清代前期粤海关监察制度特点简析*

罗亮亮

中国古代监察制度形成于秦代。汉武帝时，为加强中央对地方的控制，各州部专职监察官以“六条问事”对所属各郡进行监督。唐代设御史台，并享有一部分司法权，有权监督大理寺和刑部的司法审判案件。宋代律法给予监察官可以任意弹劾官员的权力。明代将御史台改为都察院，“主纠察内外百官之司”，监察御史虽直接受命于皇帝，却有独立进行纠举弹劾之权，除执行监察权外，还握有对重大案件的司法审判权。明代专设六科给事中，稽察六部百司之事，旨在加强皇帝对六部的控制。清代监察机构仍设都察院，监察权高度集中，各级官吏均置于都察院监督之下。清代的监察制度是一种以权制权、纠举不法的政治调节和制衡机制，在巩固封建专制统治、维护纲纪、保持官员廉洁性上发挥了重要作用。纵观我国监察制度的发展变化，不难看到，古代御史监察制度在维护君主专制的大前提下发挥了整饬吏治、肃政惩贪的积极作用，具备了能有效发挥权力制衡的功能。

清乾隆年间，广州作为外国商船来往的最重要通商口岸，使当时的粤海关税额丰厚，责权重大。为此粤海关逐步健全了税收、统计、财务、稽察等各项管控制度，对约束关员、统一管理、优化职能等方面确实起到了一定的积极作用。粤海关的监察制度先后形成了督抚稽查、税收考核、三簿册考核、禁令规定等制度。

一、以督、抚稽查监督数据报核的真实

乾隆七年(1742)圣谕：“朕思督、抚有稽查通省之责，凡属地方利弊，何一不当留心剔厘，而关税弊窦若此，朕在京尚有所闻，督、抚身在本省，岂竟一无所闻见乎？……倘朕再有所闻，或被科道指实参奏，朕惟该督、抚是问。”*(清)梁廷枏总纂，袁钟仁校注：《粤海关志》 卷1，《皇朝训典》，广州：广东人民出版社，2002年，第10页。清政府通过将督、抚所报清册与海关监督所报清册进行核对，防止各关舞弊，如果发现海关有舞弊行为，可以随时参奏。“凡粤海关税务，着督、抚一体稽查，倘有情弊，即随时参奏。其每月到关船数若干，所载货物粗细各若干，详细查明，按月造册，密行咨报户部。俟一年期满，户部将督、抚所报清册与监督所报清册核对，如查有不符，即行参劾。”*《粤海关志》卷14，《奏课一》，第281页。这是通过督、抚复核控制的一种表现形式。乾隆二十二年(1757)规定：“如户部核对税册，经征数目果属相符，即行准销。有未符者，再为指驳详查。至督、抚并不实力稽查，及有扶同徇隐情弊，查出参处，仍将短少银两，着落按数分赔。”*《粤海关志》卷14，《奏课一》，第292页。雍正七年(1729)圣谕：“各关例有部颁号簿，以便稽查。”乾隆七年圣谕：“伏思各关刊揭木榜，胪列应征税则，俾商民通晓，并设立印簿，逐日令商按则输税，即据实亲填。如有遗漏不令亲填者，将收税官参处。”*《粤海关志》卷8，《税则一》，第165页。道光四年(1824)，户部制定新的关税短收赔补章程，即“各关分赔章程，着各督、抚就近察看情形，应否照旧匀摊，或仍遵新例，各按各任赔补之处，妥议具奏”。*《粤海关志》卷14，《奏课一》，第303页。清政府对税收稽核后数目不实的情况进行了严格的惩戒规定，用以防错纠弊。

二、以税收量化考核关员的履职

清代粤海关不仅负责广州一口通商的管理，还负责广东全省沿海水道贸易的管理，不仅征收对外贸易的关税，还征收国内贸易的商税。乾隆二十二年(1757)，清政府将“四口通商”改为“一口通商”后，至道光二十年(1840)，除粤海关的关税呈逐年递增状态外，其余关口税收皆趋减额。这期间，粤海关年均关税收入为一百零七万一千二百一十二两白银，闽海关、浙海关、江海关年均关税收入分别为二十六万零八百二十四两白银、八万三千三百四十五两白银、七万二千五百五十两白银，粤海关关税收入已成为远远超过闽、浙、江三关关税收入的总和，成为清政府财政收入的主要来源。*中国海关博物馆广州分馆编：《粤海关史话》，北京：中国海关出版社，2013年，第49-50页。

清政府对各关口的征税官吏的考核一直侧重于关税总额，即以关税定额为量化标准对官吏进行考核评估。如，在康熙八年(1669)规定：“关税欠不及半分者，罚俸一年；半分至一分以上者，降一级；二分以上者，降二级；三分以上者，降三级；四分以上者，降四级：皆调用。五分以上者，革职。”*光绪《清会典事例》卷237，《户部八六·关税》，转自任智勇：《晚清海关再研究——以二元制为中心》，北京：中国人民大学出版社，2012年，第34页。这种“关差考核法”，只有在关税总额完成和溢额时，官吏才能保住官位或者升职，否则轻者亏赔，重者罢官。雍正七年圣谕：“各关例有部颁号簿，以便稽查”。

又如，粤海关实行“匀摊分赔” 的税额亏欠赔补办法，将一年的缺额总数除以该年度的日数，求得每日应赔补之额，再将此额乘以各任监督的经管日数，即可得出各任监督应赔补之款。自雍正年间，朝廷逐渐建立了盈余税款上交的税收考核制度，粤海关税收虽时有盈亏但增长趋势十分明显。雍正四年(1726)，粤海关关税十二万九千八百五十两；乾隆十五年(1750)之后，粤海关关税收入基本保持在每年五十余万两白银左右；乾隆二十二年(1757)一口通商后，粤海关关税几乎逐年递增，至乾隆五十二年(1787)首次突破百万两大关，并一直保持到乾隆六十年(1795)。*《大清会典事例》卷188，《户部·关税》。参见陈国栋：《清代前期的粤海关与十三行》第一篇《粤海关》，广州：广东人民出版社，2014年，第66-114页。嘉庆五年(1800)规定了严厉的追赔办法，赔款数在1 000两以下者，“限半年完缴”；1 000两至3 000两者，“限一年”；3 000两以上至5 000两者，“限二年”；5 000两以上至10 000两者，“限三年”；10 000两以上至20 000两者，“限四年”；“均以接到部文之日起限，如仍不依限全完，即行革职。若革职后能于半年内全数完缴，准其开复”*光绪《清会典事例》卷106，《吏部·处分例》。参见《清代前期的粤海关与十三行》，第66-114页。。嘉庆十七年(1812)，赔款时限较以前有所延长，数量在300两以下者，“限半年完缴”；300两以上至1 000两者，“定限一年完缴”；1 000两至5 000两者，“定限四年”；5 000两至10 000两者，“定限五年”；10 000两至20 000两者，“定限六年”；20 000两以上者，“再加一年，以此递增”，至10万两限15年为止。如逾限不完，现任管关人员，由户、工部查明参办，“外任者，旗员、汉员均由该督抚咨部查参”*嘉庆《钦定工部则例》卷102，《关税·关税盈余赔项》。参见《清代前期的粤海关与十三行》，第66-114页。。

三、以三簿册考核评估关员的勤政

清代前期通行于全中国税关的账册有三种，即亲填簿、循环簿、稽考簿。这三种册子户部都颁有“册式事由”作为基准。监督在每个奏效年度到期(通称为“满关”)之前，依户部的“事由”刊刷装订，在封面加盖粤海关监督的关防，派遣“请领印簿”的粤海关巡役送到户部加盖户部的堂印，然后再送回本关，供下个奏销年度使用。

税册必须事先由户部加盖堂印，目的是在控制税册的数目。因为户部对税关征收数额的核算完全依据监督送到的账册；如果监督能随意使用税册，必然会发生作伪的情事。因此，税关在新的奏销年度开始前一段时间必须送册盖印。这项工作通常在粤海关未满关前九个月时进行，也可以提得更早。如果该送册的时间已到而未送册，或者关期已满而新的税册尚未送到本关，不得不使用未加盖户部堂印的账册临时登记，则监督必须受到参处。*嘉庆《大清会典》卷16，第7页；嘉庆《大清会典事例》，卷1990，第25页；《皇朝食货志》，《食货志六·关税十五》(台北故宫博物馆藏稿本)。转自《清代前期的粤海关与十三行》， 第70页。

亲填簿由商人亲书于册，册内须填明输课项目与税额。关员就单查验，通过之后，将税课数目算好，当堂设柜，令本商亲自将所纳的数目填写入册，同时将税银亲手投入柜中。*嘉庆《大清会典》卷16，页7上及页8；《粤海关志》第1030页，转自《清代前期的粤海关与十三行》，第70页。由于规定必须由商人亲填，不准海关人员代写，因此理论上加盖过户部堂印的亲填册子所记载的数字应该是可靠的，而户部就是依照这个逻辑来稽核粤海关的税收。

循环簿即红单存根册，红单由关员填写，一给商人做收据，一做存根，有两册，“一留署(监督官署)，一发关(税口)”“循发则环留，环发则循留”，以便司官者“随时计度而钩考之”。每半年将此循环簿送交户部审查，如果商人纳税亲填的数目与收据红单的数目不符，或者关员不给红单，商民均可首告。*嘉庆《大清会典》，卷16，页7及页8，转自《晚清海关再研究——以二元制为中心》，第32页。

稽考簿即关税汇总册，它“以循环所书一岁征收之数，分记而总结之，亦按次月日，备书于册，一送部，一存关，一自收执”*吴建雍：《清前期榷关及其管理制度》，载《中国史研究》1984年第1期，参考其有关论述。转自《晚清海关再研究——以二元制为中心》，第32页。。户部主要依此清册与督、抚每月所造送的另一种清册磨勘核对，藉以确定监督的报告是否属实。*陈国栋：《清代前期的粤海关与十三行》，第70页。乾隆十六年(1795)时，粤海关监督苏楞额只向户部造报洋船货物税数清册，未造各口收入清册，结果遭到户部驳查。*陈国栋：《清代前期的粤海关与十三行》，第72页。

从清政府的角度出发，亲填簿是为了防止关员舞弊，也是了解征税统计的原始记录；循环簿是刊合，也是初步的统计；稽考簿是统计结果并按月日作出流水账。这三簿册是中央与地方政府对榷关进行考核，以防舞弊的重要依据。康熙八年(1669)条记载：“至商税不令亲填簿册及不给红单者，罚俸一年；如将部颁税簿用关差印填送或将税簿红单不按季报部者，罚俸半年。”*光绪《清会典事例》卷237，康熙八年条。转自《晚清海关再研究——以二元制为中心》，第33页。康熙二十五年(1685)规定：“商人亲填簿、单令各监督任满亲身带回，缴送科部查核。”*光绪《清会典事例》卷237，康熙二十五年条，第33页。雍正十三年(1735)规定：“着该督、抚将如何裁革禁约之处，详造细册，报部查核。倘奉旨之后，仍有不实心奉行、暗藏弊窦者，朕必将有司从重治罪，该督、抚并加严谴。”*《粤海关志》卷1，《皇朝训典》，第6页。乾隆五十二年(1787)规定：“各关需用收税册档……(依路途远近)佥差赴部印发……倘有请印迟延，以致擅用本关簿册登填者，照例严参。”*光绪《清会典事例》卷237，乾隆五十二年条，转自《晚清海关再研究——以二元制为中心》，第33页。

四、以官吏禁令防控关员徇玩和苛勒

雍正十二年(1734)，时任粤海关监督毛克明有一个奏折，是这样说的：粤东海关，地面辽阔，事务繁多，洋商、胥吏一级地方势豪引诱串通，弊端百出。监督一官难于稽查防范，不若就近归于督、抚兼管，则通省文武军民均受统属节制，不敢欺公玩法；再令京员掌管监督印信，监收钱粮，则税务肃清而弊可杜。*《粤海关志》卷7，《设官》，第115页。这些意见获得雍正皇帝的同意，基于同样理由，乾隆十五年(1750)复设监督，交代两广总督共同办理。乾隆五十七年(1792)，粤海关改由监督专管，不过督、抚仍负稽查粤海关行政之责，并且每个月要将粤海关进出口的货色，造具清册、密行咨部，以备期满时与海关的账册做比对。

后来制定的禁令，主要包括内、外部两方面。商贩禁令，在于约束和管理客商漏匿或逗遛的行为，而官吏禁令则主要在于管理官员徇玩或苛勒的行为，这就是对于内、外部执法和管理活动禁止性和惩戒性的规定。《礼记·王制》曰“关执禁以讥”，则关之有禁尚矣。“于是缘其职贡，以通其货贿；立之期会，以均其劳逸；宽减税额，以丰其生息；厚加锡予，以作其忠诚。而又核验官符，严诘奸宄，张弛互用，畏幕滋深，此我朝市舶之所以盛也。”*《粤海关志》卷17，《禁令一》，第336页。乾隆四十三年(1778)圣谕：“务实力奉行，勿以空言塞责，仍不时留心访察，如有胥役等受贿私放者，立即重治其罪。”*《粤海关志》卷18，《禁令二》，第357页。对舞弊行为进行了从重惩治的规定，同时，对监管业务选派专人进行监督以保证官员的廉洁自律，如乾隆四十五年(1780)：“所置回国货物，亦令各行商公同照时定价代买，选派廉干之员监看稽查……务使交易公平，尽除弊窦。”*《粤海关志》卷25，《行商》，第492页。

综上所述，清前期粤海关的监察制度在制度建设、监督法令、纠举不法、严惩腐败、保证国家权力的有序运行等方面，确实起到了积极的作用，为当代海关监察机制的发展提供宝贵的借鉴经验。