回归宪法本位：监察体制改革对检察工作的影响与应对

何盼盼

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》(下文简称《决定》),标志着我国监察体制改革从部分试点阶段*2016年11月9日中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》；随后,2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议又通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,标志着监察体制改革试点工作正式启动。进入了全面试点阶段。根据《决定》，检察机关反贪、反渎和职务犯罪预防部门将在此次改革中被整体转隶至监察委员会,这一职能的重大调整宣告着检察机关职务犯罪侦查权的基本转出,而鉴于以往职务犯罪侦查等职权在其权力体系中的重要地位,检察机关现有的权力体系和功能定位也必须做出相应的调整。在此前提之下,检察机关有必要根据监察立法的内容,系统审视和彻底厘清改革对检察工作带来的影响,以妥善处理各地检察机关在转隶过程中所出现的问题,并借此重新规划检察事业未来的发展方向,尽力减小改革给检察权运行所带来的不利影响。若应对得当,此次改革的机会也可为检察体制的革新提供动力,回缚于宪法对其作为法律监督机关的应然定位,从而走出刑事侦查的“小舞台”,走向法律监督的“大天地”。

一、职权范围的重大调整

在监察体制改革启动之后,试点地区检察机关反贪、反渎和职务犯罪预防等职能转隶至监察委员会,转化为监察委员会所行使的监督、调查、处置职责的一部分,对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊，以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为进行调查并作出处置决定[1]。通过上述安排,检察机关的职权将发生重大变化,职务犯罪侦查和预防的相关职权将被转出,人民检察院的法律监督职权只剩下了批捕权、公诉权、侦查监督权、审判监督权和监所检察权等内容。关于检察机关职权范围的变化,有观点认为是检察机关职权的重大损失,对此应做全面的辩证认识,若从职权的数量上来看,反贪、反渎和职务犯罪预防职权转隶之后,检察机关的职权内容和范围也随之缩减,从表面来看,这确实是检察工作的“损失”。但是,若从其职权的属性上来看,反贪、反渎和职务犯罪预防职权转隶之后,检察机关所剩余的职权依然可以完成法律监督任务,甚至,其法律监督属性在这些职权剥离之后反而会更加明显。从其意义上而言,监察体制改革不仅不会削弱检察权,反而会因为侦查权的转移使检察机关可以更好地履行法律监督职责,做好法律监督的本业,从而有利于检察机关职权的行使与发挥。

值得注意的是《决定》所提出的改革方案仅指出了改革的大体方向,至于改革中所涉及的反贪、反渎和职务犯罪预防职能具体包括哪些内容,双方职权又如何进行分割和移交等问题还需进行认真研究,尤其是对检察机关职务犯罪侦查权与监察委员会调查权之间的关系问题应当进行慎重考虑和研究。但是,从目前改革的内容来看,两者之间应该还是存在不少差别的,具体如下：(1)从调查手段来看,根据监察法的规定,监察委在调查相关职务犯罪和职务违法行为时,可以采取冻结、调取、查封、扣押、搜查、留置等强制手段,而根据《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)的规定,在以上措施之外,检察机关在职务犯罪侦查中还可以采取拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕等五种强制措施。那么,即使检察机关职务犯罪侦查与预防职能在改革中会整体转隶,但是职能的转隶并不会带来侦查手段的转移,即监察机关在行使其调查职能时,并不可以直接采取以上措施和手段,而《决定》在《刑事诉讼法》停止适用的条文中也并未包括第一编第六章“强制措施”相关内容,这也就意味着检察院的侦查措施的规定不受改革影响,继续有效且继续应由检察机关所行使。在排除了以上五种强制措施的适用之后,监察委所拥有的调查权与检察机关原有的职务犯罪侦查权就有了巨大的差别,不可简单地直接画等号。(2)从权力内容来看检察机关的原有的侦查权由三部分组成,除了在本次改革中被调整出去的职务犯罪侦查权之外,还有在由公安机关等其他侦查主体侦查的案件中,在侦查不充分的情况下所享有的补充侦查权及机动侦查权内容。上述权力都通过《刑事诉讼法》等基本法进行了明确规定,从权力的属性来看,补充侦查权与机动侦查权都当然地属于检察机关侦查权的内容,而这些职权并未在监察体制改革中转出,作为其专属的侦查权内容,未来这部分职权也会继续保留在检察机关。由此来看,监察委员会所拥有的调查权只能是侦查权的部分,而不是刑事侦查权的所有和全部。

二、内设机构的调整与重组

根据改革要求,人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等部门将整体转隶至监察委员会,但由于在司法改革过程中,不少地方的检察机关进行了一定扁平化和“大部制”式的重组,导致在转隶过程中很难准确认定哪些部门属于查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪的部门。具体而言,根据检察机关原本的机构设置,反贪、反渎和职务犯罪预防三个部门应当是互相独立的,但随着近年来反腐败力度的不断增强,不少地方出于集中侦查力量的考虑,将原先单独设置的三个部门进行了一定形式的合并或者重组,将反贪、反渎部门合并为反贪局,甚至将相关联的数个部门进行了整体合并等,如深圳市检察院进行内部“大部制”改革,将原各科室划归为批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部和综合管理部等五个工作机构之下。由此,在相关部门的转隶过程中,应考虑到各地检察机关具体的机构设置情况,通过考察各部门所实际行使的职能来决定到底哪些部门需要进行转隶。

但值得注意的是,在检察机关内部不仅有反贪、反渎和职务犯罪预防部门从事职务犯罪侦查和预防工作,其他部门也在事实上承担了部分职务犯罪侦查与预防的职能,此类机构及其职能是否需要转隶也值得认真考虑。例如,监所检察部门应对其监管场所进行职务犯罪侦查工作,而控告申诉检察部门和举报中心等受案部门也会对相关案件进行一定的前期调查工作,检察机关的技术部门也为职务犯罪侦查工作的开展提供了必要的技术支持等等。当然,从目前的改革情况来看,除了反贪、反渎和职务犯罪预防部门涉及进行整体转隶,其他部门还并未做出相关调整,而从改革的整体设计出发,笔者认为，除反贪、反渎和职务犯罪预防部门之外，还涉及反贪、反渎相关职能的部门并不需要进行职能和人员的转隶,毕竟这些部门的主业并非是职务犯罪的侦查和预防,若与上述三部门同步转隶则会扰动检察机关其他工作的正常开展,从而远远超出了监察体制改革的应有范围。此外,由于职务犯罪侦查和预防工作在当前检察工作中所处的重要地位,检察机关不少部门的主职工作也是为反贪、反渎部门服务,保障职务犯罪侦查权的行使,所以,在改革之后,诸如举报中心、技侦部门、司法警察部门则不可避免地会因工作内容的大幅度缩减面临机构调整与重组的可能。举例而言,在各地检察机关中普遍设置的举报中心,其大多由原举报中心和控告申诉中心合并而来,在受理不服人民法院生效裁判、不服公安机关的处理决定等申诉和信访事项之外,主要的工作任务是负责职务犯罪举报线索的管理。在职务犯罪侦查和预防职能划出之后,举报中心也应重新调整回控申部门。

三、人员转隶与员额处理

在检察机关的人员转隶方面,为保证此次改革的顺利推进,目前各试点省市都采用了人员跟随机构进行整体转隶的方式进行,但此种做法也面临着一定的现实困难,一是由于检察机关工作人员构成多样,有的工作人员并非是国家公务员,对于这部分人员如何进行隶属关系的调整,需要认真探索;二是随着司法改革的推动,全国检察机关大多已经实施了人员的分类管理和员额制的改革,这就使得反贪、反渎和职务犯罪预防部门的相关人员转隶之时,面临着是否需要退出员额，以及未来待遇如何确定等现实问题,而转隶人员的员额问题也将会影响检察机关内部员额的整体调配,故而也需要细致处理。具体而言,在人员转隶与员额处理中有以下问题亟须解决。

其一,人员转隶是否要考虑其所属编制问题。目前各地检察机关的人员管理基本仿效行政机关人员管理模式,其内部工作人员一般有政法专项编制、事业编制、聘用制三类编制。其中,事业编和临聘的工作人员一般是由地方政府人事部门核准岗位设置方案之后,再由检察机关进行统一招考和招聘,根据实际需要分配到反贪、反渎预防部门工作,在检察实践中,这部分人员因为不是国家公务员所以无法出任检察官,只能成为检察辅助人员,协助检察官开展相关工作。那么,在这次改革的人员转隶过程中,对于此类人员是否也需要进入监察委工作呢?笔者认为,既然此次改革是以检察机关相关职能的转出为要求的,那么在人员配置上也要以实际完成相关职能作为考量其是否属于三部门“整体转隶”范围的主要因素。由此,承担检察辅助事务并直接参与案件办理的人员可以作为“整体”的一部分进行转隶,但对于只是负责行政后勤事务的人员则无须进行转隶,以保证监察体制改革的高效集约。

其二,人员转隶是否要为其保留检察官员额。在此次监察委员会试点工作开展之前,试点省份已经进行了检察人员的分类管理工作,并组织了检察官入额的遴选工作,三部门中已经有不少工作人员获得了检察官的员额,在机构和人员的转隶之后,这些已经入额的检察官是否应该退出员额,其职业保障和待遇又该如何确定,成为本次人员转隶工作的难点所在。处理不好这个问题,不仅会妨碍监察委员会的组建和有效运转,也会使转隶人员人心不稳并影响其在新单位工作的积极性,当然,从其外部影响来看,如果要保留转隶人员的检察官员额,就将使未来监察委员会的人员管理非常复杂,而如果直接令其退出员额则会对正在进行的员额制改革产生负面影响,有学者甚至认为监察体制改革的进行将“熔断”司法体制的改革[2],对此我们不得不加以重视。为此,在入额检察官的转隶工作中必须处理好与员额制改革的关系,以实现两个改革的“兼容”和“并行”。对此,笔者认为,随着改革的进行,国家机构体系将由现行的“一府两院”演变为“一府一委两院”(“一委”即监察委员会)的新格局[3],从性质上来看,监察委员会是独立于行政机关和司法机关的专门监督机关,监察权也是独立于行政权和司法权之外的国家监督权,故而,虽然监察委员会所行使的职权事实上具有部分司法权之属性,但其依然无法归类于司法机关的范畴之中。在此前提之下,以实现司法人员的职业化、专业化、精英化为目标的员额制改革[4],则要求获得员额的人员必须符合“司法人员”的属性规定和“职业化、专业化、精英化”的素质规定,显然,监察委员会中工作人员不是“司法人员”,不能有取得员额的资格。除此之外,转隶人员若继续拥有检察官员额还将带来非常复杂的管理难题,比如，在转隶之后,其是否还应接受法官检察官惩戒委员会的惩戒和监督,如果是的话,在监察委员会之内并行两套人员管理模式势必会造成机构权威的丧失和内部管理的混乱。综上,随着反贪、反渎和职务犯罪预防职能和人员的转隶,相关工作人员应当主动退出检察官员额以统一监察机关的人员管理体制,而其原单位的员额数量有必要进行重新的计算和分配,以保障检察机关司法改革的顺利实施和日常工作的有效开展。

四、法律监督职能的强化

根据《中华人民共和国宪法》第129条之规定,我国检察机关的性质为国家的法律监督机关,行使法律监督权。但对于什么是法律监督,哪些权力是法律监督权,不仅在宪法和相关基本法中未有明确规定,甚至在学界也一直对于其科学内涵争议不休。检察机关从其自身实践需求出发,往往认为法律监督是通过追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作,而法律监督权也是由多种权力组合而成的综合性权力,这既包括了诉讼监督,也包括了侦查权和公诉权。而对于此类观点,有学者提出既然检察机关和公安机关行使的都是侦查权,为何检察机关所行使的侦查权就成了法律监督权,而公安机关的侦查权只能作为侦查权,此外,同样具有发现、证明和检举违法犯罪行为并提交法院裁判的职责,为何西方国家的检察机关就不是法律监督机关呢[5]?对于检察机关法律监督属性的种种质疑,其实都反映出了我国检察机关在权力属性和职责范围上的综合性与复杂性,其既有监督的属性,也有司法和行政的属性,检察权的多重属性也在一定程度上构成了中国特色检察制度的重要内容。此外,由于检察权属性难以简单地归位司法权或者是行政权,所以这就导致了我们也无法回答侦查权和公诉权为何也是宪法规定的法律监督权的一部分,而受监察体制改革的影响,职务犯罪侦查权的划出有望在此意义上解决困扰我国检察机关已久的重要理论问题。

在监察体制改革中,由于反贪、反渎和职务犯罪预防部门的转隶,以往备受争议的在职务犯罪侦查中自我监督的问题将得到彻底解决,由此给检察机关职权体系所带来的影响也是较为正面的。反贪、反渎职能转出之后,虽然还保留了补充侦查和机动侦查等权力,但是与职务犯罪侦查权所不同，这些侦查权是进行侦查监督所必备的权力,检察机关的行政属性将明显弱化,司法属性则会得到突出,而侦查监督、审查起诉、审判监督、执行监督和监所监督等权力皆未受到本次改革的影响,依然由检察机关继续行使。此外,随着公益诉讼试点工作的有序推进,以及行政违法行为检察监督、行政强制措施检察监督工作的加强,应该来说,在监察体制改革之后,检察机关所行使的权力内容无疑更为贴合其法律监督的机构属性。另外,我们还必须关注到的是在实践层面监察体制改革对于检察机关职能优化的正向效果,在以往的检察工作中,由于党和政府及社会公众对于反腐工作的极端重视,检察机关在政治压力和舆论压力之下不断扩充反贪、反渎部门的规模,相关部门占据了检察机关主要的人力物力资源,甚至是集中全院力量来保障和支持职务犯罪侦查工作的顺利进行,对于挤占检察机关大量资源和精力的此项职能的划出,必然会极大地解放检察机关所背负的政治压力、舆论压力及繁重的工作压力,令其可以调头将精力放在法律监督的主业上,更多地去关注检察监督方面的工作,从而在事实上起到了促进检察机关法律监督机构职能实现的重要作用。

另外,在职务犯罪侦查权被剥离之后,困扰检察机关已久的职权属性问题也可以得到基本的解决。在以往学界的研究之中,对于检察权的性质这一问题,大致形成了三种看法。一是认为检察权属于行政权,持此种观点的论者认为,检察机关在组织体制和总体运作模式上近似于行政系统,而检察权的行使也更多地具有行政权的属性,例如，检察机关所负责的刑事追诉活动,就是为了维护法律秩序而积极实施的行为,这显然与司法权的被动性和中立性特征相悖离。二是认为检察权属于司法权,其认为检察机关在司法活动中所采取的措施、做出的决定等,更符合司法权的运作特性,在司法领域中发挥着重要功能[6]。三是认为检察权兼具行政和司法的双重属性,该观点虽然比较了上述两种看法的优弊,但依然未能解决检察权到底是属于行政权还是司法权这一本原问题,只是对双方观点的一个技术妥协和折中方案而已。通过以上检察权性质问题的争议,我们其实可以看出问题的核心并不在于检察机关提起公诉和进行诉讼监督的权力上面,这些直接进入到了司法程序的职权内容,毫无疑问地应当划归到司法权的范畴之内。真正难以解决的属性争议是在检察机关所拥有的侦查权上,很显然,只要检察机关拥有了一定的侦查权,其权力的运行就必然会伴随着异于司法权的主动性特征的存在,可以说,检察机关之所以被人比喻为奇怪的“半人半马兽”,抑或来路不明的“特洛伊木马”[6],大多也是受其所用的侦查权,尤其是职务犯罪侦查权的影响,由于检察机关对此职权运用的频繁性,以及在此领域所产生的广泛影响力,不可避免地误导和阻碍了社会对其所行使的其他职权的观察和认识,从而引发了对于检察权到底是行政权还是司法权的争议。但是,在此次改革之后,这一问题就得到了彻底解决,一个已经不能进行职务犯罪侦查,只能履行侦查监督、审查起诉、审判监督等职能的机构,其所拥有的检察权也自然只能是司法权而不能是行政权了。

五、检察机关的应对之策

作为一项事关全局的重大政治改革,检察机关在做好转隶工作之外,还应系统考虑此次改革对检察工作所带来的各类影响,最大限度地保证检察机关法律监督职能的正常实现。对此,检察机关应继续坚持由宪法所确定的国家法律监督机关之定位,继续履行保障法律正确实施、维护法制统一和尊严等职责[7],着眼于法律监督本业的良好实现,具体而言,检察机关应做好以下工作。

一是要正确看待侦查权的作用,破除“侦查权至上”的既定思维。在改革试点工作启动之后,各地检察机关面对反贪、反渎职能的划出普遍表示出了忧虑的心态,担心失去了职务犯罪侦查权之后检察机关的地位会大幅度下降,影响到检察监督工作的正常开展[8]。相关职能的转隶不仅在实务界改革引起了轩然大波,不少学者也撰文指出，在职务犯罪侦查权划出之后,检察机关是否会变成“没有牙齿的老虎”,导致法律监督工作因失去了足够的权力支撑而难以为继,甚至会影响到监察机关宪法地位的落实[9]。此类观点过分放大了侦查权对于检察机关法律监督职能实现的作用,其根源是没有看清检察机关所行使的侦查权的本质属性。在检察机关的自侦案件中,检察机关与犯罪嫌疑人、被告人之间形成的是追诉关系,并非法律监督关系,不能随意扩大法律监督的范围,认为对犯罪进行的追诉活动就是对违反刑事法律行为进行监督,假若如此,则公安机关也在大量行使法律监督职能,这样的理解就必然导致法律监督职能的泛化而失去了其本真的价值和意义[10]。侦查权与检察机关的法律监督不具有整体上的构造性,不是法律监督职能实现所必备的条件,故此,侦查权的流失从理论上并不会对检察机关核心工作产生太大影响,我们之所以会产生这种自然的联想和忧虑,是因为在过去的检察工作实践中对侦查权太过倚重,将其看作提高检察机关威信与地位的核心法门,一旦遇到检察监督工作开展不顺的情况,就立马拿出职务犯罪侦查权作为对价换取对方的支持。这种本就不太合理的斡旋手段却因其解决问题的实效而受到检察机关的错误重视,导致以侦查权为核心的工作思路普遍建立,甚至开始逐渐形成了“侦查权至上”的思维,严重偏离了法律监督的本来面貌。

二是要拓展新的监督渠道,加强法律监督工作。长期以来,在集中力量进行自侦案件处理的背景之下,检察机关主要的法律监督职能事实上都未得到应有的重视,导致我国法律监督工作成效并不显著,以侦监工作为例,2017年全国检察机关共督促侦查机关立案14 650件,追加逮捕、追加起诉43 960人,监督纠正违法取证、违法适用强制措施、刑讯逼供等侦查活动违法情形34 230件,同比分别上升1%，4.9%和7.4%*参见2017年3月最高人民检察院检察长曹建明在第十二届全国人民代表大会第五次会议第三次全体会议上所作的《2017年作最高人民检察院工作报告》。,这些数字与每年公安机关的立案数量及检察机关自己办理的职务犯罪数量相比,就是“九牛一毛”了。为了扭转重侦查、轻监督的现状,在监察体制改革这一外因的促使下,检察机关有必要重新确定检察工作的思路,以做好做实法律监督工作为重点,突出法律监督工作的核心地位,集中优势资源把侦查监督、审查起诉、审判监督、执行监督等工作落到实处。对于实务中所关注的如何确保检察监督的效力问题,可以研究通过优化法律监督程序的方式提高其实施效果,赋予一些重要的检察监督行为以刚性,相关部门若不执行可采取一些强制性的手段。在传统的监督活动之外,要大力探索和开展新的法律监督工作的“增长点”,强化公益诉讼和对行政违法行为的监督力度,重点开展在生态环境和资源保护、国有资产保护、食品药品安全等领域的公益诉讼活动,维护国家和社会公共利益,树立检察机关的良好形象和公信力。

六、结语

国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,随着监察委对反贪、反渎和职务犯罪预防职权的整合与集中行使,将彻底改变我国以往反腐工作中多头管理、各自为政的不利局面,这不仅是对党的十八大以来反腐败斗争成果的系统总结,也是促使我国反腐败工作走向制度化和法治化的必由之路。从检察机关的角度来看,由于职务犯罪侦查和预防工作占用了大量的人力、物力和财力,繁重的反腐工作任务势必会挤占其从事法律监督工作的精力,从而造成了检察机关在实际工作中对法律监督这一核心工作关注不够的问题,为此,这些职权的划出事实上也是为检察机关“减负”,使其能够在卸掉反腐工作任务之后,专心投入宪法所规定的必须完成的法律监督工作中,做好其作为国家法律监督机关的角色定位,如此,监察体制改革不仅不会对检察机关工作的开展产生阻碍,反而在事实上会为检察机关和检察制度的发展提供了生机和活力,成为促进检察机关长远发展的关键契机。

参考文献：

[1] 中国人大网.关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定[EB/OL].(2017-11-04)[2017-11-20].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-11/04/content_2031638.htm.

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[3] 江国华.国家监察体制改革的逻辑与取向[J].学术论坛，2017(3):41-49.

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[10] 万毅.法律监督的内涵[J].人民检察,2008(11):37-40.