依赖国际法本身具有的制裁，而要依靠自卫和世界人民的和平力量。”*周鲠生：《国际法》上册，第6页。应该说，北京政府对战争法公约的文明进步性和法律拘束力有所期待，同时对强权挑战国际法之现实亦有比较清楚的认识，甚至提出要根据自己的实情“制订自己的国际法”。之后，在不能有效实施战争法公约以抵制强权的情况下，更通过上述两面手法去获取参战资格，也不失为比较温和的“自卫”，亦体现了其政策的灵活性。但总体而言，北京政府的表现还是偏向软弱。而且，早在欧战爆发前英、日、俄三国便约定“日本与英、俄一起在太平洋对德采取敌对行动，并以获得德国在胶州的权利作为补偿”。*TheChargéd′AffairesinChina(MacMurray)totheSecretaryofState,August7,1914,1914Supplement,theWorldWar,FRUS,p.164.而后来日本同意中国参战的一个重要原因是在协约国那里得到了承认其在华特权的保证。*顾维钧著、中国社会科学院近代史研究所译：《顾维钧回忆录》第一分册，第155页。这也就预示了北京政府在战后要平等融入国际社会和维护国家利权必定是困难重重。

[本文为国家社科基金重大招标项目“近代中外条约关系通史研究”(14ZDB045)、国家社科基金青年项目“民国时期中国参与国际公约研究”(13CZS029)的阶段性成果。]