行政先决问题研究

杨丽秋

北京航空航天大学法学院，北京 100191

1993年，河南焦作发生了一起历时十几年仍未结案的案件，这引发学界对于民行政交叉问题的关注，虽然相关的法律体系已经得到完善，但理论界和实务界尚未对先决问题形成一致的意见，并且实践中相关问题层出不穷，因此对相关理论进行研究具有较为重要的现实意义。

一、先决问题出现的原因

(一)行政审判庭和民事审判庭的对垒

我国部门法形成了民事、刑事、行政严格区分的三大诉讼制度，并建立了相应的在审判体系，审判权的分工使得不同系统的法院或审判庭的结果相互影响，既导致了两大阵营的对垒和联系，也给民事诉讼和行政诉讼交织产生的先决问题带来了制度障碍。由于法律关系的纷繁复杂，当事人在选择通过民事诉讼程序抑或是行政诉讼程序时可能会发生“选择困难”，而且基于我国目前民事法院审判压力大、案件积压多的现状，对于民事、行政交织的案件往往会直接选择行政审判，于是实务中此类问题层出不穷。另外，各个审判庭对案件相互推诿的消极态度，使得普通民众无法通过司法途径维护权利，导致通过中国特有的信访制度解决法律纠纷的民众人数的居高不下。

(二)公权力的扩张

19世纪，政府的行政职能仅限于维持国民生活的安全秩序。随着市场化的发展以及经济危机的爆发，行政作用的领域、活动范围不断扩大，公权力已经渗人到市民社会，许多平等主体之间的民事争议需要行政机关来解决，这样不可避免地会形成行政争议与民事争议相互交织的情况。①各种法律关系已经不再向初始阶段那样单一而是不断趋于复杂，往往涉及不同种类的法律关系进行相互交织。

二、司法实践中的做法及产生的问题

在现实生活中，既涉及民事争议又涉及行政争议的案件很多，并且呈现出类似案件不断增长的趋势，司法实践中的做法更是五花八门，主要有以下几种：

(一)行政行为的效力绝对优先

法院在审理民事案件时，遇到行政行为对相关民事权益作出认定的，直接根据行政决定作出判决，这种处理方式虽然有利于维护行政公定力，但是这种做法产生的的问题在于，如果民事诉讼依据的行政行为被撤销或者被改变，则民事案件和后来的行政案件裁判结果会互相冲突，损害司法权威。

(二)先行政后民事

如果已经提起民事诉讼，则法院中止民事案件的审理，涉及的行政问题由当事人向行政庭起诉，或者由法院直接移送行政庭审理，待行政案件判决后，民事案件以之为依据作出判决。这种做法最终导致司法效率低下，不利于权利人进行维权。

(三)行政附带民事诉讼

在法院受理当事人就民事案件中涉及的行政问题提起的行政诉讼后，民事案件即移交行政审判庭合并审理。两类诉讼在诉讼管辖、举证责任、诉讼时效、判决方式以及执行等问题上存在相当的差异性，难以协调，因此不区分具体情况而直接适用行政附带民事诉讼，可能导致大量的民事案件涌进行政审判庭，干扰法院各审判庭的正常职能分工。

(四)民事诉讼和行政诉讼分别处理

当事人分别提起民事诉讼和行政诉讼，民事审判庭和行政审判庭分别审理。一种情况是互不干涉，民事裁判和行政裁判分别做出，相互不影响。但最终结果可能是民事裁判和行政裁判相互矛盾，令当事人无所适从，争议仍旧无法得到解决。还有另一种情况，即行政判决的效力具有优先性，民事判决的内容不得与行政判决的内容相冲突，针对这种情况，有公权力渗入私法领域内的嫌疑，容易引起公众质疑。

由于缺乏明确的指引和充分的理论支撑，上述针对相同或不同情形的处理方法产生了有违司法公正、效率低下、浪费司法资源、循环诉讼等诸多问题，因此构建更为清晰的理论框架，区分行政行为的类型，对不同类型的行政行为区别化处理显得尤其重要。

三、处理先决问题需要遵循的原则

(一)行政与民事的先、后和主、次关系问题

在民事诉讼过程中遇到一个相关的行政争议，或者在行政诉讼中发现存在民事争议，首先会涉及到如何厘清两种诉讼的关系问题，如哪种诉讼程序先开始，哪一种诉讼作为主要诉讼、是否应该中止审理等。两种诉讼程序发生的先后以及是否会提起另一种诉讼均为处理先决问题时必须要予以考虑的重要因素。

如果当事人仅提起一种行政诉讼，在法院审理过程中，如果发现有另一种类型的争议需要解决，可以释明当事人拥有的诉权，如果当事人没有提起另一种类型的诉讼或者另一种诉讼已过诉讼时效，则为了争议的解决，应该由先受理的审判庭对纠纷作出处理；如果涉案当事人分别或者先后向不同审判庭提出诉讼请求，则应该根据具体情况决定以何种方式和程序进行处理。

(二)诉讼职能分工原则

与欧美国家不严格区分审判庭以及德国和台湾地区民事案件、行政案件分属不同法院处理的审判体例不同，我国是在法院中分为不同的审判庭，分别处理民事案件和行政案件，并且由于民事规则和程序与行政规则程序存在很大差异，所以负责审理民事案件的法官往往对行政案件的处理不是很熟悉，因此，让民事审判人员认定行政行为的效力，可能不能够妥善地解决行政纠纷，充分保障当事人的法益，因此，基于目前我国审判庭设置的现状，应该让不同的审判庭行使其享有的职能，当然，考虑到诉讼经济和诉讼效率的问题，不可能严格将案件区分为民事案件和行政案件并由不同审判庭处理，只是，在处理先决问题时，区分哪种诉讼的效力应该优先。

(三)行政行为的效力存在差异的原则

在民事诉讼中出现行政先决问题时，作为先决问题的具体行政行为的认定就显得特别重要，如果先决问题不解决，那么该案的审理无从谈起。只有先决问题得到公平公正的审理，主诉才有了公正审理的前提。根据德国的构成要件效力和存续力学说，不同的行政行为对行政行为相对人、第三人、行政机关自身及其他机构具有不同程度的拘束力。对于无效的行政行为，因为根据法律的规定无效行政行为是指已经成立了的行政行为但由于重大、明显违法而不具有公定力，因此，这类行政行为的特征比较明显，在当事人没有提起行政诉讼的前提下，民事审判庭可以对该无效行为作出认定。对于可能有效的也可能无效的行政行为，则应该根据具体行政行为的类型、行政机关在作出行政行为时有没有体现专业机关的专业性、是仅经过形式审查就作出具体行政行为，还是通过对事实的认定后作出相应的行政行为，综合多种因素确定解决先决问题的方法。

(四)充分尊重当事人诉权原则

诉权是当事人基本的权利之一，当事人可以在法律允许的范围内选择行使诉权，也可选择放弃诉权，体现了当事人的自主性，只有在充分尊重当事人的选择权的情况下才能更好的维护当事人的合法权益。诉权的行使往往意味着将会付出一定的时间、金钱和来自各方面的压力，尤其是提起行政诉讼面对公权力机关的时候，为了尊重当事人的诉权，有以下两点需要注意：首先，在处理先决问题时，法官应该向当事人释明其所享有的权利，以便当事人更好地维护其权益；其次，不能用一种程序或方式处理所有的先决问题。

(五)注重实体问题的解决和统一裁判原则

按照行政审判和民事审判的分工，民事争议的解决应该主要由民事审判庭来负责，行政纠纷的解决应该交由行政审判庭解决，审判庭对案件的审理，主要是为了公正合理解决当事人之间的纠纷，均衡各方益，避免不必要的诉累，那么就应该注重对实体问题的解决，而不能因为行政权的介入就放弃对民事实体问题的解决。对于同一个案件由不同的法院分别审判，极有可能出现如前述案例中的多份相互矛盾的判决，这种情况的出现，不但不会解决纠纷，反而会增加纠纷，一方面当事人的合法权益遭到侵害找不到合理的救济途径，另一方面会严重损害司法公信力，司法将失去神圣性和权威性。②

四、民事诉讼中的行政先决问题

民事诉讼中出现了行政问题成为先决问题的特点在于，该法律关系发生于平等主体之间，但该民事法律纠纷的解决的前提为确定相关事务行政行为是否具有合法性，在民事诉讼中，当事人无权请求撤销行政行为，而仅能以相关的行政行为无效作为民事纠纷中的抗辩理由，行政行为是否确定无效，需要通过行政程序加以解决。面对纷繁复杂的案件类型，不能一刀切式的方法处理所有类型的案件，因此为了更好地解决民事诉讼中产生的先决问题，应该针对不同的具体行政行为的类型，区别处理。

(一)行政确认行为

行政确认指行政主体依法对行政行为相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认定、证明(或否定)并予以宣告的具体行政行为。③主要包括交通事故责任的认定、火灾原因鉴定、医疗事故鉴定、商标、发明专利等的认定等。

前述所提及的行政行为均为专门机关通过对相关法律事实进行核查、确认后得出的结论性意见，行政机关基于其经验或通过技术核查完成的实质行政行为具有专业性和权威性的特点，为了维护专门机关的公信力，除非该具体行政行为被确认无效或者被撤销，则其对当事人、当事人以外的第三人以及包括法院在内的任何机构都具有绝对的约束力，如果当事人对该具体行政行为有异议，只能通过行政诉讼程序对其合法性进行审查，已经提起的民事诉讼必须中止，待行政诉讼得出裁决结果后，依据行政裁决解决民事争论。根据现行法律规定，可以向提出合并审理民事诉讼，当然，当事人具有放弃这种请求权的权利。

(二)行政许可

行政许可行为成为民事诉讼的先决问题一般发生在行政相对人在实施某种行为时，有第三人认为其行为侵犯了自身的合法权益，这种情况既包括对行政许可行为有效性的认定，又涉及到民事侵权行为，为了能够更好地处理此类问题，需要对行政许可行为的性质进行认定，行政机关在作出行政许可的决定时，会对行政相对人是否具有获得行政许可的资格进行实质审查，行政许可是一种授益性行政行为，行政相对人具有从事某种行为的资格，来自于作出行政许可的机关的授予，这种行政行为一经作出后，在没有被有权机关认定为无效或者被撤销前，就先认定其对其他机关和当事人具有拘束力。因此，对于具有形成权性质的行政许可行为，民事法院无权对其合法性进行司法审查。

在前述论述的基础上，如果当事人既提起行政诉讼又提起民事诉讼，则应遵循先行后民的原则，民事诉讼程序中止，待行政诉讼争议解决后，以行政诉讼的结果为依据解决民事纠纷或者为了经济的目的，由当事人直接提起行政附带民事诉讼。若仅提起了民事诉讼而没有提出行政诉讼，在民事法院不能对行政行为进行合法性审查的情况下，为了合理的解决纠纷，可以由民事诉讼的法院追加行政机关为无独立请求权的第三人，借鉴现行民事诉讼追加无独三的做法，将行政案件和民事案件进行一并审理，对行政行为的效力做出实质性审查，并且在裁决中对行政行为的效力做出界定，如果行政机关对法院做出的裁决不服，可以提起上诉。

(三)行政处罚

行政处罚成为民事诉讼的先决问题往往发生在这种情况下，即在合同纠纷或侵权纠纷中，行政机关认定其中一方或者双方的行为违反法律，并进行处罚，当事人提起民事诉讼中提出该行政处罚行为有瑕疵。根据我国现行法律法规的规定，行政机关有相关的行政处罚，而且这种具体行政行为的性质属于形成权，系行政机关依据其职权做出的行政行为，除非因重大、明显违法而绝对无效的情况之外，民事审判庭无权对该行政行为作出裁决，虽然表面上看，行政处罚行为的作出是基于民事法律关系，但实质上是行政机关履行职权的情况，对民事纠纷的解决不存在任何障碍或影响，因此，对于行政处罚行为只能提起行政诉讼，民事纠纷和行政纠纷分开处理。

(四)行政裁决

行政裁决是行政机关依据法律法规的规定，对平等主体之间的纠纷进行审查并作出裁决的行政行为，如果民事诉讼当事人对行政裁决行为不服，转而向民事法院提出诉讼请求，则会出现行政争议和民事争议，值得注意的是，无论是行政诉讼还是民事诉讼，产生的前提均为有民事纠纷的存在，其目的均为解决民事争端。一方面，如果将此类案件完全通过民事诉讼程序进行处理，则法律法规授予行政机关处理民事纠纷将毫无意义，不利于维护立法权威；另一方面，如果此类案件全部通过行政诉讼的途径加以解决，则会导致不同审判庭审判职能的划分不清晰，为了达到既能维护立法权威，使得民事法律关系相对简单的案件通过行政裁决得以顺利解决，又能相对严格区分法院针对不同类型案件的审判权能，一个相对合理的解决方式为，给予当事人的自主选择权，在行政裁决作出后的合理时间内，有选择通过行政诉讼途径解决民事纠纷抑或是通过民事诉讼程序解决民事纠纷，如果仅一方当事人对行政裁决不满，则以该方当事人选择的方式进行处理，如果双方均对行政机关做出的行政裁决不满意，并且选择了不同的解决纷争的方式，则以先做出选择一方确定的诉讼程序进行处理。

(五)行政侵权行为

葛云松教授认为，行政机关的违法具体行政行为造成公民、法人合法权益损害时所承担的责任是一种特殊的民事侵权责任，行政侵权赔偿诉讼是一种特殊的民事诉讼，并且可以被附带于行政诉讼提起，它不是行政诉讼。④这种说法有一定的道理，国家赔偿是由国家对于行使公权利的侵权行为造成的损害后果承担赔偿责任的活动，根据大陆法系国家已经确立的法学通说和实际操作，德国、日本和我国台湾地区直接规定了国家赔偿案件由民事法院进行审理，均认可由行政侵权行为导致的国家赔偿案件通过民事诉讼加以解决的做法，我国行政诉讼法明确规定行政赔偿案件应由行政审判庭通过行政诉讼的方式进行解决，因此，在国家赔偿案件中，不存在行政行为作为民事诉讼先决的问题。

五、结语

由于我国的诉讼案件均由法院受理并作出裁决，没有像其他国家那样设立不同法院分别处理不同类型的案件，只是在法院内部划分为刑事审判庭、民事审判庭和行政审判庭，部分法院专门设立知识产权庭，最终的审判权均归于法院，如果纠纷仅涉及一种类型的诉讼，应该按照各个审判庭的职能划分，交给专门审判庭作出裁判，针对既包括行政纠纷又涉及民事纠纷的案件，则需要考虑不同行政行为的特点及当事人提起不同类型诉讼的先后顺序等因素，灵活选择不同方式进行处理，以便更好地保护各种类型的法益。

[ 注 释 ]

①葛云松.在行政诉讼与民事诉讼之间——高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案评析.王贵松主编.行政与民事交织的难题[M].北京：法制出版社，2005.12.

②薛刚凌.处理行政、民事争议重合案件的程序探讨[J].法律科学，1998(6).

③姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，1999：197.

④王振清.行政与民事纠纷交叉的处理.王贵松主编.行政与民事交织的难题[M].北京：法制出版社，2005.12.

[ 参 考 文 献 ]

[1]翁岳生.行政法[M].元照出版公司，2006.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，1999.

[3]江必新，梁凤云.新行政诉讼法司法解释理解与适用[M].北京：中国法制出版社，2015.6.

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[5]薛刚凌.处理行政、民事争议重合案件的程序探讨[J].法律科学.西北政法学院学报，1998(06)：86-90.

[6]葛云松.行政与民事交织的难题[M].北京：法制出版社，2005.

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[8]江伟，范跃如.民事行政争议关联案件诉讼程序研究[J].中国法学，2005(03)：165-173.

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