实施乡村振兴战略的路径选择

曾福生，卓乐

（湖南农业大学经济学院，湖南 长沙 410128）

党的十九大针对城乡发展现状和“三农”领域作出重要决策部署，明确提出实施乡村振兴战略，并将该战略作为新时代七大发展战略之一写入党章。乡村振兴战略是针对现阶段我国经济社会发展水平的客观现实作出的成熟战略决策。第一，顺应新形势。当前我国进入工业化后期后半阶段，城镇化发展也迈入中后期转型升级阶段，已具备支撑农业农村优先发展的物质和技术条件以及以城带乡、以工补农的物质基础和经济实力；十八大以来，“三农”领域在党中央的高度重视下迎来空前的发展机遇。透过新理念、新政策、新举措引领“三农”新发展，农业农村发展取得了历史性的巨大成就[1]。在此背景下，我国启动乡村振兴战略的时机已经成熟。第二，化解新矛盾。新时代我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而主要矛盾的症结还在于农业农村的发展滞后，必须实施乡村振兴战略，破除制约“三农”发展的桎梏，实现城乡协调共荣。第三，应对新问题。工业化、城镇化的快速发展伴随着大量农村劳动力涌入城市，形成乡村日益突出的劳动力老龄化、农村空心化[2]和农业边缘化等“三农”新问题。凋敝的乡村面貌与繁荣的城市经济形成鲜明对比。乡村振兴战略的提出是解决未来“谁来种地？”、“如何种地？”以及衍生出的乡村文明与治理、社会结构稳定性等一系列深层次矛盾的必然选择。立足时代背景与“三农”现实问题，研究乡村振兴的实施方向与最优路径，已成为推动农村区域稳定、和谐与繁荣，实现整个社会持续健康发展面临的重要课题。

学术界对实施乡村振兴战略的研究重点聚焦如下主题。一是对乡村振兴内涵的诠释与深层次理解。钟钰[3]结合时代背景提出实施乡村振兴战略应认识到乡村发展的复杂性、长期性和内在规律性，乡村振兴应视村庄的要素潜力而定；陈秧分等[4]基于理论、国际、历史三重视域探讨了农业在我国乡村振兴战略中的支撑地位；贺雪峰[5]批判性地比较了当前普遍存在的四种极具差异的乡村建设，并引出乡村建设的重点应是为一般农业地区农民提供基本生产生活秩序的保底。二是就乡村振兴如何实施展开讨论。文丰安[6]审视了乡村振兴战略需迫切解决的关键性问题，据此提出要通过机制创新、产业发展、科技创新、人才培育等渠道引领乡村建设；杨仪青[7]基于城乡融合视角认为乡村振兴还应从完善农村基础设施服务、促进农村基础工作、保护农村生态环境等方面发力；唐任伍[8]认为乡村振兴的内容应汲取国外成功经验，从立足本国国情、准确定位主体、加强基础设施建设、实现三产融合、强化制度保障和鼓励公众参与等六个方面推进实施；朱启臻[9]在其研究中发现，乡村振兴受阻的根源来自于制度性因素。因此当务之急是从根本破除阻碍乡村振兴的体制机制障碍；郑风田和杨慧莲[10]则提出应当根据村庄的异质性特征制定差异化的乡村振兴实施策略，不可一概而论。三是分析乡村振兴应规避的误区。叶敬忠[11]认为乡村振兴战略的实施要杜绝“去小农化”、过度产业化、盲目推进土地流转、消灭农民生活方式差异和轻视基层“三农”工作；刘合光[12]认为乡村振兴的实施应彻底厘清大跃进、无参与、太单一和增负担的误区，按照党中央提出的指导方针平稳有序地实现乡村振兴伟大构想。四是以某一省份（地区）为例研究实现乡村振兴的道路选择。吴德慧[13]以河南省许昌市为例总结了乡村振兴视域下农业供给侧结构性改革的路径选择；曾福生和蔡保忠[14]以湖南省为例深入剖析了湖南乡村振兴战略中产业发展存在的问题，并有针对地提出湖南实现产业兴旺的内容与对策；杨新荣等[15]则分析了改革开放先行地区和前沿阵地的广东省所面临的乡村发展现状和问题，并提出应开创具有广东特点的乡村振兴之路。

梳理相关文献发现，对系统论述乡村振兴路径选择的文献较少。现有文献多是从某一视角、或针对我国乡村建设亟需解决的一类或几类问题来探讨乡村振兴的实现路径。这些文献虽具有很强针对性，但也在一定程度上存在不够全面与深入的局限。正确选择落实乡村振兴伟大构想的最优路径不仅关乎其实施方向与效率，也是确保如期实现共同富裕、迈向社会主义现代化强国的科学指南。基于此，本文总结现有文献，从科学规划先行、农业现代化发展、城乡融合发展、要素充分涌流和市场持续支撑5个维度对实施乡村振兴战略应踏准的关键路径展开详细论述，以期为促进我国乡村全面振兴提供有益的借鉴。

1 走科学规划先行之路

实施乡村振兴战略是一项良性运行、系统运作的长期工程。要全面把握乡村发展总体走势和禀赋差异，走科学规划先行之路，以总体战略格局为基点，做好顶层设计并分类有序推进实施。

1.1 系统谋划振兴总蓝图

实施乡村振兴战略应当以科学规划为先导。要以大视野把握乡村发展的全局走势和分化特征，并根据十九大报告提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，制定国家乡村振兴总规划，综合部署各阶段目标任务、工作重点与宏观政策措施[16]。结合国家总规划，各地区和部门应根据领域实际情况编制兼具指导性与落地性的乡村振兴地方规划，并加强有效衔接，形成城乡融合、一体设计、多规合一的综合体系。

规划的制定有三点极为重要：第一，着力解决乡村规划缺位和乡村治理低效的问题[17]，系统编制村庄产业布局、空间优化和整治的可行性规划，形成村庄建设规划引导与约束机制；第二，规划的制定应征询农民的意见，了解基层真实诉求，尊重农民主体地位，不能闭门造车；第三，重视规划的权威性，坚持“一张蓝图干到底”。规划一经批准，不能随意动摇与更改。

1.2 分类有序推进总蓝图

我国各地村庄数量多，特征迥异。我们对此要有足够的历史耐心,按照“新三步走”的战略要求，分类有序，久久为功，循序渐进[18]。其中，大城市辐射范围内的农村地区，关键是打破二元分割的制度性障碍；与大城市联系较弱以一产业为主的乡村，重点是发展农业产业化，解决要素的逆向流动问题；而一些完全没有发展条件的地区，以人口转移和正视消亡为主。

在规划的实施过程中，一方面根据各地不同的经济发展现状和乡土特征分轻重有先后的差异化推进，用好用活各项配套政策和公共资源，把农业农村优先发展原则体现到各个方面，做到事事有规可循；另一方面发挥干部“领头雁”作用，包括依照总蓝图制定乡村振兴战术与模式、组织机构设置、人才队伍建设、工程布局等环节都要切实抓好落实，促进各项政策一一落地，做到层层有人负责。

2 走农业现代化发展之路

当前形势下，农业现代化是实现“四化同步”的最大阻碍。破解该类难题，当务之急是要促进农业生产提质增效，引领农业走现代化发展之路，全面带动农业创新力、竞争力、全要素生产率的提升。

2.1 构建三大体系保效率

一是构建现代农业产业体系。要坚持以市场的实际需求为农业生产的导向，优化调整农业产业结构，以提升农业资源在时间和空间两方面的配置效率，加快农业产业的转型升级。一方面，要以不同乡村的实际条件为基础，充分发挥各乡村和地区比较优势，因地制宜地发展差异化的农业产业；另一方面，推动第一产业与二三产业深度融合。从根本上转变农村只能发展农业的思路，通过城市产业向农村转移，延伸产业链、提升价值链、健全供应链[19]。此外，加强农业与文旅、教育等产业的融合，大力开发以“农家乐”为代表的休闲农业、旅游农业和分享农业等其他新产业新业态[20]。

二是构建现代农业生产体系。要转变农业要素投入方式，将农业发展动力与农业生产效率的提升置于首位，彻底扭转我国农业“靠天吃饭”，对自然条件存在强依赖性的局面。首先，着力提高农业科技含量。推动农业关键技术科研攻关、应用成果以及互联网、物联网等现代技术融入现代农业生产[21]，促进农村电子商务发展，加快农业信息化和现代化。加大对现代农业硬件设施设备的投入，完善农田水利等农村核心经济性基础设施，着力建设一批旱涝保收、高产、稳产的高标准农田；其次，开展农业标准化生产，大力培植优质、安全、绿色的有机农产品，并建立从田间、市场、最后到餐桌的食品安全标准体系，使农产品的质量安全全程得到保障[22]。再次，致力于生态循环农业的发展，准备打好农业面源污染防治的持久战，推行农业的清洁化生产。

三是构建现代农业经营体系。要发展多种形式的适度规模经营，壮大规模化经营与服务主体，并培育一支高素质的职业农民队伍。第一，大力培育新型农业经营主体和新型职业农民。一方面，壮大农民合作经济组织、家庭农场、种养大户和农业企业等，推动其成为发展现代农业的支撑力量。另一方面，开展返乡创业农民工和大学生职业培训教育，使之成为拥有现代农业知识与技术的“新农民”。第二，加强农业生产社会化服务。发展贯穿产前产中产后整个产业链的农业社会服务体系。支持开展大田托管、联耕联种、粮食烘干和仓储物流等产业链上一系列配套服务，鼓励推行“家庭农场+社会化服务”的经营模式，利用服务的规模化引领生产的规模化。

2.2 实施质量兴农促持续

走质量兴农道路，关键是使当前的农业由以增产为导向，逐步转变为以提质为导向，通过增强农业综合竞争力和提高农业全要素生产率，使我国由农业大国升级为农业强国。实施质量兴农战略，核心是持续推动农业的绿色化、优质化、特色化、品牌化。

农业绿色化。第一，实现产品的绿色化。包括大力发展绿色健康种养业，加快科学施肥、安全用药、绿色防控等清洁生产技术与生态循环农业模式的推广，以提供更多更高质量的生态产品和服务。第二，实现农村环境的绿色化。包括实施重要生态系统保护和修复工程、统筹山水林田湖草系统治理、总结休耕和轮作制度试点经验等。

农业优质化。优质化的定义不仅是指加强农产品质量和品质，更要求保证农产品质量安全。要贯彻和落实农业标准化战略，造就一条由投入到产出、由生产到营销、由田间到餐桌，全程有保证的质量安全管理体系。因此，既要建立健全农产品产地环境、生产过程、储存、运输、销售全过程的质量标准体系，也要不断完善农产品质量安全保障体系，包括标准体系、检验检测体系、监管体系以及认证和市场准入制度等。

农业特色化。特色化要求杜绝简单复制千篇一律、千品一面的样板。要根据各乡村的资源禀赋和环境承载能力，结合优势发展具有地方特色的差异化农业，努力开创“一村一品”、“一县一业”的新格局，实现乡村多元化发展。

农业品牌化。大力培育、整合、推广和保护农业品牌，重点打造一批农业区域公用品牌、企业品牌和产品品牌，并相互促进，通过品牌建设真正实现优质优价，共同提升农业品牌的影响力与市场竞争力。

2.3 引导扶持小农奔富裕

中国是超小规模的农户经营。根据农业部统计数据，截至2016年底，我国农户户均承包耕地仅为0.3 hm2左右。耕地经营规模在3.3 hm2以下的农户占农户总数的97%左右。而这种长期存在的经营模式最大的缺陷在于生产粗放化、经营者老龄化和农户兼业化，甚至易导致耕地撂荒的后果。但这种经营模式并非一无是处，只要克服小农生产的短板，发挥其经营优势，就能帮助小农同享乡村振兴之硕果。为此，要将小农户与现代农业进行有机衔接[23]，牵引小农户加入到现代农业发展的框架中。

一是提升小农户的组织化程度。一方面，尽快解决以往农民专业合作社存在的作用小、“空壳化”、带动疲软的问题，将提高农民合作水平作为切入点，使农户在合作、联合中共同受益；另一方面，建立利益联合分享机制，透过要素流动、股份合作、保底分红、利润返还等多元形式，使小农户真正分享到现代农业全产业链的发展成果。

二是推动农业服务全程化。支持各类农业社会化服务组织的发展，以帮助农民解决无力办好办到之事，为小农户彻底消除“后顾之忧”，充分发挥小农户精耕细作和合理分工的经营优势。

3 走城乡融合发展之路

“三农”问题，归根结底是城乡二元结构所致。这一问题在我国由来已久，为彻底地扭转城乡二元局面，必须对城乡关系进行重塑，走城乡融合发展之路，通过城乡一体融合、协调共进来打破二元结构，实现城乡共荣。

3.1 推进以人为核心的新型城镇化

首先，加快农业转移人口市民化。要进一步改革当前的户籍制度，逐步拓宽落户渠道，允许农业转移人口在就业地落户定居。同时，落实居住证制度，实现未落户城镇常住人口的全覆盖，并加快完善居住证与基本公共服务的供给衔接。

其次，建立农业转移人口市民化的激励机制。这一方面要求财政加大对农业转移人口进城落户的支持，以提高农村人口转移城镇的积极性；另一方面，要从政策上捍卫落户城镇的农民在农村应享的合法权益，制定并践行财政转移支付与农业转移人口市民化相联的政策。

再次，完善有利于农民进城的公共服务和社会保障制度。农民既要“顺利”进城，更要“放心”进城。“放心”进城要求不断完善就业、住房、教育、医疗和社会保障制度，重点强化农民工随迁子女义务教育保障和统一城乡居民基本医疗保险制度及大病保险制度，使落户的农业转移人口依法平等享受城镇公共服务

3.2 推动城乡要素自由流动

保障城乡要素自由双向流动是推动乡村振兴、实现城乡融合发展的关键。目前我国在这一方面仍存在制度政策安排不畅、市场机制引入不够、公共资源分配不均和农村缺乏吸引生产要素流入的良好环境等问题，导致城乡要素的融合互动面临较大阻滞。因此，要彻底破除城乡要素双向流动特别是由城至乡流动的体制机制障碍，引导关键生产要素向农村能动流动。

一是坚持以工补农、以城带乡，鼓励和吸引城市的资金、人才、管理等优质资源要素向农村配置，促进城镇化过程中企业创造和积累的资本下沉到农村。同时，不断完善农村基础设施建设，从政策、投入等方面给予强力支持[24]，推动水、电、路、气、网、物流和通讯等基础设施提档升级[25]，实现城乡基础设施互联互通。

二是深化农村土地和产权制度改革。在稳定土地家庭联产承包经营权的基础上，深化土地三权分置改革和农村集体产权制度改革，保障农村承包地的有效流转，为城市资源要素向农村引流创造条件。

三是政府与市场形成合力。实现城乡要素双向自由流动，市场机制应起决定性作用[26]。要在尊重市场规律的基础上，在价格和利润的诱导下，激发乡村发展的内生动力，推动传统生产方式向现代生产方式转变，引导生产要素自发向农村流动和聚集；政府要强化乡村振兴的制度性供给，在合理分配公共资源时以农业农村优先，并发挥政策的引导和激励作用，实现市场化资源的合理调节，为城乡要素双向自由流动营造良好环境。

3.3 发挥城市群辐射带动作用

通过发展连绵的城市群落来振兴乡村，是中国未来三农发展可供选择的新路径。特别是中小城镇，它们是城市群主体形态的重要战略支点，除了能作为过渡性、结合性、支点性的地带，发挥连接城市与乡村、结合城市市场与农村市场、协调大中小城市与小城镇发展格局的作用；还能作为一个“混合性”地带，使农民在未来很长一段时间内能从农村经由小城镇转移到城市——“出得去”，在农村与小城镇之间来回穿梭——“留得下”、或由城市，经由小城镇，再回到农村——“回得来”。由此可见，如果脱离了城市群的发展与依托，孤零零地推动乡村振兴，乡村难以实现可持续的发展与繁荣。

城市群落助力乡村振兴战略的方向是依托当前存在的城市群，使大中小城市与小城镇稳步并协调地共同发展，将农村人口适度地向中小城市和小城镇引流。第一，完善县城的基本功能，加快县城基础设施建设，引导中心城市优质教育资源、医疗资源下沉；支持具备条件的县城建设中等城市。第二，培育和扶持中小城市的发展，现代中小城市不仅能降低农村人口转移成本，避免大都市人口过度集聚，而且有助于优化城乡规划和产业布局，缓解城市发展与资源环境的矛盾。第三，建立一批产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”的特色小镇，实现当地农业转移人口就地就近城镇化。

4 走要素充分涌流之路

是否真正激活各类关键要素和主体，关乎乡村振兴战略的实施成效。要通过体制机制创新和政策支持，走“人”“地”“财”涌流之路，全面推进各项振兴措施有效落地。

4.1 激活人才要素

在以人为核心的新型城镇化背景下，乡村要振兴，关键在于破除人才瓶颈制约，不断提高乡村人力资本质量，把有志有为之士快速地“引进来”、长久地“留下来”，为乡村实现全面发展和高效治理打下坚实基础。

“引进来”。第一，要使为返乡创业人员营造良好创业环境的优惠政策生根发芽，提高返乡创业的吸引力与成功率。第二，开展创业培育，建立创业孵化基地，对接创业扶持项目，鼓励返乡创业人士带动新产业新业态发展。第三，联系专业科研单位与高校，立足产业发展，为返乡创业人员提供“知识输出”与后续跟踪服务。第四，吸引社会各界人士投身乡村建设，以乡情乡愁为纽带，让那些想为家乡做贡献的企业家、医生教师、专家学者等社会各界人士服务乡村产业发展、生态保护、乡风文明建设和弱势群体帮扶等。

“留下来”。要从挖掘培养与多元激励两方面发力，让“农民”不再是一种身份，而是一种充满自豪感和使命感的职业。一方面，加大中高等教育对“三农”领域内人才的培养力度，创新培训机制，培育新型职业农民、专业人才、信息科技人才，依靠现代农业知识和现代科技信息化成果改造传统农业农村；另一方面，建立良好的人才激励和晋升机制[27]，不仅要提高“三农”工作队伍的福利待遇，而且要注重对“三农”人才的荣誉激励并建立完善的晋升机制。让人才“吃饱饭、穿暖衣、有盼头”，使有能力的基层干部脱颖而出，埋头苦干的一线人员发展有望。

4.2 激活土地要素

一是完善土地征收制度。土地征收制度改革的目标是建立起程序规范、补偿合理、保障多元的征收制度。为此，要以确权颁证为基础，建立起农村土地产权流转市场体系，放活土地经营权，探索形式更丰富、利益联结更多元的农地 “三权分置”形式，形成适应当地特色的适度规模经营[28]。

二是建立集体经营性建设用地入市制度。这项改革的目标是使入市制度实现同权同价、流转顺畅、收益共享。因此，要以同地同价作为目标，构建城乡统一的建设用地市场，使集体建设用地直接入市；探索实现集体建设用地资产化的各类形式，盘活集体建设用地资产[29]，建立和完善市场交易准则和服务监管制度。

三是改革宅基地制度。该项制度的改革目标是建立起依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。要继续完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”等措施。在不存在违法、违规买卖农村宅基地以及严格管控土地用途的前提下，深度挖掘宅基地使用价值，探索出有效利用农村闲置宅基地的具体办法[30]。

4.3 激活资本要素

一是实现农业农村财政投入优先保障。国家财政预算要更大力度向三农领域倾斜，并提高资金使用的精确性和示范性，重点扶持具有示范、引领、支撑作用的企业和项目，确保公共财政投入与乡村振兴的任务重点相匹配。同时，有效利用财政资金的“整合”和“撬动”功能。加大涉农资金的统筹力度，不仅衔接好行业内的资金整合和行业间的资金统筹，也要实现乡村建设的事权责任下放，增加地方自主统筹空间；合理运用财政杠杆，撬动更多金融和社会资本投向农业农村。

二是构建层次多样、覆盖广泛的农村金融服务体系。要通过完善金融支农组织体系、创新金融支农产品和服务、健全金融支农政策等方式，引导更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，以改善当前农村金融供求失衡的现状。健全激励与约束并重的机制，鼓励银行业金融机构加大信贷支持力度，为农产品生产、加工、流通等环节提供多元化金融服务。

三是激励和规范社会资本向“三农”领域流动。一方面，引导资本向农村投资适合企业化经营的精深加工业、种养业、旅游业和休闲养老等产业；探索建立政府和社会合作或公共服务政府采购机制，吸引社会资本进入农村生活服务业。始终坚持农民主体地位 ，尤其是加强对工商企业租赁农地的监管，切实防范土地“非粮化”“非农化”和大量圈地风险。加快制定合理引导社会资本参与乡村振兴事业的指导意见，促进社会资本与农民通力合作，带动农民真正实现就业、增收。

5 走市场持续支撑之路

乡村振兴战略本身具有的全面性和长期性特征，内在地决定了必须主要依赖健全的市场机制不断推进。要用好市场这只“看不见的手”，走市场持续支撑之路，按照市场经济的发展规律，盘活农村资源要素，激发乡村发展内生动力。

5.1 营造适合“三农”发展的市场环境

一是加快农业市场体系建设。市场体系建设的关键在于完善产权制度以及要素市场化配置，推动农业市场化变革，从而有效解决“三农”局部领域落后于市场需求，或改革自身亟待转型升级的问题。

二是完善农产品价格形成机制和收储制度。尽可能地减少政府直接定价、直接收储农产品，由市场调节供求关系，从根本上消除价格支持对市场的扭曲影响。鼓励新型农业经营主体，尤其是合作社和农民企业与农户形成多种密切相关的产销组织，共同参与农产品定价。

5.2 强化市场秩序与信息监测预警

一是构建公平竞争的市场秩序。要将公平竞争的理念和社会氛围深入人心，并辅之以强力有效的反垄断措施，创造有利于“三农”活力发展的市场环境，引导各类经营者和服务主体在参与乡村振兴的过程中良性竞争，成为乡村振兴的“带头人”。

二是加强农产品市场信息监测预警。建立完善的农业信息网络平台，提高市场透明度。通过发布重要农产品市场信息，给农民清晰的收益预期，引导农民做出科学的生产经营决策。

当然，乡村振兴也离不开政府在创造制度环境、编制规划、建设基础设施、加强公共服务和社会治理等方面的重要作用，但其职能发挥应当有所边界，不能包办一切，尤其是不能以损害资源要素配置机制和市场运行制度为代价来推动乡村振兴。实现乡村振兴大业本身是一项艰巨而漫长的任务，这决定了要以完善的市场机制作为持久支撑和导航，激活市场、激活主体、激活要素，为现代农业提质增效释放持久活力。

6 结论

实施乡村振兴战略是在新型城镇化的大背景下，深入探讨新时期社会主要矛盾及“三农”新问题，把握要害，统筹推进农村经济、政治、文化和社会等各领域的建设，以此化解农业农村发展失调、城乡发展失衡的问题。乡村振兴战略的复杂性、系统性和长期性的特征要求对规划设计、农业生产、城乡关系、要素流动和市场改革等多方面通盘考虑，实现城镇与农村、资本与土地、小农与产业、农民与市民和谐共荣。

具体而言，实现乡村全面振兴，要走科学规划先行之路，走农业现代化发展之路，走城乡融合发展之路，走要素充分涌流之路，走市场持续支撑之路。以上五条关键路径应当贯穿乡村振兴和现代农业可持续发展的所有环节，把我国广大乡村地区建设成产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的幸福家园。

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