特色小镇的社会治理创新——基于广东省中山市古镇镇的善治实践

彭灵灵

（广东药科大学 社会工作系，广东 广州 510006）

2016年7月，国家住建部、发改委、财政部三部委联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000个左右的特色小镇。同年10月，三部委会签认定127个中国特色小镇，广东省中山市古镇镇名列其中。作为全国闻名的灯饰产业专业镇和国家首批特色小镇，古镇在经济发展和社会治理方面都有其特色优势，其将特色小镇建设的精髓、核心、目标和主题定位于社会善治，把特色小镇作为一种从生产、生活到生态的整体营造，正以其“特色鲜明的灯饰产业、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务、充满活力的机制体制”成为新型城镇化建设中最为突出的载体和呈现模式。

一、古镇特色小镇社会治理创新的理论思考

特色小镇培育三分靠建设，七分靠管理。古镇在抢抓机遇推进特色小镇建设的同时，十分注重科学论证、稳健推进，不断创新社会治理模式，加大社会治理力度，建构特色小镇社会善治的精准治理模式，全面提升全域古镇建设水平。

（一）特色小镇培育与社会善治

在我国，社会治理是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。”社会管理理念从统治转变为治理和善治是一种理念创新，对于提高社会治理效果发挥积极作用。这是“小政府、大社会”的必然逻辑，也是社会和谐的内在要求。在古镇，它是一种使命，也是一种愿景。体现了“人-社会-人”的以人民为中心的人本思想、民本观念和民生理念。

（二）特色小镇社会治理创新的路径选择与问题意识

特色小镇是具明确产业定位与文化内涵，生产、生活、旅游等功能叠加融合，呈现产业特色化、功能集成化、环境生态化、机制灵活化，以及明确空间边界的功能平台。特色小镇建设，包括产业、文化、旅游、社区四大要素，“产、城、人、文”四位一体有机结合是建设特色小镇的内在要求，其发展内涵、发展模式、发展道路都有别于过去的乡村和城市。打造特色小镇，谁打造？是政府和社会、自上而下与自下而上相结合的整体打造。在特色小镇风起云涌的打造中，古镇找到了一条很好的路径——从传统到现代的整体性发展和结构性变革。在特色小镇建设面临众多问题的时候，他们以社会治理解决现在的问题和预防将来的问题。古镇在问题的解决中获得了提升，也带来了美好的前景。从中我们可以发现，特色小镇的培育发展是一种从生产、生活到生态的整体性发展和结构性变革的社会进步过程。

二、古镇特色小镇社会治理创新的理性认知

特色小镇建设从本质上可以理解为是一种生产、生活、生态的整体营造，同时需要优化特色、产业、空间、文化、创新等要素。古镇特色小镇正是这样一个生产、生活、生态一体化的平台，不仅具备产业园区的集聚生产功能，而且强调生活空间、生态环境一体协调；既符合产业发展要求，又能满足宜居需求。正是在营造一个跨越空间边界的特色产业平台、营造一个立足城乡等值的特色生活空间、营造一个诉说乡土文化的特色生态群落的过程中，古镇从整体上改善生产、生活和生态境况，正焕发出独特魅力，成为新型城镇化的“特色担当”。

（一）特色小镇建设是一个跨越空间边界的特色产业平台营造

特色小镇基础在生产——集聚产业、构筑平台。特色小镇“非镇非区”，它突破行政区划单元和产业园区边界，以形成一个特色明确的产业集聚区。在夯实当地产业优势之后，向上下游链向延展，对外部的资金、人才、技术和服务等各种资源形成集聚效应，最终搭建起多元化的跨界产业整合平台，形成不同于其他地区的、具有较强差异化的吸引力。古镇建设特色小镇，非常明确其在城市群和经济网络中的分工定位，寻求与地方经济基础和区位环境相匹配的产业升级，形成有竞争力的灯饰产业集聚，已成为高端产业发展、高级人才聚集的一个重要空间载体，与大中城市形成协作互补的产业链关系。

（二）特色小镇建设是一个立足城乡等值的特色生活空间营造

特色小镇旨归在生活——安居乐业、幸福和美。其根本目标是营造一个本地居民与非户籍常住人群、外来消费群体和创投群体共建共治共享的“城乡命运共同体”，一种融合乡土与时尚的后乡土生活空间。在城乡等值的语境之下，特色小镇中的三类主体将得到更优质的生活体验。本地居民和非户籍常住人群，将获得更优质的公共服务、更完善的社会保障、更多的就业机会和更高的收入；外来消费群体将获得优质的特色产品和充满新乡土感的休闲度假体验；创业或投资群体，他们在为特色小镇注入新的思维方式和生产模式的同时，也创造和分享一种基于乡土优势的人文生活模式。古镇建设特色小镇，不仅考虑到了产业集聚和地域发展，还考虑到了小镇是一种可“再造血”的生活生态圈，对应的是农村生活和大都市生活以外的一种新型生活方式，成为了充满科技和创意的、富有人文气息的宜居小镇。

（三）特色小镇建设是一个诉说乡土文化的特色生态群落营造

特色小镇风格在生态——演绎文化、诉说乡土。国内的特色小镇普遍依托较大型的村庄而建，在生态特点上与乡村更为接近，因而同时具有乡村地区的优势和不足。从优势上讲，小镇往往拥有底蕴深厚的地域文化印记；而不足则是基础设施建设比较滞后，如在道路交通、污水处理和环境治理等方面还存在很大缺陷。特色小镇要培育集聚人口的魅力，需要着力改善乡土生态——依托宜居的自然生态环境，逐步完善基础设施，传承、演绎和创新乡土文化，重塑小镇乡土价值。古镇建设特色小镇，不仅仅是地理空间和产业空间的打造，也包括文化空间的形塑，致力于在已存在的空间中汇聚凝练当地人文情怀，融和文化创意、自然风貌和品牌设计于特色小镇规划中，发掘特色小镇“特”的意义所在。作为大都市与乡村的纽带，它构成了有个体理想追求的生活与工作一体化生活圈，有独立的创业空间和一整套生活价值的表达系统。

三、古镇特色小镇社会治理的创新实践

社会善治是古镇特色小镇建设力图追求的理想，也是一个艰辛的、长期的过程。改革开放以来，古镇不仅打造了一个超千亿产值的灯饰产业集群，走出了一条颇具特色的产业发展之路；而且还通过机制、体制的创新摸索出了一条属于自己的社会创新之路，基本实现了民众的安居乐业。

（一）依托特色小镇建设，打造社会善治品牌

40年来，古镇秉持产业协同、功能完善和人居和谐的城镇发展思路，以产业升级带动城镇升级，以城镇升级促进产业升级，一跃成为“中国灯饰之都”。近几年来，古镇更是大力实施灯饰特色产业核心、文化底蕴核心、全域特色旅游发展核心和特色社会服务管理核心等四大核心战略，聚集高端要素，突破行政区域空间，打造千亿灯饰产业集群，并践行绿色发展理念，优化城镇大环境。古镇在发挥自身优势的同时，力争回应现实需求、挖掘潜在需求、创造新兴需求，进而引领未来需求。基于市场化、产业化、特色化和社会化的产城乡一体化综合发展，在未来城镇化进程中占据更为重要的位置。

一是产业大发展带来社会结构巨变。目前，全镇拥有2.4万家与灯饰制造和销售相关联的企业，来自全国各地的灯饰企业组建了20多个异地商会，全镇流动人口逾50万，每年到古镇的采购商逾百万人次，每天常驻古镇的国外采购商达千人，古镇已是一个动态性、流动性和开放度非常大的“移民”城镇了。在经济新常态下，古镇大力推行知识经济强镇，推动灯饰业逐步从工业经济向创意经济发展，使古镇经济质量不断提高，经济实力不断增强。与此同时，古镇已形成“橄榄型”社会结构，人们收入高，生活富裕，已达到发达国家的中等水平。

二是立足产业特色做大文化IP。文化是灯饰产业的独特资源，灯饰设计源于文化的力量，且源远流长。古镇建立灯文化博物馆、举办灯光文化节，就是以灯饰文化为切入口，为产业和城镇注入更多的文化内涵，同时以展览营销带动产业文化和休闲旅游。在古镇，灯饰产业文化的发展，改写着产业未来发展的格局。

三是在社会基础、社会管理、社会自治三个维度上不断夯实社会治理体系。实施适度普惠型社会福利制度，推行“藏富于民”政策和强有力的民生保障，民众生活富裕美满——人有所业、住有所居、民有所乐、劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、困有所助、需有所应。同时，推动源头治理、精细治理和共建共享，和谐人际关系，促进社会矛盾和社会冲突有效化解；凝结社会力量，提振社会信心，在经济下行压力下使古镇社会形成一种共同努力、积极向上的社会情绪。其经验，一是坚持党的领导和依法治理，不断推动社会治理创新，社会管理与社会自治有机统一，社会机体有序运行；二是在特色小镇建设中凸显多元治理的社会治理理念和方法，注重吸纳社会力量、运用市场机制来推动社会善治，充分发挥社会组织尤其是各类协会、商会的积极作用。

（二）建立智库，社会建设更具前瞻性和可操作性

科学研究为制定规划、出台政策提供理论依据和智力支持，这是古镇的积极探索。在以创新方式破解社会治理难题的同时，充分借助智库资源，从战略和策略、从政策设计和制度安排都为善治古镇建设提供了更多的思路和对策。

从民生保障和社会治理两方面加大社会建设力度，成立了社会建设咨询委员会，建设了全民公益园，设立了“中国社会与公益案例研究基地”，链接多级多地平台资源和专家资源，研究、总结、指导和支持古镇社会治理工作，从发挥各级党组织领导核心作用、基层政府机构主导作用、基层群众性自治组织基础作用、社会力量协同作用等四个方面，从社会基础、社会管理、社会自治三个维度，全面推动社会治理体系的规划和建设。

在此基础上，针对一直以来只注重自上而下和行政手段的政府治理，提出了“大社工”社会治理的工作理念和自上而下与自下而上相结合的社区营造思路，切实更新观念和改变方法，加强源头治理、系统治理、综合治理和精准治理。提出置社会工作于新时代新发展理念下来推进社会治理体系和治理能力的现代化。

社会工作是一种服务型治理，从理念、方法和需达成的目标的角度看，社会工作参与社会治理与共建共治共享社会治理格局营造是高度契合的，社会工作应该且能在营造共建共治共享社会治理格局中发挥积极作用。

（三）推行适度普惠型社会福利制度，夯实社会善治基础

古镇在多年的社会治理实践中，加强公共服务供给，完善社会保障制度，已逐步建立起适度普惠型民生保障体系。比如实施15年义务教育、保障基本生活和门诊统筹的“一免两保”政策；实施有就业意愿的有一份工作、每人有一份社保、每人有一份医保的“三个一”工程；以及实施助居、助业、助残、助医、助学的社会保障和社会福利的“五助”工程。

这些制度既有雪中送炭式的底线保障，也有锦上添花的社会福利，是与古镇经济发展水平相适应、与“橄榄型”社会结构相匹配的社会保障制度，是保证民众共享改革开放和经济发展成果、增强获得感和幸福感的重要保证。如“助居”工程，其内容和意义已远超国家在住房救助方面的基本政策，其出资方式是“五个一点”，即镇财政、镇慈善会各资助20%，村集体、村互助会各借20%，家庭自出20%，这是政府、社会、家庭和个人共同承担责任的福利制度；同时，将家居改造与生计发展紧密结合，针对房屋的改造，实行经营或出租与自住相结合政策，这既改善了居住条件，又可实现持续自我发展。

（四）协同治理，营造共建共治共享社会治理格局

现代治理重点在社区，难点也在社区。近几年，古镇高度重视社区治理，加大基层公共服务设施、社区综合服务设施、社会治安综合治理设施等基础设施建设力度，通过“平台化”渠道，构建党政组织、村居自治组织、社区社会组织和商协会等多元主体协同配合的较完善的立体化社区治理体系，大幅提高了法治水平和自治能力。

基层公共服务和社区综合服务设施包括13个“社区服务中心”和8个服务站。全民公益园的建设，大大丰富了古镇社会服务的领域和内容，尤其是非基本公共服务，在改善特殊人群、困难人群、困境人群和特定人群境遇方面发挥了积极作用；与此同时，在社会服务规划、社会服务政策和社会服务项目的研究与开发方面，在社会动员和培育社会力量方面，其作用也日益凸显。

社会治安综合治理设施是公共管理、公共安全和社区自治的重要载体，为此，古镇实施了“细胞”——家庭平安细胞、“天网”——高清视频监控系统、“地网”——网格化自治平台等三大工程。以群众性自治组织带动社会力量，依法依规协商民主治理；从解决社会难题出发，化解社会矛盾，和谐社会关系；服务管理系统规划完整、层次鲜明、功能完善、协同顺畅，基本实现了社区自治。