辽宁省农地规模经营的法律政策问题研究*

◎阎其华 李新仓

一、农地规模经营对辽宁省农业经济振兴的意义

（一）农地规模经营是增加农民收入的重要制度途径

2016年，辽宁城镇、农村居民人均可支配收入分别达到32860元、12870元，分别实际增长4%和4.9%，城乡收入差距依旧很大。显然，农民收入如果长期上不去，不仅影响农民生活水平的提高，制约农村经济发展，甚至会影响到整个辽宁省GDP的快速增长。而农地规模经营将是农民增收的重要制度途径，这是因为：农地规模经营过程中，一方面，土地转出的农民可以获得固定流转租金，并通过外出进城务工，从事非农业生产额外获得了务工收入；另一方面，土地转入的农民通过流入土地、扩大经营规模，降低农业生产成本，提高劳动效率，获取农业规模经营下的更多经济收益。

（二）农地规模经营将推动辽宁省“新型城镇化”目标的早日实现

根据已经公布的《辽宁省新型城镇化规划（2015-2020年）》，辽宁省未来的总体目标和主要任务将是推进新型城镇化，并提出实现的主要路径。2014年辽宁省城镇化率已达到67.05%，居全国第二位的位置，超过全国平均水平约12%。目前，辽宁省在推进城镇化中所面临的问题有：农民转移为城市人口进程过慢，小城镇建设发展进城滞缓。而农地规模经营可以有效解决上述问题：一方面，通过农地流转，促进农村的剩余劳动人口长期稳定的迁入城市，因此农地规模经营的推广必然会加快农民工这一城市边缘人群的城市融入；另一方面，小城镇建设需要充分的土地要素的供应，而农地规模经营的推行可以最大限度地协调城镇化发展与农地保护之间的矛盾。

（三）农地规模经营有效推动辽宁省农业现代化的发展进程

2017年，辽宁省全面发展现代农业建设，努力践行“五大发展理念”和“四个着力”要求，以推进农业供给侧结构性改革为主线，以优化供给、提质增效、农民增收为目标。为了响应农业现代化的发展目标，辽宁省有必要继续推动农地规模经营的顺利进行，因为当农地实现规模化经营后，农民对其生产经营状态会发生根本性改变，他们会更愿意增加农业投资，对物质投入有着必然的需求，因此农地规模经营会有效促进经营者引进与应用农业新技术、新品种与新农具，从而推动辽宁省农业现代化的发展进程。

二、辽宁省农地规模经营现状及亟待解决的现实性问题

（一）辽宁省农地经营现状

辽宁省全省农用地面积为1120公顷，占全省土地面积的75.8%。 据有关调查结果显示，辽宁省农民家庭户均土地仅为1.211 公顷，且地区间差异明显，每个劳动力经营的耕地面积为0.437 公顷；在地理位置上看，从北向南农户土地的经营规模逐渐变小。由此可见，辽宁省农地经营规模普遍偏低，因而农地流转与规模经营有着巨大的发展空间。

（二）辽宁省农地规模经营中亟待解决的现实性问题

1.农地集中没有地方政府强制干预行为很难取得成效。就目前来看，辽宁省农地流转仍然普遍呈零散状态，没有整村整组集体转租出去，农地很难形成集中。农地流转后不能集中连片，其规模化无法实现，所以只能依靠地方政府和村委会的外界力量进行强行调地、互换农地以实现规模化经营目标。

2.辽宁省各地方在推行农地规模经营时，缺乏“适度”意识。据统计，2015年上半年辽宁省全省农村土地经营权流转总面积接近1400万亩，其中丹东、铁岭、鞍山、阜新四市新增流转面积均超过10万亩，四市合计面积为56万亩，占新增面积的84.3%。然而，辽宁省各地方在推广农地规模经营的过程中，缺乏“适度”意识。农地流转过程中如果一味地追求其土地规模扩大，反而会造成土地使用效率的损失，并由此产生土地规模不“经济”的不利后果。

3.农地抵押在没有国家财政支持鼓励政策条件下，在辽宁省推广程度很差。经初步统计，2016年沈阳市于洪区等试点地区的土地承包经营权抵押面积为4.13万亩，抵押贷款金额6.75亿元；盘锦市因推行“农信贷”，由政府出资担保，土地经营权没有成为抵押物。

4.辽宁省农地确权登记工作仍然没有完成，导致农地流转缓慢。辽宁省在开展农地确权登记工作时，所遇的问题包括：农户承包地实测工作已经结束，合同面积、实测面积已经明确，但确权面积需要村与农户之间协商确定。这属于村民自治范畴，难度较大，进展缓慢。新版农村土地承包经营权证书尚未颁发。根据中央要求，依据确权面积将重新颁发新版的农村土地承包经营权证书，由此也延迟了农地确权登记的完成，导致辽宁省农地流转缓慢。

三、辽宁省相关地方法律政策现状及不足

（一）辽宁省农地规模经营相关地方法律政策现状

目前，辽宁省对于如何实现农地规模经营目前处于不断摸索时期，由此导致相关地方立法与政策仅处于起步阶段，其规制内容主要针对农地流转问题、农地规模经营主体、鼓励性配套措施进行相关规定。2014年是辽宁省促进土地流转和规模经营政策扶持力度最大的一年，为此辽宁省政府下发了《关于推进农村土地承包经营权流转促进土地集约化经营的意见》，强化政策扶持，推进土地集约化经营发展。同时，在中央要求推进家庭农场发展的背景下，辽宁省又分别于2014年出台了《辽宁省农委关于促进家庭农场健康发展的指导意见》和2016年出台了《关于辽宁省省级示范家庭农场评选暂行办法》将经济奖励家庭农场发展与实施农地规模经营相结合。

（二）辽宁省农地规模经营相关地方法律政策不足

辽宁省现有地方性立法与政策对于农地规模经营的法律规制存在诸多缺失。主要包括：其一，针对农地经营规模，辽宁省法律政策缺乏建立具有指导意义的“适度”标准制度；其二，辽宁省现有法律政策缺乏对农地流转建立限制细分制度；其三，辽宁省尚未建立农地强制整理法律制度；其四，辽宁省对于工商企业成为农地规模经营主体欠缺有效的法律规制；其五，农地抵押问题在辽宁省缺乏系统的相关配套法律和政策；其六，辽宁省所出台的相关财政金融扶植政策，其扶植内容需要细化。

四、辽宁省实施农地规模经营的法律政策建议

（一）建立农地规模经营适度标准制度

在具体构建制度内容时，应包括：建立不同地区、不同农地用途的适度标准制度体系，建立农地适度规模的动态监测与调整制度，建立以支持家庭农场发展为核心的农地适度规模的标准制度，设立适度农地规模经营的多种判定标准和评价方法。

（二）建立法定面积农地强制整理制度

由于辽宁省很多农地呈零散经营状态，一些农民流转土地的意愿不高，为此，辽宁省有必要通过相关法律政策设置农地强制整理制度，人为地将农民所经营的的零星农地通过对换、转包等土地整理方法进行集中连片，而后再以规模化的形式转入给有农业生产经营能力的人，从而有效提升农地的连片经营程度，以此实现农地的规模化经营。而辽宁省在具体构建政策法律制度时，应明确如下内容：设置具有官方色彩的农地整理机构；设置实施强制整理流转农地的最小面积；对涉及强制整理的农民设立财税金融等方面的配套优惠政策。

（三）建立限制农地流转细分的制度

农地在流转过程中也可能会出现更加细碎化的问题，为此，辽宁省有必要通过相关法律政策建立起限制农地流转细分的制度。这包括：建立农户土地家庭承包经营权的单嗣继承制度，通过法律限定农地的流转面积，设定农地的最小经营规模，禁止农地流转细分的法律政策规定。

（四）规范家庭农场与工商企业规模经营主体的准入门槛

为培养新型农地规模经营主体，辽宁省在允许工商企业进入农地市场的前提下，有必要对其农地流转行为进行合理的规范，通过设置适当的准入门槛，将无意经营或无能力耕作农业的企业排除在农地流转之外，即设置实质要件和程序要件。同时，辽宁省应进一步鼓励和支持家庭农场发展。同时，辽宁省应进一步通过相关网络软件备案全省家庭农场信息，并随时跟进，以观测本省家庭农场的发展状况，对出现的相关问题也可以做到及时纠正。

（五）完善激励性法律政策

辽宁省应进一步完善激励性法律政策以诱导农地流转与规模经营行为在农民自愿的前提下实现，具体法律措施主要是投入设立专项资金，专门用于扶持具有一定规模的、合法有序的农地流转，对全部转出土地的农民给予一定的补助；扶植他们进城务工创业；对于接收流转土地、进行规模经营、并能带动农民增加收入的种养大户、家庭农场、工商企业给予财政支持（如贷款优惠）；对新建且入股面积达到一定规模的土地股份合作社，给予一定的一次性补助等；对达到一定规模的土地适度规模经营主体给予一定的经营补贴。