中国古代国家干预主义的新探索和历史启示——以王安石财经改革为中心的探析

王 萍

(西安建筑科技大学 马克思主义学院，陕西 西安 710055)

国家政权干预经济是以大一统为特征的中华民族宏观经济管理的主流，具有深刻的历史必然性，体现了一个封建大国协调内部经济政治社会军事等发展、实现社会稳定的内在逻辑。在国家干预经济的历史进程中，有几个重要的关键节点: 《管子·轻重论》论所奠基的理论基础，以“耕战”为核心的商鞅变法，西汉桑弘羊所开展的全面实践，唐朝刘晏的漕运盐法改革，北宋宋神宗时期的王安石财经改革。每一个历史节点实践都具有继承和发展特性，都是对全新历史环境的自觉或不自觉的应对。王安石财经改革在中国古代国家干预中占有重要地位，是在商品经济发展背景下对以往国家干预的新探索，实践中所取得的成就和遭受的失败对于总结传统国家干预的经验和教训具有重要的理论和现实意义。

一、社会矛盾的积累和激化使得国家干预成为必然

经济社会的发展本身会形成矛盾，矛盾积累一定程度便会引发干预的必要性。具体到封建时代，社会矛盾大致包括以下类型：第一是土地兼并所带来的社会贫富差距扩大和国家税基的减少，第二是随着官僚机构开支的不断增大，财政匮乏成为突出问题，第三是民族矛盾所带来的安全隐患。所有这些矛盾都指向抑制兼并和扩大财源，因此理财成为国家干预的主要内容，具有内在的逻辑和正当性。

北宋立国之初，开国者根据当时的情况采取了宽松的经济文化制度和中央集权的政治军事制度，适应了当时的需要。经过100多年的发展，这种体制间的不平衡及社会矛盾便日渐尖锐。表现经济文化制度上，宋朝开国之君不立田制、不抑兼并，宽松与禁榷并举、允许官员经商来鼓励工商业的发展，并高度重视思想文化的发展，曾立下“不以言罪人”“不杀士大夫”的誓约。相对宽松的经济文化制度和政策，促进了经济与文化上高度繁荣，达到古代传统社会文明的高峰。随着时间积累，经济社会领域出现了一些令人担忧的现象和问题。首先变现为土地兼并的愈演愈烈所带来的危害。一方面土地兼并使社会贫富差距不断拉大，“势官富姓，占田无限，兼并冒伪，习已成俗”[1]4164，社会特权阶层占有的土地已占到全国土地的一半左右，贫苦百姓占有土地在不断减少，至仁宗时期，佃户比重增至一半以上[注]详见《宋会要稿》，食货一至二〇记仁宗即位之年(公元一〇二二年)的情况。；更甚者，社会上丧失土地的人日益增加，仁宗时佃户增加到一半以上；另一方面，土地兼并者却仍通过特权隐田匿产来规避和转嫁税收，给中下社会阶层和国家财政收入带来一定影响。其次，财富开始向工商业领域和工商业者聚集，不仅给社会造成影响，同时由于轻商税政策的实施，国家收入无法和民间商业发展直接对接。官僚大地主阶级兼营商业，不仅对佃户及小工商业者进行剥削和压榨，连中小地主都是被掠夺的对象。在政治和军事方面，北宋汲取唐朝藩镇割据的惨痛教训，采取“夺其权、制其钱谷、收其精兵”[2]49的方式弱化地方军权和行政权，将地方的兵权和财权上收，由中央来养兵，给财政支出造成极大的压力，表现为“冗兵，冗员，冗费” 所带来的“积贫，积弱”的统治困境。宋初养兵三十余万，至宋神宗时期，达到一百四十万之多；怀柔的对外政策又不断偿付银、绢。到王安石执政前夕，每岁财政支出已高达一亿三千万缗，收入虽较宋初增加了四倍之多仍入不敷出，每岁支出超额常达二千万缗[3]50。关于对当时社会弊病的认知，改革派和保守派存在分歧，王安石认为财力不足是主要原因，司马光认为“冗兵，冗员，冗费”是主要原因，本文不对政治军事政策展开讨论，仅从理财领域分析财经改革。

社会矛盾和财政困境构成改革的双重动因，改革势在必然。在北宋统治者看来，化解社会矛盾和增加财政收入具有内在统一性，即通过打击“官品形势之家”来实现增加国家收入目的，问题最终指向是解决财政匮乏，为国理财。值得注意的是在这场与历朝中期改革所遇问题相似的财经改革中，北宋已然有了现代化的压力，即采用何种态度面对民间蓬勃发展的工商业尤其是商业发展、实现国家对工商业的管理问题。

二、“因天下之力，生天下之财”丰富和发展了中国古代国家干预思想

中国古代国家干预主义以“轻重论”为理论基础，强调通过官营工商业达到 “民不益赋而国用饶”的目的，对农业的重视、对百姓取予心态的了解、对商品货币规律的掌握构成其重要思想内容。历代理财之臣或多或少注意到理财和社会生产之间的关系，例如《管子》中富民思想强调“通过富民保持社会稳定，巩固统治秩序”,理财作为巩固统治秩序的必要构成必须以民富为基础和前提[4]。但王安石是公开谈论理财正当性和明确阐述理财和社会生产关系的人，这些思想在当时是超前其他国家和民族的。

首先，明确提出理财的正当性和合理性，“理财乃所谓义也”。王安石一反儒家“讳言财利”的传统，明确指出财富对于个人和国家的重要性，即“聚天下之人，不可以无财”。财富不仅是人生存基础，对人的精神境界和道德情操具有重要作用，中人 “穷则为小人，泰则为君子”，低俸禄将会导致士人“偷惰取容之意起，而矜奋自强之心弱，则职业安得而不弛，治道何从而兴乎？”以此认识逻辑推理，反对官员低俸禄。对于中央政府而言，官员俸禄开支和其它必要“天下之费”一起决定了国家理财的正当性和必然性，即取之于天下，用之于天下。王安石在《答司马谏议书》中指出“为天下理财，不为争利”，“度义而后动，是而不见可悔故也”[5]290；在《答曾公立书》中曰：“政事所以理财，理财乃所谓义也。一部《周礼》，理财居其半，周公岂为利哉？”[5]292，皆是对理财就是义的阐述。在财富和伦理的关系中，进一步指出义和利是辩证统一的，“利者义之和，义故所为利也”，“聚天下之人，不可以无财，理天下之财，不可以无义”，将伦理作为处理财富问题的手段。

其次，正确指出理财的基本原则、理财和生产之间的辩证关系。在早年的《上仁宗皇帝言事书》指出正确的理财原则是“因天下之力，生天下之财；取天下之财，以供天下之费。”这一理财思想“希望通过变法解决天下‘积贫’的困局，更是与《管子》中富民的言辞一脉相承”[4]，同时也是对管桑之术中的“民不加赋而国用饶”[5]277以及儒家“百姓足君孰与不足”的继承和发展，要求实现民间经济和财政收入之间的共同增长，甚至要求运用财经手段来促进民间经济的发展。在财富的增长上，“因天下之力”的力和自然共同构成财富的源泉，这个“力”指的就是人力，“人致己力，以生天下之才”和“欲富天下，则资之天地，”[6]627在当时主要指向农业生产，表现为重农思想。重视农业生产的具体措施包括通过兴修水利改善农业生产条件和增加耕田数量、通过轻徭薄赋减轻农民负担、通过抑商增加农业劳动者人数来实现，这些思想都体现在后来所设计的财经改革中，如青苗法、农田水利法、免役法、方田均税法都充分体现了促进农业生产的意图。王安石同时已意识到流通领域不能产生财富，流通犹如“今阖门而与其子市，而门之外莫入焉。虽尽得子之财，犹不富焉。”[6]627因此必须通过“资之天地”，“人致己力”来增加财富。

再次，操纵轻重敛散之权反对兼并。社会兼并尤其是土地兼并是封建时代的最大问题，因此封建统治者大都反对兼并。王安石指所指的兼并并非仅指土地兼并，同时包括工商业兼并在内，其内涵随着时代的发展扩充为包括“大农”“富工”“豪贾”对城市平民和农民的土地兼并以及高利贷等形式的剥削。认为兼并形成的原因是国家缺少对经济的管控，导致“利孔至百出，小人私阖开”[6]36，国家“有财而不理，则阡陌闾巷之贱人，皆能私取予之势，擅万物之利，以与人主争黔首而放其无穷之欲。”[6]684-685私人“擅轻重敛散之权”，通过公私之急、农村高利贷等行为“侵牟编户齐民”以富侵贫、以强凌弱，“兼并积蓄富厚，皆蚕食细民所得”[7]5757-5785。因此，必须通过国家掌握轻重敛散之权和财政手段来抑制兼并，同时增加国家财政收入，不仅要防止“贵、强、桀、大”，也要防止“阡陌闾巷之贱人”，明显的将抑制兼并的对象较以往时期扩大。面对土地兼并，王安石没有强烈的抑制兼并思想，只是提出国家制法使兼并之人不敢拥有过限之田，耕者不敢授田过限。

最后，针对商业发展提出了“恶其盛恶其衰”的“权”商贾思想。“制商贾者恶其盛，盛则人去本者众”，认为商业会和农业争夺劳动力，影响财富的创造。“又恶其衰，衰则货不通”，商业的经济作用是是“货化之以为利，商贾之事也”，“一人之身而百工为之备，故六曰商贾阜通货贿”[8]15-16，王安石认识到商业互通有无的作用，是主张商业发展的，曾提出了“榷法不宜过多”的主张。在上述思想影响下，王安石提出了“故制法以权之”的思想，即由国家有意识调控商业经营活动，在保持农业正常发展基础上，实现商业“不盛不衰”的局面[9]194。

思想是对实践的认识和总结，具有抽象性，其要实现对实践的指导，中间要经过一系列的措施和步骤。因此，改革思想和改革实践不能直接等同。从思想的抽象性来考察，王安石的部分财经思想是卓越的，部分财经思想包含了强烈的国家经济干预现实取向。

三、 中国古代国家干预主义的新探索及其效果分析

王安石财经改革内容广泛，包括均输法、市易法、青苗法、免役法、农田水利法和方天均税等内容。这些法的设计均体现了抑制兼并、减轻农民负担、促进货物流通，最终增加国家财政收入的良好初衷。

(一)均输法

“熙丰变法”中的“均输法”是针对当时京师的弊端提出来的，是对西汉时期桑弘羊均输法的继承和创新。北宋都城开封作为最大的消费之地，需要各地的物资输入，当时的贡赋制度存在以下弊端:“远方有倍徙之输，中都有半价之鬻。……纳租税数，至或倍其本数。而朝廷所用之物，多求于不产，责于非时。富商大贾因时乘公私之急，以擅轻重敛散之权。”针对以上弊端制定均输法：“宜假(六路发运使)以钱货，继其用之不给，使周知六路财赋之有无而移用之。凡籴买税上供之物，皆得徙贵就贱，用近易远。令预知在京库藏年支见在之定数所当供办者，得以从便买卖，以待上令。”以此实现“便转输、省劳费、去重敛、宽农民，庶几国用可足，民财不匮”[6]582-583的多重目的。从上述记载可知，均输法旨在改革以往死板的实物赋税制度，即通过加强发运使和京城之间信息沟通，发运使掌握京城物资需求和储存情况，整体了解东南六路的年景收成变化情况，本着舍贵就贱，舍远求近的原则，统筹掌握物资的购买，尽可能的减少购买费用和运输费用，属于财政领域的改革。同时通过发运使的买卖行为，平抑商品的供求关系，打击富商大贾的囤积居奇、操纵物价行为，收其“轻重敛散之权”归于上。王安石 “均输法”是对桑弘羊做法的继承和发展，不同的是，“宜假(六路发运使)以钱货”，商业经营性质更加鲜明。均输法的实施无疑增加政府的财政效率，节省政府支出，顺应了商品经济发展；对社会各阶层影响表现了打击兼并之家，剥夺了他们垄断市场、控制物价的特权，但另一方面，财政官员直接接入到商业经营之中，无疑对工商业经营者造成一定影响。

(二)市易法

市易法是当时饱受争议的新法之一。市易法针对当时京师富人大姓通过垄断对外来商旅和內之小民的盘剥而设，具体内容是“宜假钱别置常平市易司，择通财之官以任其责，求良贾为之转易，审知事物之贵贱，贱则稍增价，贵则稍损价，出入不失其平，因得取余息以给公上，则市物不至腾踊”，实现“开阖敛散之权不移于富民。商旅以通，黎民以遂，国用以足矣”[10]1720。同时市易司也可以收购经营商旅之滞销商品，并对行人或牙人进行金融信贷，三司需要购买的物品也提倡在此购买。市易法的主要精神是使外地来京的商人免收富商大贾的把持操纵之害，不是广泛的进行官营贸易，其活动主要通过行人或牙人进行。实践中，由于是政府管制和直接经营，存在很多问题，主要表现为强制无处不在，“务多收息以干赏，凡商旅所有必卖于市易，或非市肆所无，必买于市易。”市易务本身经营商品范围极广，“贱买贵卖，重入轻出，广收盈余”，连桃子、木梳之类的商品都要垄断经营，结果导致商品贵的局面。在打击兼并、增加财政收入同时，影响了城市中小商人和平民的利益，“商贾为之不行，通都会邑，至有寂寞之叹，非独商贾之患也，而上下均受其弊”。既然有了国家垄断经营的做法及恶劣后果，市易法被批评为“则是官府自为兼并，殊非置市易之本意也”，也在所难免。

(三)青苗法

青苗法是王安石和宋神宗所重视的新法，也是最能体现“因天下之力，生天下之财；取天下之财，以供天下之费”思想的改革措施。是对以往局部成功理财实践的全面推广，怀有“抑制兼并、均济贫乏”的美好初衷。

青苗法在熙宁二年九月正式实施之前，陕西路转运使李参及王安石任县令时曾进行实践并取得良好效果。实施青苗法的目的是“广蓄积、平物价、使农人有以赴时趋事，而兼并不得乘其急”，通过抑制农村高利贷对农民的盘剥，稳定粮食价格，提高农业生产，同时增加国家财政收入。青苗法的具体做法是利用常平仓和广惠仓的1400万贯石的救灾粮食作为原始借贷资本，并将其中一部分粮食在市场出卖，转为现钱，在每年夏季和秋季农业收获之前，即青黄不接时贷放给缺粮农户，农户在举贷时必须由五户或十户作为整体申请贷款，同时还要有财力雄厚的三等户以上作为“甲头”，贷款利息是百分之二十，还款和两税上缴一并进行，粮食和现钱皆可。在青苗钱有剩余情况下也可贷给城郭户，农户与坊郭户可贷的青苗钱的数额与其户等成正比例。

青苗法代表了国家金融对农业领域的支持和促进，具有良好的设计初衷。在实施效果上，青苗法即严格禁止高利贷者从事资金借贷，同时还强制要求他们必须借贷，所以抑制兼并的作用是毋庸置疑的。增加国家收入也是明显的，以致收上来的粮食要专建仓库来储存。但由于法本身及机制设计和执行层面的问题以及官营经济的固有顽疾，并没有实现“均济贫乏”的目的。主要问题在于：第一，贷款时出于安全性的考虑要求申请者五户结为一保，并要有并不需要贷款的“甲头”承担连带风险，这样就非常容易造成新的剥削。第二，实施过程缺乏规范性，青苗法的发放时间往往是农户不需要之时，实际贷款利息高于规定利息。第三，农户或坊郭户被强制进行贷款，贷款积极性受到伤害。第四，贷款程序和手续复杂、繁多，效率低下，也为徇私舞弊者提供了机会，国家缺乏有效监管。既然农民在青苗法中并未获益，“因天下之力，生天下之财”便难以实现。

(四) 免役法

免役法是针对改革前差役制度的弊端而实行的。北宋建立后，赋税上沿袭唐的“两税法”和差役法，而差役法给人民造成极大困扰。按照胡寄窗先生的研究，宋代的差役法包含以下内容：“⑴衙前的职务是主管官物；⑵里正、户长及乡书手管督课赋税；⑶耆长、弓手及壮丁管逐捕盗贼；⑷承符、人力、手力、散从等系供奔走驱使。以上差役均需由民间按户等丁口多少轮流充当。衙前与里正须由农村‘上等人户’有二丁及以上人家应役，耆长以下由下户即贫穷农民充当。” 按照差役法的规定，衙前与里正对自己专管的官物和督课的赋税具有连带责任，执行中往往造成非常悲惨的结局。在财富方面为避免被视为“上等人户”，有人甚至使“孀母改嫁”，或“嫁其祖母或与母分居”，又或“弃田与人”；在男丁方面，甚至有父子二人，父亲自杀以成单丁来逃避差役。差役法的实施对中小地主而言是非常沉重的负担，由于“多种一桑，多置一牛，蓄二年之粮，藏十匹之布”[1] 4295-4301在当时也要被邻里视为富裕之家，因此对社会生产造成了非常恶劣的影响，稍有积蓄之家都不强调增加生产，而主张尽可能的消费。对于差役法的弊端，免役法的具体内容包括：乡村三等以上，坊郭五等以上按照户等高低，资产状况于夏秋两季交纳免役钱以代其差役；原先不承担差役的城市坊郭户以及农村女户、未成丁户以及享有特权的农村官户、寺观户也要交纳同等人户免役钱的一半，称为“助役钱”；在征收役钱时，还要征收十分之二的“免役宽剩钱”，以备灾荒之年用。

免役法具有强烈的抑兼并意图，不仅使原先享有免役特权的农村官户和寺观户也要纳免役钱，而且和直接充当差役相比，富户所遭受的经济剥削也大大加重，据史料记载，当时上户富者所交纳的免役钱是其服役折钱的七倍左右。免役法毫无疑问增加政府收入，但对贫苦农民同样征收免役钱，原先不服役的农村女户，未成丁户也要向官府交纳“助役钱”，加重了广大中小农户的负担。

从历史发展看，免役法在劳役制度改革上具有积极的历史意义，即顺应了商品经济的发展，实现了由人身的超经济强制向徭役货币化转化，给予老百姓更多的人身自由权，是一次具有里程碑意义式的改革。

(五)农田水利法、方田均税法

农田水利法以提供和改善灌溉设施、增加农业生产为目的，官府在财力有限情况下，调动各种社会力量，仅充当组织者角色，应该说是取得了一定效果，有利于农田灌溉和数量增加。根据《农田厉害条约》记载，“开垦废田，兴修水利，建立堤防、修贴圩垾”，由“受利人户”出料出力兴修，州县地方官要负责水利事业的实施，遇到浩大工程，“民力不能给者”，可向官府申请借贷，利息如青苗法规定。应该说，农田水利法对增加农业生产有作用，同时也看出神宗朝财政困窘现状，连农田水利兴修费用都已经要依赖民间力量。

方田均税法是在“不立田制”“不抑兼并”背景下对贫富差距的积极应对，通过重新丈量土地、平均田税力图使政府财政收入和民间田地变化相对应，有效保证财政收入不因经济社会发展而减少，代表了历史发展的方向，后世的改革也大多遵循革新吏治和丈量土地方向展开。方田之法是“以东西南北各千步，当四十一倾六十六亩一百六十步为一方”，各县每年九月丈量土地，然后再根据土地贫瘠情况作为纳税依据。方田均税法实施中阻力之大可想而知，在政治特权和经济利益密切关联情况下，纵然中央集权最高统治者有美好意愿和坚定信心，也会因权力的盘根错节和复杂多元受到强烈反抗。若能持之以恒，并积极寻求财政管理效率、政府效率提升则必有效果。总体而言，方田均税法和农田水利法是基于扩大社会生产角度的广义富国，因此受到封建士大夫的攻击较少，受到利益相关者的抵制较多。

王安石的财经改革在实践中具有鲜明的官营商业特征，是对古代国家经济干预措施的进一步深化和范围拓展。在理论主张上虽充分强调了社会生产和财政收入的关系，但实践中通过国家管制和干预经济从流通领域来重新分配财富，在政策上形成了一种紧两头、宽中间的社会利益格局的“枣核型曲线”[11]83。

四、中国古代国家干预主义新实践的历史启示

王安石财经改革作为国家经济干预理论和实践的重要构成部分，在继承“民不加赋而国用饶”的基本原则和“管桑之术”的基础上，增添了新的理财思想和理财方法，即重视农业生产和税收之间的相互促进关系，力图运用金融、均税、货币税赋、兴修基础设施等促进农业发展，并将官营经营范围加以扩大。这些改革一方面顺应了经济的发展，将商品货币因素引入到财政改革之中，但另一方面国家政权全面进入微观经济当中，对民间经济健康发展造成不可忽视影响。时至今日，这场改革带来以下启示：

第一，改革必循顺应历史潮流，符合社会经济发展规律。历史是人民群众创造的，而非英雄人物所创造。统治者必须要有高度的历史感，在经济调节时要学会顺应历史发展潮流。当然，历史发展潮流在当时未必为统治者所明确感知，根据历史前进的方式即人民利益的合力构成历史发展的方向，统治者必须通过尊重人民利益来把握历史发展潮流。具体到任何改革，必须尊重和维护利益深刻调整中的人民利益，把人民利益的增加作为衡量改革的最终标准。任何改革都具有利益深刻调整的特征，要求改革推进者以一种果敢的勇气和魄力实施改革，但这不能成为忽视改革中人民疾苦的理由。从今天立场来看，王安石的“人言不足惧”并不完全合理，主要要看人言的范围、程度和内容到底是什么，对于少数既得利益人群的反对声当然要坚决抵制，因为他们本身就是被改革对象，对于广大人民的呼声和诉求必须要高度重视，要认真倾听并将人民意愿及时反馈到改革措施之中。

第二，要正确处理好国富和民富的关系。王安石一腔热血、一心报国，其理财也并非为了满足统治者的奢靡生活享受，连改革中的各种反对者都认为王本人道德无可指摘，但即便如此，这场改革仍以失败告终。失败的深层原因在于这场改革是站在北宋中央集权的立场，以一种过于急切的方式，全面进入商业领域来为国家理财，在国富和民富之间造成了尖锐的对立。王本人虽然提出了社会生产和税收收入同时增加的相互关系，但在一个财富增长相对静态的社会中，国富必然意味着民穷。如果民是少数兼并者的话，无可厚非，本该如此；但这种民如果是社会中下层的话，危害和影响就非常恶劣，将构成社会不稳定的重要因素。在财富分配中，“尤其是注重保障社会弱势群体和广大劳动人民的合法利益”，否则就会危及经济社会的健康发展和国家的长治久安[4]。司马光等人对王安石改革与民争利的指责并非毫无道理，社会民众利益的受损确实影响了改革的效果，不与民争利及重视民本是历代统治者需要遵循的重要原则。

第三，审慎对待国家干预进入微观经营领域。中国古代社会以农为本，如果农业增加赋税会引起大范围的反对，古代统治者都深谙此点，基于“民夺之则怒、予之则喜”的认识，提出了“见予之形不见夺之理”的财政原则和“民不益赋而天下用饶”的理财措施，即由国家进入金融、工商业领域获取财富。这样一种获取财富方式在早期阶段表现为上层统治者和兼并者之间的财富分配，对于维护政治经济稳定发展农业生产具有一定的进步意义。其中不乏成功案例，剖析其成功原因，一个重要原因是即便是国家政权进入经济领域，也是在熟谙经济规律基础上运行的，是对经济规律的尊重。例如西汉桑弘羊改革中对国家货币发行权的垄断、铸造足值货币、统一币种，将商业原则引入赋税改革，利用供求关系平衡物价，生产具有规模效应的铁产品，经营需求弹性较小的盐等；刘晏的盐法改革是放松管制，漕运改革是引入商品货币关系。管桑之术的有限成功并不意味着可以全面将国家经营扩充到微观管制和微观经营范围，历史的趋向是不断减轻政府管制和微观经营，在宏观领域进行有效调节，即便是有限的微观干预需要熟谙商品经济规律，并善于计算，充分考虑官营工商业的内在不足，政策的设计和实施至关重要。王安石财经改革在一种更为发展的商品经济环境下，由国家大范围介入微观领域，遭受失败是在所难免的。当然，该改革在财政领域内的成就，尤其是免役法、农田水利法、方田均税法的改革都正确处理了国家收入和社会生产之间的关系，是值得肯定的。